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摘要 2014年和2017年，在中央政府的推动下，“多规合一”和空间规划改革领域开展了两轮次、两层级的集中试点工作，业已总结出一系列各具特色、可供选择的路径和模式.相关理论和技术支撑体系日显丰满，结合近期相关政策文件的发布，目前正处在“再优化与再总结”的重要环节和特殊时间窗口。在此背景下，文章针对当前最具争论性的议题，结合浙江实践，对“多规不合”成因、主要部门规划的自我演进和空间规划尺度效应等进行深入的再思考与深层次剖析，并就浙江空间规划改革在总体路径、主干规划、规划体系构建模式与重点突破口等方面的选择做出回答。同时，结合市县层面规划体系改革这一浙江近期工作重点，摘要介绍了市县规划体系改革思路与计划、“市县空间（总体）规划”内容框架与接口设计以及相关支撑性研究的成果要点，试图为下一阶段的空间规划改革推进工作提供一个较为全面和值得借鉴的地方实践样本。

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关键词 “多规合一”；空间规划体系：市县空间（总体）规划 本文来自织梦

在2014年我国全面启动“多规合一”工作之前，以地理和区域规划学者为代表的学术界就已经在“多规不合”“多规融合”以及空间规划体系重构等方面进行了广泛的研究，并提出了相应的建议和优化方案。同时，规划及管理部门也进行了大量的“多规合一”实践探索，如20世纪80年代由国家计委（及其下属国土局）主导的国土规划编制工作1、；2003年广西钦州市“三规合一”实践及其后续由国家发展和改革委员会组织的地市县“三规”试点工作；2006年浙江省启动并延续至今的“县（市）域总体规划”及其“两规衔接”工作2、；上海、重庆、武汉、广州、北京、太原等多个城市和地区陆续开展“两规（三规、五规）合一”实践等。这些自发式、局地化的研究和实践，为2014年以后全国范围内开展“多规合一”工作，提供了一定的理论探索并积累了实践经验，但同时也概括揭露了一个逻辑事实：由于“多规分立”的固有格局和空间规划体系的缺陷，“多规不合”在我国长期存在。因此，大规模快速城镇化以及经济社会“新常态”的外部环境，最终引发了2014年至今的“多规合一”改革浪潮。 copyright dedecms

2014年和2017年，中央政府开展了两轮次、两层级的集中试点工作，除了28个市县和9个省区试点外，其他非试点地区也开展了不同程度的“多规合一”工作。总体上看，2014年至今的“多规合一”改革工作是在中央政府（及其主要职能部门）强力介入和推动下进行的，在前期地方试点工作中，由各级地方政府（及其相关主管单位）委托各类技术咨询和服务商（规划设计院、地理信息中心及信息服务商等）予以具体推进。结合学术界“多规合一”的研究高潮（钦国华，2016），目前已经达成一定的共识，并总结出一系列各具特色、可供选择的路径和模式，相关理论体系和技术支撑体系也日显丰满。但在全面推行和正式落地前，这一轮的“多规合一”改革工作必然要经历“自上而下、自下而上”多轮次的反馈修正，才能最终确定一个“各级政府和各职能部门意见一致”的深化实施方案和相关工作细则。从这个“地方试点工作及其总结→地方向中央反馈→中央细化要求→地方试点工作再优化及其再总结”的推进过程看，2016年年底启动的省级空间规划改革试点工作以及最近中央出台的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）等政策文件，是中央政府结合地方试点总结和意见反馈后，对“多规合一”下一阶段工作的“指导思想再明确”和“工作要求再深化”，必然要求地方政府据此进行相应的“试点工作再优化及其再总结”。

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在这个“再优化与再总结”的重要环节与特殊时间窗口（中央政府有可能很快形成统一的工作细则），笔者希望通过系统性介绍浙江“多规合一”工作的实践总结与反思、争论性议题与环节的深度思辨，及其对应的“浙江抉择”、浙江阶段性空间规划改革成果等，为下一阶段的“多规合一”深化推进工作以及国家层面的细则推出，提供一个可供参考和借鉴的样本。 本文来自织梦

1 浙江“多规合一”回顾 内容来自dedecms

浙江省从2003年开始以“三规衔接”为重点的规划体制改革试点探索，到目前为止，在“多规合一”领域的相关工作大致可以分为四个阶段。 织梦好，好织梦

1.1 发改部门以“规划体系”和“三规融合”为重点的规划体制改革试点（2003年）

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2003年，宁波被列为国家规划体制改革试点。2004年，浙江选择温州等市县开展规划体制改革试点，重点探索建立层次分明、功能清晰的规划体系以及科学、合理、规范的规划编制程序和实施机制。其中，综合协调国民经济、城市发展和土地利用规划是深化规划体制改革的重要内容。总体上，此次改革以“三规”为问题导向，重点从规划体系上解决规划衔接的问题，注重在编制过程中相互沟通衔接，在内容上相互吸收，在规划层次上有所区分，在功能上各有侧重。 copyright dedecms

其试点主要成果体现于宁波市政府2004年印发的《宁波市规划管理办法》，其中规定了总体规划的顶层地位，即在总体规划指导下落实区域规划和专项规划，并提出了规划衔接的方式途径。这个市级层面“两级三类”的规划体系使各类空间规划各居其位、各司其职，能够较好反映当时针对“多规不合”问题所做的一种制度设计。该试点未全面推广，主要是考虑到当时土地利用安排、耕地保护和快速城镇化之间的矛盾最为突出，率先解决土地利用规划和城市总体规划之间的矛盾才是当时最迫切与关键的问题。

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1.2 住建和国土部门“县（市）域总规”与“两规合一（衔接）”探索（2006年） 本文来自织梦

2006年4月，浙江省住建厅发布的《县（市）域总体规划编制导则（试行）》明确：需要编制城市总体规划的县级政府，应按照县（市）域总体规划3、的要求进行修编，不再单独编制县（市）域城镇体系规划，县（市）域总体规划由住建厅审核，报省政府批准后实施。浙江县（市）域总体规划按照“县（市）域—中心城区”两个层面组织规划内容。前者以城镇体系规划为基础框架，并对生态与文化保护、基础设施、村庄布点等内容进行了扩充。后经《浙江省城乡规划条例（2010）》进一步明确：“县（市）域总体规划应当包括县（市）域城镇体系规划、县人民政府所在地镇（或者中心城区）的总体规划或者不设区的市城市总体规划的内容。”2007年7月，为进一步深入推进县（市）域总体规划编制工作，经省政府同意，省住建厅和国土厅联合发布了《关于切实加强县（市）域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》，强调“县（市）域总体规划只有做好与土地利用总体规划的衔接，才能把经济社会发展的各项建设需要落到实处；土地利用总体规划加强了与县（市）域总体规划的衔接，才能有效地协调好城乡建设与耕地保护的矛盾”，并对“两规衔接”的工作要点、基础图件、统计口径、协调机制、联合编审提出具体要求，将《县（市）域总体规划与土地利用总体规划衔接专题报告》（即“两规衔接”报告）作为审查必备文件。“两规衔接”工作首先确保基础数据衔接、指导思想统一和规划目标衔接，在此基础上，按照耕地保有量不变、基本农田保护任务不变的原则，结合市县社会经济发展目标和所处发展阶段，由“省—地—县”三级住建和国土部门联合确定城乡人口规模、建设用地规模、空间布局与时序等关键性衔接内容。

浙江县（市）域总体规划编制和“两规衔接”实践探索工作，是在结合快速城市化地区发展实情和块状经济特殊省情的基础上，在市县级城市总体规划上的针对性创新；通过住建和国土两个部门联合协作机制的建立，抓住了当时“多规”脱节和冲突的关键点——“两规冲突”；以当前“多规合一”的视角来看，其基于全局视角搭建的规划内容体系已经初步具备了“一张蓝图”的特征。但由于浙江省当时仍处在扩张式发展的巨大惯性中，“两规冲突”的矛盾焦点，即城镇空间对耕地的低效化与大规模占用，在近十年的城镇化进程中并未得到有效遏制，规划冲突从“两规”内部不断拓展，直至外部其他空间性规划；另外，部门规划事权的制约、新产业与新空间的层出不穷，导致对全局层面的生态与文化保护、基础设施、村庄布点、空间管制等县（市）域总体规划重点拓展的指导作用和管控力度赢弱；此外，当时规划编制和审查技术陈旧，“图数不一致”的情况普遍存在，最终使得“两规合一”这一浙江县（市）域总体规划的创新内核最终流于形式。

概括起来，浙江县（市）域总体规划可以看作是一场“住建部门基于其理论优势和社会责任感，超越既有规划学科领域和部门规划事权范围，对市县层面空间规划改革的一种超前式、理想化改革创举”。因此，在后续市县层面的“多规合一”工作中，一方面应充分借鉴浙江县（市）域总体规划的主要长处，如系统性内容体系搭建、问题导向下的工作重点把握等；另一方面应针对其薄弱环节进行重点突破，如规划下行接口不明确、脱离实际盲目追求体系完整性以及与规划核心内容缺乏相匹配的规划事权保障等。 copyright dedecms

1.3 四部委指导的浙江市县“多规合一”试点工作（2014年） 本文来自织梦

2014年，国家四部委在全国28个市县开展“多规合一”试点工作，浙江省嘉兴市、德清县和开化县被列入，其中嘉兴市由四部委联合指导，德清县由住建部指导，开化县由发改委和环保部指导。

（1）嘉兴市试点。嘉兴构建了“战略与目标引领—规划差异梳理—三区四线4、协同划定—建设用地梳理与规划差异消除—部门规划协同修改与落实”的“总—分—总—分—总”的整体技术框架，但更多的是强调“自下而上”的融合与协商，对于现有规划体系改革和顶层设计缺乏关注，淡化了规划体制机制的深层次改革内容，以“多规合一”技术报告为主的规划成果缺乏法律的有效保障。 copyright dedecms

（2）德清县试点。德清提出了“编制‘空间总体规划’，以此协调‘城乡总体规划’‘土地利用总体规划’等部门专项规划”的总体改革思路，开展了大量卓有成效的空间整理工作，大幅度消除了已有规划的“多规不合”问题，尤其在乡村建设用地方面进行了深度梳理和对接。但与嘉兴试点较为相似，其技术思维过于强调对已有规划的矛盾消除，导致“空间总体规划”的战略性不足和时效性脆弱。在具体推进过程中，以“增减”规划内容的方式将德清“县域总体规划”这一部门规划“包装”为其他部门规划上位的“空间总体规划”，可能难逃浙江省县（市）域总体规划在“多规合一”方面收效甚微的困境。 织梦好，好织梦

（3）开化县试点。开化从空间规划体系改革着眼，将现有的土地利用总体规划、县域总体规划、环境保护区划等规划中的总体性内容剥离整合，形成开化县的“一本规划、一张蓝图”，即《开化县空间规划》，进而通过部门进行局部和专项领域的细化深化（详细规划）予以落实，原有部门总体性规划不再单独编制，从而形成“1个空间规划→X个详细规划”的空间规划体系。试点抛弃了原有各部门互不统一的基础区划，通过科学评价划定城镇、农业、生态三类空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（即“三区三线”），确立各类空间的开发强度、土地利用、环境准入、产业导向、投资建设等综合性管控措施，形成通用的规划底图，在此基础上开展各类空间性设施和用地的布局规划。

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开化县试点在编制技术路径上更为深入，且符合最新的国家层面的相关要求。但是，《开化县空间规划》的内容体系组织和深度设定方面，存在“大整合、全尺度、包罗万象”的倾向，试图以这种“深度与广度扩张性”达到“规划目标与蓝图在县域的唯一性”，进而消除“规划不合的可能性”。这种模式对于开化这类重点生态功能区5、而言，确实具有一定的可操作性，但对于重点开发和优化开发的地区，要编制完成这种深度和广度的中长期空间规划，其难度将超乎想象。此外，《开化县空间规划》需要配套的体制机制改革举措过于彻底和激进，一旦其依赖的立法和事权再分配不达预期，后续的规划执行力将被极大削弱。 dedecms.com

总的来说，《开化县空间规划》“自上而下、分层式”的规划编制技术路径值得借鉴，但整个模式的可推广性较弱，这也是省级空间规划改革试点工作选择不同主体功能定位的市县进行推进的主要原因。

1.4 发改部门牵头推进的“多规合一”探索和省级空间规划试点工作（2015年） 本文来自织梦

在前期县（市）域总体规划工作的基础上，结合省内三个国家级市县“多规合一”试点，浙江省政府于2015年正式启动了“省域国土空间总体规划”的编制工作，确定了“由省发改委牵头、省级各部门共同参与”的工作保障机制，着手探索省域层面的“多规合一”改革路径。2016年年底，考虑到浙江省的先行改革优势，中央将浙江列为全国九个省级空间规划试点之一。按照中央确定的试点方案，浙江省开展了以“一本空间规划、一套技术规程、一个信息平台、一套改革建议”为目标的试点工作。 织梦内容管理系统

首先，浙江省级空间规划在落实中央“以主体功能区规划为基础”的总体要求下，对全省国土空间开展基础评价，确定“三类空间”的总体格局，结合各部门划定的三条控制线，深化研究六类分区的管控原则，以此为规划底图，将全省的人口与城镇体系、产业布局、生态格局、交通等重大基础设施等规划内容整合纳入；其次，浙江省空间规划强调了对市县空间规划的有效指导和管控，依据各市县主体功能定位，结合资源环境承载能力评价结果，将全省“三类空间”比例和开发强度按市县分解，后续经“自上而下一自下而上”双向对接校验，明确市县级空间规划中“三类空间”比例和开发强度的刚性约束指标，从而保障了规划在空间发展底线上的管控力。充分考虑到“省一市县”两级空间规划尺度差异，结合开化试点推广难度的实情和“三类空间”两级联动校核的技术要求，浙江省在编制省级空间规划的同时，选择八个不同主体功能定位的先行市县，同期启动编制市县空间规划的工作，以进一步探索和优化市县级空间规划体系，并形成可复制的市县空间规划范式。浙江试点工作还着力研发建设一个空间规划的管理信息平台，设计了面向省级部门规划和市县空间规划的审核衔接模块，向下延伸并配置面向各市县级管理信息平台的接口。此外，考虑与浙江省“最多跑一次”改革推进的“政务服务网投资项目在线审批监管平台2.0版”全面接通，进一步深度落实“一张蓝图”。

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目前，浙江省级空间规划试点正在持续推进，初步形成一系列试点成果。其中，省级空间规划可看作主体功能区规划的深化版，但又整合了省域城镇体系、土地利用、交通及产业布局等各类空间性规划的核心内容，基本体现了作为统领性、指导性和约束性顶层规划的目标定位，也为下一步落实和明确“三类空间”的差异化管控措施及其相关政策体系的确立提供了技术支撑。与此同时，在省级空间规划框架和相关技术规程基本明确的情况下，重点推进市县级空间规划的编制，并择期启动相关地方条例的确立和修订以及相应的市县级规划事权调整工作。 dedecms.com

1.5 浙江“多规合一”试点工作的启示

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浙江省从“两规衔接”实践到不同模式、不同部门主导的“多规合一”的探索，再上升到省级层面的空间规划试点，总体上形成了“从单个或多个部门探索到政府综合推进”的体系化演进过程，改革延续性较强，各界共识度较高。在既有的技术优势下，浙江“多规合一”探索不再局限于技术层面的窠臼，而是在“理论—技术—政策”三个维度中，将工作重点放在浙江特色理论体系、规划实施管理措施、体制机制改革及其相关配套政策体系的总结与创新上去。首先，进一步明晰符合浙江实情的“多规合一”改革路径，指导市县少走弯路；其次，跳出试点工作的部门组织条框，在主体功能区规划的基础上，进一步理性、客观、科学地选择省县两级空间性规划的核心与主干，明确规划内容体系及深度界定，系统确定现有各类规划内容体系和成果深度方面的调整要点，为后续体制机制的改革确定主攻方向，避免产生不必要的政策反复；最后，在明确“省一市县”层面差异化改革思路的基础上，进一步锁定下一阶段各自层面上的工作重点和突破口。 copyright dedecms

2 “多规合一”再思考与浙江的可行选择

在浙江“多规合一”历程回顾与系统总结的基础上，针对浙江省、县两级试点工作中反复出现的争论性议题，笔者主要结合以下三个方面，重点介绍浙江可供选择的可行方案，并阐述原因、目的和依据。

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2.1 基于“多规不合”内外因剖析的路径选择 织梦内容管理系统

“多规不合”产生的内因是我国空间规划体系及空间治理方式与快速城镇化进程不相匹配。在大规模快速城镇化进程中，与各级政府事权和行政辖区空间相匹配，具备纲领性、总体性和主干型的空间规划长期缺位，而部门从“条条”上强化不同形式、不同导向的空间管控，“多规不合”由此产生，在涉及部门利益分配、出现新问题及新利益空间的情况下，“规划打架”表现得更为突出。 织梦内容管理系统

从规划体系本身看，我国规划体系的一大弊端就是区域规划的“先天不足”（顾朝林，2015a）。国土规划一度夭折，城镇体系规划长期作为城市总体规划的附庸，被寄予厚望的主体功能区规划长期止步于省级层面，导致我国空间规划体系一直存在严重的缺陷，比较重视以部门和行业为主的专业规划，但综合规划严重滞后，只有经济社会发展五年规划（武廷海，2007）。而恰恰是这种区域性的空间综合规划，成为我国空间规划体系中最薄弱的环节（胡序威，2002）。在综合性顶层设计缺失情况下，日益膨胀的部门规划间“多规不合”的状态长期积累，最终在经济社会发展机制发生重大转型和外部环境发生重大变革的背景下集中爆发出来。 织梦好，好织梦

与之呼应的是，早在20世纪90年代开始学术界就持续发出了有关“多规融合”的诸多倡议，但在当时特定历史时期，全社会都在谋求经济的快速发展，规划编制管理必须服从市场经济的效率至上原则，这些以协调和管控为主要目标的“多规融合”倡议，悄无声息地淹没在快速工业化和城镇化的浪潮中。进入新世纪尤其是2010年以后，我国经济社会发展进入“新常态”，经济增长从粗放型向集约型、高质量转变，改革开放进程的深入和面向市场经济体制的转轨，发展和涉及发展的要素已经远远超越了政府部门管辖的事权界限，监管缺失和增长要素失衡本身滋生出人口、资源、环境和生态问题（顾朝林，2015a）。在化解上述人口、资源、环境和生态问题的过程中，进一步促进区域经济在“新常态”下的平衡、充分和可持续发展，成为当前深化改革的题中之义，规划体系在“新常态”下的新课题也逐渐转入空间管控失位、战略引领不足等方面。当我们梳理既有规划体系的时候则又发现，“空间管控”“战略引领”作为高频词汇，在现有的诸多部门规划中随处可见，且并不缺乏深度和广度，但在不同部门的规划之间显然又是不一致的，甚至相悖。由此暴露出一个长期存在的问题——“多规不合”，而且这种“多规不合”的现象在基础数据、技术标准、核心内容、规划管理甚至法律法规等各个层面广泛存在。

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上述看似熟悉且被大量表述的“历史过程”，旨在概括“多规不合”近年来集中爆发的场景和逻辑：经济社会发展的问题不断涌现，受制于“多规分立”格局的规划编制、协调、实施和管理机制由于转型相对滞后而无法适应“新常态”，两者相互叠加并进一步传递后，共同作为外因，加剧了由空间规划体系不完善（以区域性的空间综合规划类型的缺失为主要表征）和空间综合治理能力不足的内因引起的“多规不合”问题的显化及爆发。 织梦好，好织梦

在此基础上，笔者从内外因作用机制的角度出发，对“多规不合”的成因作如下界定：1、经济社会发展阶段进入“新常态”，是“多规不合”根本性的外部驱动因素；2、“多规分立”格局下现有规划管理机制转型相对滞后，是最直接的外部原因或直接原因；3、以区域性的空间综合规划缺失为主要表征的空间规划体系不完善和空间治理方式不适应，是“多规不合”的关键性内因。 copyright dedecms

“新常态”下空间规划体系的改革路径大致有以下三种。1、强化型：在当前“多规分立”格局和已有规划体系不作改变的前提下，通过进一步规范规划编制、进一步强化部门规划之间的协调机制、进一步深化和细化规划实施与管控机制等举措，消解规划差异、达成规划共识并确保规划真正落地。但在缺乏强势调控力介入的情况下，这种路径的效率存疑。2、变革型：直指固有的“多规分立”格局，从顶层设计着手，以规划事权全面归一和整合为导向，配套进行系统性的规划体系及行政体制机制改革。该路径的难度极大，但并不能一言否之，如采用分层、分步的计划徐徐图之，仍不失为一种可深化的改革方案。3、靶向型：针对空间规划体系不完善的关键症结，通过强化和确立区域性空间综合规划的地位，结合“新常态”对规划管理的总体要求，科学搭建相应的规划内容体系，“从内而外”带动规划体系“以点及面”的重构和规划事权的渐进式再分配，并配合规划编制、协调、实施和管理机制的针对性优化措施，分层次、分阶段地推进“多规合一”的演进与改革。该路径针对性强，且面临的阶段性改革压力相对较小。按照唯物辩证法的内外因作用原理，同时考虑经济发达、城镇化进程相对较快、区域发展差异较大的浙江实情，浙江省选择第三种路径（靶向型），适当兼顾第二种路径（变革型）更切合实际。 内容来自dedecms

2.2 基于部门规划演进趋势的主干规划选择 内容来自dedecms

通过第三种路径（靶向型）的实施构建区域性空间综合规划这一新规划类型是整个工作的关键。但这个新规划类型并非无中生有，它应该是基于既有规划类型的内容体系整合，并辅以系统化升级而形成的。如前所述，浙江德清和开化选择了两种截然不同的主干规划进行拓展升级，德清以“县域总体规划”为主体，而开化以发改部门的两部规划为依托，甚至最近还有以土地利用总体规划为基础的意见出现，存在较大的争议。因此，以“多规合一”为指向对既有主要规划类型进行自身的演进分析，更有利于客观地选择主干规划。由于环境保护规划成形较晚，与发改、住建和国土的部门规划相比，其综合性也相对较弱。因此对于部门规划演进趋势的讨论，以住建、国土和发改三个部门规划为主，即“多规合一”中的“三规”。

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（1）城镇体系规划是住建部门城乡规划体系中区域规划的主要载体，全国和省域城镇体系规划是须单独编制的法定规划，而市县层面的城镇体系规划内容也是市县城市总体规划的重要组成部分。胡序威（2002）认为：城镇体系规划经多年实践，在“三结构一网络”的基础上，对资源和生态环境保护、全局空间管制等方面做出了持续的内容拓展，使其逐渐演变为“以城镇体系发展为主体兼具综合性的空间规划”，应考虑通过立法明确其作为区域规划的地位和作用。顾朝林（2005）结合我国经济社会发展趋势，对城镇体系规划这一规划类型的自我完善和演进作如下论断：“城镇体系规划是中国规划体系中的权宜之计，最终应被区域规划所取代。”相比国民经济和社会发展规划、主体功能区规划和土地利用总体规划，城镇体系规划在自我演进为更具纲领性、综合性的区域总体规划方面，具备理论和技术方面的突出优势，且最为便捷和高效（张泉、刘剑，2014）。 织梦内容管理系统

在实践方面，江苏省已经尝试将城镇体系规划内容体系优化为区域空间、城镇空间、生态空间和交通空间的“四个结构”，并将其作为推进“多规合一”的主要平台。浙江省2006年开始实行的县（市）域总体规划本质上也是对县（市）域层面城镇体系规划的多领域扩充。如前所述，其在规划内容体系方面符合县（市）域空间综合规划的基本要求，目前这一做法在全国多地均有所实践。概括起来，住建部门在强调理论和技术优势的基础上，以城镇体系规划或城市总体规划为主干，以自身内容体系不断扩充为手段，正在努力向更具综合性、纲领性的总体性空间规划演进。

但是无法回避的是，这种演进存在事权制约的极大障碍，前文对于浙江县（市）域总体规划的回顾与评述也已经强调了这一点，且其一直强调的理论性和技术性优势并不具备排他性特征，理论研究、学科基础和规划从业人员优势并不归某一部门独享。但不管怎么说，这种强调理论和技术的演进思路，尤其是这一演进思路的典型代表，即浙江县（市）域总体规划，值得后续空间规划改革相关领域的工作进行充分借鉴。 内容来自dedecms

（2）1982年，国家计委及其下属国土局组织开展了国土规划试点，国土局变更为国家计委国土规划司后，又主导编制了《全国国土总体规划纲要》和若干国土开发重点地区规划，但由于该规划最终未获通过，导致国土规划工作进入低潮（顾朝林，2015a）。胡序威（2002）指出：“20世纪80年代开展的国土规划，强调了经济、人口、资源和环境的协调，使其具备了综合性空间规划的思想内核和雏形。”最终的失败主要由于其“全面发展”规划理念过于超前，与改革开放初期的国情格格不入，以致水土不服。1998年，新成立的国土资源部开始组织编制《土地利用规划》，规划核心内容收缩至土地资源的保护与开发利用，战略性和综合性极大削弱，且由于当时的土地开发远超其规划预期，最终变成保护耕地资源的“计划经济堡垒”（顾朝林，2015a）。2006年，第三轮土地利用规划强调建立经济、生态、社会三方面的用地评价体系，综合性有所提升，且在土地利用更新调查和GIS技术的支撑下，相对于住建和发改部门所出台的规划，具备了基础数据完备性和延续性的极大优势。以此为主要理由，王向东、刘卫东（2012）建议以土地利用总体规划为基础形成“空间总体规划”，董祚继（2015）甚至建议以国土规划和土地利用总体规划为基础建立国土空间规划体系。 织梦好，好织梦

在相关研究者和部门主政者强调土地利用规划数据完备性与规划平台基础性的同时，有一个事实不容回避：国土规划一度失败和土地利用规划的被动收缩，使得国土部门专业规划的地位衰落，进一步导致土地利用规划虽经20年不断实践，但其规划战略性、理论性和内容系统性等方面的提升幅度十分有限。除了基础数据的信息化管理和动态更新制度值得所有空间性规划学习与借鉴外，土地利用规划与相关倡议者设想的空间总体规划目标之间，存在较大距离，依托土地利用规划向空间总体规划的自我演进可能性较低，且其与城镇体系规划面临同样的障碍——规划事权制约。此外，值得后续空间规划改革时刻警醒的是：形式上过于追求“无所不能、无所不包”，但实际上作用递减，这也是葬送20世纪80年代国土规划的重要原因（樊杰，1998）。

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（3）发改部门现行规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划两种类型，前者属发展规划，空间属性相对较弱，后者为空间性规划。国民经济和社会发展规划在发展规划体系中的绝对主导性毋庸置疑。而作为我国独创性的规划类型，主体功能区规划起步虽晚，但其推进速度之快、战略定位之高，是其他部门规划完全不具备的。2000年，“十一五”规划对经济、建设和土地“三位一体”的演进做出尝试，2003年年初步确定主体功能思路，2007年启动全国主体功能区规划编制并于2010年发布实施，2011年提升为“主体功能区战略”，2013年进一步确立“主体功能区制度”，2017年《省级空间规划试点方案》明确“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划”。主体功能区规划的出现很好地弥补了国民经济和社会发展规划在空间安排方面的不足（汪劲柏、赵民，2008），具备整合各类空间性规划、衔接协调各级各类规划、理顺规划间关系等政策性优势（杨伟民等，2012）。司成为未来空间规划的蓝图和总图，进而推动空间规划体系的整体完善（樊杰，2015）。而针对“主体功能区规划止步于县级行政区”饱受诟病的领域，顾朝林等（2007）、陆玉麒等（2007）、王瑞君等（2007）和曹卫东等（2008）学者对市县层面主体功能区深入划分进行了较为系统的理论研究，建立了基于GIS空间分析的较为完备和具有可复制性的技术体系，并积累了丰富和卓有成效的地方实践经验。2017年10月，《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）明确：“精准落实主体功能区战略格局……作为编制‘多规合一’空间规划的基础和载体”，为主体功能区规划作为“多规合一”空间规划体系基础性地位以及向市县深化推进提供了政策保障。 织梦好，好织梦

因此，在我国现有行政体制下，发改部门的两部规划在法律地位、制度保障和规划事权等方面，具备了住建、国土和环保等其他部门不具备的战略高度与综合性、主导性优势，尤其是主体功能区规划，其与生俱来的成长性，天然具备了向更具综合性、纲领性的总体性空间规划的自我演进能力，而与国民经济和社会发展规划的进一步融合，将使其具备向更为综合性的区域总体规划“二次升级”的可能性。具体演进形式为：以主体功能区规划为基础和主干，吸纳城乡、土地规划中较为宏观的部分，整体融合区域性“空间总体规划”（刘亭，2014），但不应拘泥于中微观层面的用地划分细节（汪劲柏、赵民，2008），同时妥善处理好住建、国土、环保等规划之间的协调衔接问题（史育龙，2008）。 织梦好，好织梦

需要进一步说明的是，自2010年《全国主体功能区规划》发布实施以来，直到2016年《省级空间规划试点方案》和2017年《关于完善主体功能区战略和制度的若于意见》发布的几年内，发改部门对自身规划的演进是缺乏实质性推动和实践的，这与住建部门在此期间不断尝试规划综合性和纲领性转型升级的积极姿态相比，存在较大的反差。这种消极态度使得本属发改部门事权的区域性、综合性的空间规划，延续了长期“缺位”的状态——无论是国家层面还是地方省市县级层面，都缺少一个真正具有统领性的规划（黄勇等，2016）。在这种背景下，将住建部门和国土部门的规划扩充式演进武断地诟病为“对事权的争夺”，显然有失偏颇。 本文来自织梦

综上所述，结合最新国家层面的政策导向，综合考虑“三规”演进中理论、技术、数据和事权等多方面因素，浙江空间规划改革工作选择将发改部门的两部规划作为搭建区域性空间总体规划的主干规划，并启动相关规划编制工作。此外，浙江空间规划改革过程强调借鉴住建部门的规划理论、编制技术优势，尤其是城镇体系规划和浙江县（市）域总体规划，同时应充分吸纳国土部门的基础数据及其相应的数据管理与维护优势。

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2.3 基于尺度效应的规划层次体系及近期工作重点选择

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地理学的空间尺度效应广泛适用于区域规划和空间规划，因此空间规划需要区分不同的空间尺度，结合尺度特征制定不同的管理规则和手段，并上下衔接（汪劲柏、赵民，2008）。同时，空间层次的合理划分，有利于妥善处理好上下层次规划之间的衔接关系，并将空间规划体系与政府行政管理体系及其职权直接挂钩（牛慧恩，2004）。但是，在当前空间规划体系的研究中，要么习惯性地将其上升到覆盖国家、省、县的全层次和全尺度上去，使得体系过于宏大、研究结论趋于空泛，且更容易受到高层次体制机制的羁绊；要么局限在省级或市县级层面的研究中，对上下位规划层次的衔接缺乏考虑，难以保障自身的可操作性。在当前空间规划改革相关政策文件明确的国家、省和市县三个层次中，省与市县是空间规划体系中需要重点探讨的层级。综合考虑我国行政体制框架，在“多规合一”和空间规划改革中，省域层面应以落实各主管部门之间的规划协调机制并推进“多规合作”为主；市县层面则通过整合各部门规划，形成一个新的纲领性规划，进而实现真正意义上的“多规合一”（武廷海，2007）。 本文来自织梦

据此，浙江省2017年年初在制定试点工作实施方案的过程中，将编制省级空间规划和选择部分先行市县编制空间规划作为试点工作的两个核心内容，并要求两个层级的空间规划协同完成规划初稿和成果。 本文来自织梦

（1）省级层面。浙江省的总体思路以“多规融合与协作”为主，主要强调作为主干规划的“浙江省空间规划6、”与部门规划之间在目标战略、关键性发展和管控指标、空间规划底图、强制性规划内容以及主要空间规划政策等层面的一致性，近期并不强调“浙江省空间规划”在省级空间性规划上的内容唯一性，即并不过于追求对现行其他部门规划总体性内容的剥离，在较长时间内允许其他部门规划的部分内容与“浙江省空间规划”相关内容存在一定的交叉和重叠，形成“1+X”的省级空间规划体系。需要进一步说明的是，在省级部门规划协调机制建立的过程中，需要以“市县空间规划”内容体系为统一和唯一的下位规划传导标的，确保“浙江省空间规划”及其他省级空间性规划相对下位“市县空间规划”的下行“接口”一致性。即强调在编制“市县空间规划”的过程中，市县地方政府及其相关部门（包括规划委托编制单位）接收到的是一个一致的、没有杂音的“省级规划意志”，在此基础上深化和细化市县发展目标、指标体系和空间管控措施等内容。但由于省级空间性规划的非唯一性。这个一致的“省级规划意志”可以是省级多个部门规划共同发出的，且可能是部分重复的（可以理解为“重复的就是重要和被强调的”）。

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（2）市县层面。浙江省总体思路是：以区域经济社会和城镇化发展“新常态”为导向，关注浙江省经济社会发展过程中出现的主要问题和矛盾焦点，以主体功能区规划和市县“三区三线”主体功能格局为基础，适当融入国民经济和社会发展规划中总体发展层面的部分内容，并通过市县现有空间性规划的内容体系重组、规划深度调整、关键性内容再分配等形式，系统搭建深度适宜、衔接有序、易于落实的“市县空间规划”，以“市县空间规划”为核心，重构市县层面的规划体系，最终实现“一级政府、一张蓝图、一本规划（总体）、一级事权”。其中，“市县空间规划”的系统化编制是基础性和关键性工作，市县规划体系及其体制机制改革均围绕其规划内容体系予以展开，即“市县空间规划”的科学编制将决定整体空间规划改革的可操作性与有效性。 织梦好，好织梦

综合上述两个层次空间规划组织与编制思路，“浙江省空间规划”可以考虑概括为“1+X（省级）→1→Y（县级）”的层次体系：“1+X”指的是以“浙江省空间规划”为主体以及省级层面其他（X）空间性专项规划，如“浙江省域城镇体系规划”和“浙江省土地利用总体规划”等；“1→Y”中“1”指的是“市县空间规划”，“Y”指的是市县各类详细性的空间性规划；前一个“_→”表示省级各类空间性规划“意志归一”后对“市县空间规划”的一致性传导，后一个“一”表示“市县空间规划”对市县各空间性专项或详细规划强有力的规划管控机制。可以将“市县空间规划”比作汇流上游、分流下游的“信息中继站”，它以“多合一”的形式汇聚省级规划意志并形成一个市县规划意志，再以“一分多”的形式将市县规划意志落实到部门规划的编制中去。“1+X→1→Y”的规划层次体系只需要在市县层面对原有的规划编制方法进行少量的调整，避免了因政府部门机构的事权之争而引发各类矛盾，同时也无须在省级层面对部门机构改革大动干戈。

在上述“1+X→1→Y”的空间规划层次体系中，“市县空间规划”的地位显得尤为关键。因此，浙江省在近期省级空间规划试点工作中，除了在省级层面开展“浙江省空间规划”编制及其相关体制机制改革工作外，还将市县层面的空间规划体系改革作为整个改革试点工作的重申之重和近期突破口。 织梦内容管理系统

3 浙江省市县层面规划体系改革进展 织梦内容管理系统

目前，浙江省市县层面的规划改革工作正处在积极探索和不断修正及完善过程中，系统化的改革成果尚未形成。笔者主要结合最新改革思路和工作计划、主体规划的内容框架、相关支撑性研究的初步成果和结论作简要介绍。

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3.1 改革思路与计划建议 dedecms.com

从“三规合一”“四规合一”到“多规合一”，发改及其部门规划一直被作为“合一”的重点。但发改部门的空间性规划在市县层面并不存在，包括主体功能区的政策要求以及其他相关空间性规划内容在内，一般被纳入市县层面的国民经济和社会发展五年规划之中。因此，市县层面的“多规合一”并不仅仅是空间规划体系的合一，而是包括发展规划和空间规划在内的全面合一。2014年11月，国家发展和改革委员会发布的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》已经明确提出：“将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划”，明确了市县级以“多规合一”为目的构筑的“一本规划”具备了绝对的总体纲领性地位。 内容来自dedecms

经上一轮试点工作的总结与反馈，上述发展与空间规划全面合一的体系构建思路逐渐成为主流[顾朝林（2015b）；顾朝林、彭翀（2015）；沈迟、许景权（2015）等]。但在学术界和具体实践中仍存在第二种思路——发展规划与空间规划的“两分法”，即市县层面应采用发展规划和空间规划相对独立、平行的模式，起码在近一阶段仍将国民经济和社会发展规划作为独立于空间规划体系之外的地方纲领性规划。尽管前一种“全面合一”的模式相对更为合理，但规划体系的调整“牵一发动全身”，同时受国家规划体制改革统一调度的影响，必须要稳妥推进，有个适宜的过渡期，2020年前“合一”后的市县空间规划与“十三五”规划必然是共存的状态。因此，浙江当前主要采取“两阶段、渐进式”的市县规划体系改革方案，即2020年（或许2025年）前市县层面的规划“合一”仍以空间性规划为主，试点工作方案最终也将市县“一本规划”暂时命名为“市县空间规划”。

据此，浙江省在市县层面的总体性规划改革思路与计划可以概括为以下四点。1、“市县空间规划”是市县所有空间性规划唯一的上位规划、“浙江省空间规划”及各专项规划在市县层面唯一的下位规划，是主体功能区规划市县层面精准化落地的唯一平台。2020年前全省范围内完成规划成果编制，考虑到“十四五”国民经济和社会发展规划研究差不多同步启动，“市县空间规划”应承担2020～2035年的中长期国民经济和社会发展规划预编制任务，与未来“十四五”规划共同指导和约束市县所有部门的近远期规划（但尚未获得立法授权）。2、2023年，结合新一轮国民经济和社会发展规划的启动编制及“市县空间规划”修编契机，对“市县空间规划”进行修正，而后将其整体纳入“市县总体规划（2025～2035年）”，形成一本整合国民经济和社会发展总体规划、空间规划的真正实现“多规合一”的总体规划。该规划可包含“市县五年行动规划”，以替代“五年规划纲要”。3、2025年，与“市县总体规划（2025～2035年）”批准实施同步，全面完成相关法律法规修订增补和相关规划体制机制改革工作，“市县总体规划（2025～2035年）”取得立法授权，正式行使市县“一本规划”的权力。4、后续“市县总体规划（2025～2035年）”应结合“‘十X五’行动规划”编制工作，每五年进行一次相应的小规模修订，直至2035年前夕，启动新一轮“市县总体规划（2035～2050年）”的系统性修编。

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3.2 浙江省“市县空间规划”内容框架

根据上述对规划类型和地位的总体要求，浙江“市县空间规划”在组织编制与内容体系搭建过程中应遵循以下五个原则：1、强调新时代下的核心任务与矛盾焦点的针对性，应体现底线、目标和问题三个导向；2、强调战略层面的中长期引领性，主要考虑到市县国民经济和社会发展规划期限为五年，不具备中长期引领性，在现阶段“市县空间规划”中应有相应拓展和补充，为下一步“市县总体规划”的编制积累经验；3、强调空间规划的主体地位，并围绕“空间”落实发展和保护的规划内容；4、强调规划层次体系中的中枢地位与高效传导性，确保能够最终通过其下位规划得到切实落地；5、突出地位稳定性和规划时效性，避免高层级规划频繁变更而导致市县层面规划体系执行与实施的无所适从。

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据此，整体上搭建了浙江省“市县空间规划”的内容框架（图1）。首先，“市县空间规划”并非直接面对项目的规划，而是“管规划的规划”，其规划成果不能过深，原则上需排除涉及项目的规划内容。但成果的粗线条并不意味着规划研究的粗浅，相关规划研究必须深入（如“三类空间”和城镇开发边界等）。其次，兼顾空间保护与管控、空间发展与引导两方面内容，即在“三区三线”这一空间管控体系的基础上，针对当前县（市）域发展的主要功能类型空间，强调城镇体系、产业布局规划等内容的重要性和骨架性地位。再次，近期以空间为规划主体并重点拓展深化与空间发展直接相关的非空间性内容，如产业经济、公共服务与住房保障、历史文化保护等；2025年以后，规划形式转为“市县总体规划”，按照国民经济和社会发展的中长期规划要求及“深度适宜”的原则进一步拓展经济、社会、文化等事业的发展规划内容。最后，为保障“市县空间规划”在“1+X→1→Y”空间规划层次体系中发挥作用，结合内容框架构建，对其“规划接口”（主要是下行接口）进行系统设计（图2），并根据接口设置的可行性和科学性进一步对内容框架进行合理性修正。 织梦好，好织梦

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值得说明的是，在本次“市县空间规划”内容框架基本明确的基础上，除了市县发改部门相关规划需要进行全面扩充与完善外，其他部门规划内容体系也需要进行相应调整。其中，住建部门的“县(市)域总体规划”的调整幅度最大，其涉及市县全局层面的规划内容将被全面删减，且中心城区和各城镇的性质定位、人口与用地规模、空间布局框架也将根据本次“市县空间规划”予以落实。经内容删减后，“县(市)域总体规划”的规划范围将由原来的市县行政辖区，压缩至“市县空间规划”“三区三线”确定的中心城区城镇空间以及城镇开发边界附近。相应的，原“县(市)域总体规划”不再编制，名称变更为“市县城市总体规划”。 织梦好，好织梦

3.3 相关支撑性研究结论与要点

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目前“国土空间开发基础评价技术规程”“空间性规划数据库建库技术规程”“开发强度测算与分解技术规程”“空间规划用地分类标准”“市县空间规划用地差异性处理措施”“‘三类空间’划定技术规程” “空间规划编制技术规程”“空间规划管理平台技术规程”等配套支撑性研究均取得了阶段性成果。其中，空间规划用地差异性处理措施、“三类空间”划定技术规程、开发强度测算与分解技术规程具备一定的浙江特色，现择要介绍如下。 copyright dedecms

(1)空间规划用地差异性处理措施。旨在形成统一、规范的用地基础数据，实现全局用地唯一属性，服务于市县空间规划的编制，保障空间规划能够落地实施，但不涉及各类现行规划的具体布局与用地差异的比对和调整。以土地变更数据为基础，尊重其用地历史属性和管理属性，在此基础上采用浙江省林业“二类调查”数据、地理国情普查数据进行对比或校核。红线数据采用环保部门提供的经审核通过的生态保护红线、国土部门提供的永久基本农田边界。处理重点包括：1、在非建设用地内部，重点处理林业“二类调查”数据中的林地和土地变更数据中各类非建设用地的矛盾，调整生态保护红线、永久基本农田的矛盾图斑；2、在非建设用地与建设用地之间，重点处理林业“二类调查”数据中的林地和土地变更调查中各类建设用地的矛盾，并调整生态保护红线内的建设用地；3、出现难以直接判定的复杂情况时，以地理国情普查数据为依据进行校核，并开展部门举证和协调，实事求是确定用地属性。

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(2)“三类空间”划定技术规程。“三类空间”划分技术路线主要分为以下五个步骤(图3)。1、“三类空间”功能适宜性评价：基于资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价结果，进行全局“三类空间”功能划分。2、三区初划：根据三类功能划分结果，结合适宜性评价划分三区的规则表，进行三类空间的初步划分。3、精细化修正：通过遥感影像、外业核查、部门核实等方法，对“三类空间”划定结果进行修正。4、统筹协调：将“三类空间”划分结果与省级相关指标和相邻市县进行衔接，对“三类空间”划定结果进行调整。5、最终定稿：根据上述步骤，确定“三类空间”划分的最终结果。同时，通过数据处理、评价因子及其权重等对于其子项评价内容、资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价进行统一界定，结合省级层面和先行市县的实践检验与修正，形成可推广复制的评价技术体系，保障“三类空间”划定的科学性与可协调性。

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(3)开发强度测算与分解技术规程。在现状开发强度的基础上，立足主体功能定位，总体上按照“重点开发区域适度增长、优化开发区域提高效率、限制开发区域控制规模”的原则，采用自上而下和自下而上相结合的方法，通过对主体功能定位、国土空间适宜性、资源环境承载能力、历年经济社会发展趋势以及现状土地开发效率等因素进行分析研究，利用需求预测、趋势外推、指标测算等方法，预测规划期末全省开发强度规模和各市县差异化的分解系数及规模值，并根据实际需求，确定开发强度测算和分解技术流程(图4)。1、计算开发强度上限值：根据国土空间评价，获得各市县和全省开发强度上限值。2、计算全省建设用地需求值：结合需求预测法、趋势外推法和开发强度上限值，从发展需求层面获得全省开发强度初值。3、初步分解市县建设用地：基于上述全省初步结果，选取历年常住人口增量、历年第二和第三产业增加值、历年固定资产投资额增量和现状开发效率等指标，对各市县建设用地指标值进行分解。4、调整市县建设用地：以主体功能定位、资源环境承载力为主要控制指标，对初步分解的市县建设用地进行调整，实现建设用地集约节约利用。5、获取市县和全省开发强度最终值：结合分解结果和各市县开发强度上限值，最终确定各市县规划期末开发强度值，加总各市县开发强度值，获得全省开发强度最终值。

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4 结论

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本文结合浙江“多规合一”实践以及省级空间规划试点工作的推进情况，针对前一阶段实践中暴露的关键性问题和浙江试点工作中最新出现的争论性议题，重点通过对“多规不合”内外因的深层次剖析，将破解空间规划体系的薄弱环节即区域性空间总体规划作为改革的着力点，并形成“‘从内而外’带动规划体系‘以点及面’的重构和规划事权的渐进式再分配”的改革路径；通过分析比较主要部门规划的自我演进，提出浙江空间规划改革工作应以发改部门的两部规划为主干，整体搭建区域性空间总体规划内容框架；基于空间尺度效应，形成了省级和市县级两个层面、不同的空间规划改革模式，指导形成浙江省“1+x→1→Y”空间规划体系，并进一步将市县级空间总体规划编制及其配套体制机制改革作为近期工作的重点和突破口；在市县层面，针对空间总体规划与发展总体规划之间融合程度的不同理解，确定“两阶段、渐进式”的融合思路，即将空间性规划融合为主的“市县空间(总体)规划”，结合国民经济和社会发展五年规划的编制，经二次融合后变更为“市县总体规划”，并最终覆盖国民经济和社会发展中长期规划及其五年行动规划；系统构建了市县空间总体规划内容框架，在强调空间保护与空间发展两大线索的基础上，对规划接口进行了系统性设计。此外，结合阶段性工作成果，介绍了具有一定浙江特色的支撑性研究成果。本文展示了浙江“多规合一”和空间规划改革工作的路径、关键、重点以及最新成果，希望能够为下一阶段的空间规划改革推进工作提供一个参考和借鉴的样本。 织梦内容管理系统

作者简介

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庞海峰，浙江省城乡规划设计研究院；

姜华，浙江省发展和改革委员会。 内容来自dedecms

注释 织梦好，好织梦

1、20世纪80年代的国土规划是我国最早也最典型的综合性空间规划形式，可以认为是我国最早的具有“多规融合”理念的综合性空间规划实践，且涉及国家、省、市县等多个层面，覆盖面最广。 dedecms.com

2、浙江“县(市)域总体规划”及其“两规衔接”被2010年的《浙江省城乡规划条例》充分采用，具备了相应的法律地位。 dedecms.com

3、近年来我国学术界和地方政府对规划体系的改革创新研究众多，出现了一系列法定规划之外、学术界未形成一致明确定义的规划新类型，很容易产生语义上的混淆。其中尤以浙江的“县(市)域总体规划”最为典型，如李桃在探讨空间规划体系改革的过程中，将“县(市)域总体规划”作为市县层面空间规划体系的核心规划类型，并借鉴和引述了包括姚昭辉、陈勇、顾浩等关于浙江省“县(市)域总体规划”的相关观点和结论，但显然“此规非彼规”，为了避免语义不一带来的论述偏差，本文涉及的“县(市)域总体规划”除特别说明外，均特指浙江省“县(市)域总体规划”。 内容来自dedecms

4、嘉兴“多规合一”中所说的“三区四线”定义如下：“三区”即城镇、农业、生态空间；“四线”即建设用地控制线(包括城镇规模控制线、城镇增长边界)，生态控制线(包括基本生态控制线、永久基本农田红线)，农田保护线(包括永久基本农田红线、基本农田控制线)，产业区块控制线。

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5、开化县域85％是山体，且规划至2030年全县城镇开发边界内面积仅为32.65平方千米。 织梦内容管理系统

6、浙江目前将省级和市级相应层面的“空间总体规划”简化命名为“空间规划”，如“浙江省空间规划”和“开化县空间规划”。对于某地区的唯一规划类型称谓，省略掉“总体”不太可能导致语义混淆。但在空间规划体系的相关研究和论述中，如果省略“总体”这一层次界定性词汇，将带来显着的语义混淆，甚至是“张冠李戴”的论述灾难。因此，本文中浙江省和市县两级“空间规划”均指“空间(总体)规划”。 织梦好，好织梦

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