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【摘要】本文对杭州市公路的发展现状和面临形势进行了全面分析，在此基础上提出了杭州市公路在未来五年的发展方针，为确定“十三五”期间杭州公路发展的重点任务，科学编制杭州市“十三五”公路发展规划及制定对应的保障措施提供了合理依据。

【关键词】交通规划；杭州公路；形势分析；发展重点 copyright dedecms

0 引言

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公路运输是国民经济的基础性、服务性产业，公路运输的发展关系到我国经济社会发展的全局。在“十三五”期间，我国将进入全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化的新阶段，迫切需要尽快建立能力充分、组织协调、运行高效、服务优质、安全环保的公路网络[1]。杭州市是浙江省的省会和长江三角洲区域主要中心城市，同时也是中国东南部的重要交通枢纽，公路运输在杭州市的综合交通运输体系中发挥着重要作用。在“十三五”公路交通发展规划编制即将完成之际，有必要结合新形势和新环境对“十三五”期杭州市公路发展的方针、重点任务以及相关保障措施进行进一步的分析和探讨。

1 杭州市“十三五”公路发展总体判断

1.1 发展背景

五年计划，是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划，需遵循长期跟踪、定期更新的原则[2]。因此，对杭州市“十三五”公路发展背景的解读建立在“十二五”公路发展总结的基础上，体现长期跟踪的原则。“十二五”期间，杭州市围绕建设品质型、平安型、生态型、服务型、阳光型“五型公路”目标，进一步凸显杭州公路的交通、经济、生态、文化、低碳五大功能，把杭州公路建设成为杭州的经济生长线、服务民生线、品质生活线、环保生态线、平安生命线，在公路建设管理等方面取得了令人瞩目的成就。

基于定期更新原则，充分认识“十三五”期的新形势、新背景对杭州市公路发展带来的新要求、新机遇与新挑战。杭州市必须更加注重抢抓发展先机，结合“一带一路”等重大国家战略、中国（杭州）跨境电子商务综合试验区等建设、“互联网+”和新型城镇化等发展新趋势，自觉推进杭州都市经济圈转型升级综合改革试点，拓展经济社会发展新空间，实现杭州战略定位新目标。公路运输作为主要和基础的交通方式，在这一发展时期，需要更好地发挥自身优势，为综合交通运输体系的构建与发展提供支撑和保障[3]。

1.2 “十三五”期间杭州市公路发展宏观环境

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（1）经济“新常态”与全面建成小康社会的大背景 内容来自dedecms

“十三五”时期是我国全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是全面深化改革取得决定性成果、转变经济发展方式取得实质性进展的五年。结合“新常态”下速度变化、结构优化、动力转换的本质特征，杭州市公路发展要以提质、增效、升级作为导向，把改革创新作为主线贯穿于全过程当中。

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（2）事权改革、土地制度改革、环保法等国家政策带来新挑战 织梦好，好织梦

十八届四中全会确立“强国一虚省一实县市”的央地关系改革策略，对公路行业的管理制度和管理手段具有直接影响。公路发展离不开土地的利用，土地制度的改革，尤其是土地征收制度的完善将对公路发展的建设用地带来一定影响。此外，为保护和改善环境、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展，2015年开始实施的新的环保法，对公路的生态绿色发展提出了更高的要求。 copyright dedecms

（3）“一带一路”等国家战略带来新的机遇 dedecms.com

杭州市必须更加注重抢抓发展先机，积极融入“一带一路”、长江经济带等国家战略，加强与上海等长三角城市的对接合作，自觉推进杭州都市经济圈转型升级综合改革等试点。公路作为主要的和基础的交通方式，对推进长三角城市群以及我国与周边国家的互联互通具有重要意义。此外，中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的设立对公路联运、物流业发展提出了新的要求。

（4）交通运输及公路建设管理体制深化改革是公路发展的关键

交通运输部发布的《关于全面深化交通运输改革的意见》[3]，对交通运输投资融资体制、公路管理体制、收费公路、公路养护、智能交通、绿色交通、平安交通等方面提出了深化改革的意见。之后发布的《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》[5]在公路建设管理项目法人责任制、工程监理制、招标投标制、合同管理制、项目建设管理模式等方面提出改革意见，旨在进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全统一开放的公路建设市场体系，强化政府监管。 织梦内容管理系统

（5）《国家公路网规划（2013年～2030年）》的指导 copyright dedecms

国务院发布的《国家公路网规划（2013年～2030年）》[6]明确，到2030年底，杭州将新增G235国道，国道数达到5条，里程增加439km，达673km，是原国道的2.7倍。另新增加三条高速，国家高速公路数量达到7条。规划的发布，为杭州市公路网络建设、构造综合交通枢纽，拓展了发展空间，也为杭州市加快推进新列入国家高速路网的高速公路建设带来了良好的契机。 织梦好，好织梦

1.3 新形势对杭州公路的发展要求 织梦内容管理系统

从外部环境来看，随着消费升级、经济发展动力转换，要求公路在融入和服务创新创业、“互联网+”等方面有新的作为；随着新型城镇化和杭州建设长三角南翼综合运输枢纽城市步伐的加快，要求公路在基础保障上发挥更大更强的作用[7]；随着杭州市城市国际化的加快推进，要求公路在建设、管理和服务方面有更高的标准。 织梦好，好织梦

从公路行业内部情况来看，经过“十二五”时期的发展，杭州市公路基础设施的供给和服务能力明显改善，但仍存在路网建设总量不足，公路养护管理、应急抢险标准不高，行业监管薄弱、手段不足，桥隧安全运营压力大等问题，与高水平全面建成小康社会的目标和人民群众快捷安全舒适出行需求仍不相适应。因此，要充分认识“十三五”公路发展形势和特点，抓好发展机遇，把握工作要求，更好推进工作开展。 内容来自dedecms

2 杭州市“十三五”公路发展方针 本文来自织梦

2.1 指导思想

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围绕全面建成小康社会、全面深化改革及杭州建设国际性区域交通枢纽、构建现代综合交通运输体系的目标，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，积极落实党中央、国务院推进供给侧结构性改革的决策部署，以科学发展为主题，以全省美丽公路“五个一万”工程为抓手，优化路网结构、提升路况水平、改进服务质量，为打造“美丽杭州”、建设“两美浙江”示范区发挥重要支撑作用[8]。 织梦内容管理系统

坚持公路建设、管理、养护、服务、安全五位并举，在品质型、平安型、生态型、服务型、阳光型“五型”公路基础上，深入贯彻落实省委“八八战略”，按照省委“两美浙江”和交通运输部“四个交通”[9]的发展要求，紧密结合“五水共治”、“四边三化”、“三改一拆”等重点工程，加快“智能公路、绿色公路、平安公路”建设，全面创建“美丽公路”，全力打造便捷、畅通、安全、舒适、经济的杭州公路体系。 内容来自dedecms

2.2 发展原则 织梦好，好织梦

（1）坚持适度超前

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杭州市作为发达省份浙江省的省会和区域中心城市，其公路的发展应当体现出相当的先进性，在指定计划时应做到适度合理的超前[10]。“十三五”期间，经济和社会对公路这一社会公共服务产品的要求将逐渐提高，必须努力实现公路基础设施服务能力适度超前配置，并大力完善公路管理体系，用创新的理念推进杭州市公路的可持续发展。 织梦内容管理系统

（2）坚持改革创新

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以促进公路行业转型升级、提升服务能力为导向，以理念创新、管理创新、科技创新、体制机制创新为手段，提升公路行业的管理和服务能力，推动杭州市公路的现代化发展。 织梦内容管理系统

（3）坚持统筹协调 dedecms.com

统筹公路建设、管理、养护、服务、安全全面发展，统筹公路与其他运输方式协调发展，统筹区域和城乡公路一体化发展，不断推进公路产品公共服务均等化。 本文来自织梦

（4）坚持以人为本 织梦内容管理系统

重视公路提质增效，更好地助力民生改善。提升公路路况，提高信息化水平，增强服务意识，方便旅客出行。逐步提高公路网的可靠度和应急保障能力，保护人民生命财产安全。

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（5）坚持可持续发展 dedecms.com

加快“绿色公路”建设，推进生态文明建设，转变发展方式，努力提高交通运输的效能，促进公路建设的资源节约、环境友好、生态和谐。

2.3 发展目标

“十三五”期间，紧密围绕全面建成小康社会、基本实现现代化的经济社会发展总体目标，继续加强公路基础设施建设，加快转变发展方式，提升公路行业管理水平，促进公路科学发展，努力构建现代化公路运输体系。 内容来自dedecms

“十三五”期末，杭州市公路网需要在总体规模、技术等级、路况水平、安全通达、绿色智慧等方面进入我国中心城市的先进行列，全面适应经济社会发展和人民群众出行的需要。形成“布局合理、结构优化、功能清晰、层次分明、安全可靠”的公路基础设施网络；公路养护的基础性地位和现代化水平显着增强，预防性养护的比例较大提升；路政执法队伍加强，执法能力和效率提升，执法力度加大；逐步构建“两个公路体系”，体现公路产品公共服务的均等化；着力打造以生态、环保、可持续发展为主题的绿色公路，促进公路发展方式转变；加快推进平安公路、智慧公路建设；深入完善以资金、人才、法制、廉政、科技为核心的支持保障系统；公路管理的体制机制进一步理顺。着力将杭州市打造成为绿色公路的先行区、平安公路的示范区、智慧公路的实践区，进而成为全省“美丽公路”的样板区，进而为杭州市争创“美丽中国”的先行区，建设“东方品质之城、幸福和谐杭州”夯实基础。 织梦好，好织梦

3 杭州市“十三五”公路发展重点任务 copyright dedecms

结合国家和杭州发展的宏观环境和特征判断，同时紧密结合“十三五”期间的杭州市公路发展方针，杭州市公路将主要从现代化、多样化、提高存量、优化增量等方向发展，努力打造“美丽公路、幸福杭州”。

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3.1 落实“五个一万”工程，创建美丽公路 内容来自dedecms

“十三五”期间，杭州市将进一步提高公路网密度，优化路网等级结构，重点落实浙江省实施“五个一万”工程，全力打造“便捷、畅通、安全、舒适”的美丽公路，稳步推进杭州市公路现代化进程，为杭州都市经济圈的规划与建设奠定坚实的基础，为“两美浙江”建设做出积极贡献。 内容来自dedecms

3.2 适应产业经济发展，提供多元服务

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杭州市作为浙江省省会，具有电子商务、文化创意、环保、旅游等方面的产业特色与优势。“十三五”期间，杭州市产业发展特征对公路多元化与个性化服务提出了更高的要求。尤其是中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的设立，订单模式对杭州市公路高效物流的需求将大大增加，对公路与城市道路的交通衔接也提出更高要求。 copyright dedecms

3.3 重视公路养护和安全，提升存量品质 copyright dedecms

提质增效升级是“十三五”期间杭州市公路发展的重要导向。一是，着力于路况的维持、养护的加强、管理的规范、队伍的提升及路网支撑系统的完善，特别是预防性养护技术的推广和养护专业素质人才的引进；二是，完善安全监管和应急保障体系，切实增强公路运输应对自然灾害、特殊事件的反应能力，提升现有公路的品质与服务。

3.4 推进绿色智慧公路建设，优化增量效能

“十三五”期间，杭州市公路部门需紧密关注新技术革命对行业发展的影响，在“互联网+”、“大数据”背景下，以绿色公路、智慧公路为依托来优化增量。杭州市作为全国首批“绿色交通城市”，将紧密结合“五水共治”、“四边三化”、“三改一拆”、“绿色交通省”等重点工程，进一步做好公路节能减排和公路环境治理，实现公路可持续发展。同时，加大对公路数据资源整合、信息化建设、科技研发投入，推进公路指挥中心、高速公路ETC、治超非现场执法等智能技术的运用。 dedecms.com

4 杭州市“十三五”公路发展保障措施与对策 织梦内容管理系统

4.1 管理体制

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统一思想，坚定信心，因地制宜，积极推进公路管理体制改革。公路管理体制改革是完善公路行业体制、实现责权统一、加快公路交通发展、维护干部职工利益的必要手段，各有关部门要大力支持、认真执行，实现预期目标。 本文来自织梦

明确《杭州市“十三五”公路发展规划》的纲领性作用。强化规划对公路重大建设项目的指导，加强规划实施效果的跟踪与评估，及时准确把握公路发展中出现的新情况、新问题，适时调整规划和相关政策，增强规划的执行力。

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深化公路管养体制改革。强化公路管理部门的主体作用，找准自身的职能定位，优化部门职能配置，建立市、县、乡建管养相协调，事权和支出责任相适应的管理体制，促进公路可持续健康发展。认真抓好下放管理权限、明确市县事权、调整机构设置、安置涉改人员、加大政策支持五个方面的工作。

4.2 融资机制 织梦好，好织梦

积极响应融资改革号召，发挥各方积极性，延续政府引导支持和企业自筹等多种举措。争取政策支持，尤其是对高速公路等重大基础设施建设的专项资金、土地指标等扶持政策；加强与交通运输部、省财政厅以及地方政府的沟通和衔接，争取农村公路建设和养护资金，吸引社会投资，合力破解农村公路建设、养护资金保障难的全国性难题，强化市、县各级政府依托公共财政保障发展的意识。 本文来自织梦

积极创新投融资体制机制，研究设立专项基金和资金，加强预算资金管理，强化财务监管职能。稳步推进交通融资平台建设，拓宽融资渠道，寻求开展多方金融合作，寻找政策突破口、简化信贷流程与手续，争取多方信贷支持。

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推动建立“政府主导、分级负责，责任明确、来源稳定”的交通基础设施财政保障体制，继续推进投资主体多元化、市场化，探索推广PPP模式，积极建立收费公路特许经营制度，有力地吸引社会资本投入。

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按照“试点先行，稳妥推进”的思路，在公路建设中探索分片区打包、分等级打包、分类型打包、大路带小路等方式，吸引大型公路建设企业参与普通公路建设，选择若干试点进行普通干线公路改造和县乡公路改建的“建养一体化”模式。 copyright dedecms

4.3 人才机制 dedecms.com

深入实施“人才强路”战略，以高层次、高素质管理人才及重点领域急需紧缺人才为重点，加强人才培养、增加人才总量、优化人才结构，加快构建创新团队。强化公路行政执法队伍建设，每名执法员定期接受专业理论业务培训；与高等院校合作，组织市、县公路执法领导班进校系统培训；努力实现执法队伍专业化、规范化、标准化。 内容来自dedecms

完善公路行业人才培养、激励、交流机制，疏通人才引进渠道，加强高层次专业人才引进力度，完善干部考核评价体系及人才选拔机制，进一步强化行业人才管理，努力营造尊重人才、鼓励创新的良好氛围。

4.4 科技创新 织梦好，好织梦

加快推进公路行业科技创新能力建设。积极发挥政府调控作用和市场在资源配置中的基础性作用，强化企业技术创新的主体地位，大力促进产学研相结合，健全和完善协同创新体制和机制，落实和完善资金投入与人才培养的相关政策措施，为科技创新提供良好的条件和环境，并基本建成适应公路发展需要的科技创新体系。 本文来自织梦

紧密结合公路发展中心任务，切实把握公路行业创新发展规律，深化公路行业科技体制改革，提高行业创新能力，坚持“面向发展、开放协同、重点突破、全面提升”原则，推动公路事业的不断前行，努力开创杭州市公路创新发展的新局面。 内容来自dedecms

【参考文献】

[1]崔丽媛.解读《“十三五”公路养护管理发展纲要》在“十二五”的满意答卷后：继续砥砺前行[J].交通建设与管理，2016（11）：42-47. copyright dedecms

[2]上海发展战略研究所课题组，徐珺，盛维，等.全球或区域性战略研究典型案例比较[J].科学发展，2014（07）：92-106.

[3]交通运输部规划研究院.“十三五”期国家公路发展思路及对策研究[R].2015. 织梦内容管理系统

[4]交通运输部政策研究室.关于全面深化交通运输改革的意见[R].2015. 织梦内容管理系统

[5]交通运输部公路局.交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见[R].2015. copyright dedecms

[6]国家发展改革委.国家公路网规划（2013年～2030年）[R].2013. 织梦内容管理系统

[7]单婷婷，王伟强，周超群.上海市青浦区城市道路与公路“十三五”规划研究[J].交通与运输，2016（04）：4-6. copyright dedecms

[8]交通运输部规划研究院.省级公路发展思路及对策研究[R].2014. dedecms.com

[9]中国交通报社人民交通出版社.“四个交通”大家谈[M].北京：人民交通出版社，2014:110. 本文来自织梦

[10]郑育彬，韩先科.我国高速公路发展的总体判断和“十三五”时期发展重点[J].综合运输，2015（05）：13-17. 本文来自织梦

（作者：杨航 吴兵 李林波 同济大学道路与交通工程教育部重点实验室；高凤山 吕颖钊 杭州市公路管理局）（nc-10201703） 本文来自织梦

 

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