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内容提要：由粮食最低收购价格政策和粮食临时收储政策及其配套政策形成的粮食托市收购政策体系是近年来中国最重要的粮食宏观调控政策措施。本文在对中国粮食价格形成机制的机制结构和粮食托市收购政策体系的组成部分进行梳理的基础上，对中国粮食托市收购政策体系的绩效与存在问题进行分析，并提出了相应的政策性建议。

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关键词：粮食供给侧结构改革 最低收购价格 临时收储政策 价格倒挂 绩效评价 内容来自dedecms

积极稳妥推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，是当前和今后农业供给侧改革的关键环节。最低收购价格政策和粮食临时收储价格政策是自2004年以来实施的最重要的粮食宏观调控政策措施。这两项政策及其配套政策形成的中国粮食托市收购政策体系，对中国粮食市场价格形成和变化趋势产生了关键作用，但粮食库存水平不断上升和进口粮食增加深刻地改变了国内粮食市场的价格形成过程，也对种粮农民利益和国家粮食市场宏观调控带来消极影响。因此，必须进行以粮食价格形成机制改革和粮食收储制改革为重要内容的粮食供给侧改革，以增强市场机制对国内粮食市场价格形成机制的基础性作用。本文对中国粮食托市收购政策体系的内容构成及相应政策功能、政策实施绩效和存在问题进行深入研究，为推进粮食价格形成机制和收储制度改革提供有益参考。 本文来自织梦

一、我国粮食托市收购政策体系改革的现实意义 dedecms.com

粮食托市收购政策体系改革，是新形势下农业供给侧结构改革和粮食供给侧结构改革的重要组成部分，关系到在新的历史时期有效保障国家长久粮食安全的重大战略利益。 本文来自织梦

本文认为，粮食供给侧结构改革是对粮食供给有关的主要方面的系统性和整体性改革，是要通过对粮食供给侧的主要组成部分及其相互关系进行优化调整的结构性改革。提高粮食供给的总体效率，包括优化粮食供给数量、供给质量、供给方式以及更有效地实现供需平衡。其中，粮食供给方式包括粮食生产、进出口调节和国内粮食收储等内容；粮食价格形成机制反映粮食从生产到消费全过程中相关利益主体的利益分配情况以及反映粮食供需水平等重要内容。因为粮食价格链条连接整个粮食生产、加工、流通和消费的全部环节，关系到粮食供需各个环节上相关主体的利益，是市场机制和政府干预对粮食供需及粮食产业利益进行调节的基础性机制。而粮食收储制度是通过调整库存水平对粮食市场价格进行应急性调整的关键环节，是对粮食价格形成机制有重要影响的关键性因素。 织梦内容管理系统

近年来，以最低收购价格和临时收储价格为主题的粮食托市收购政策体系是中国粮食价格形成机制和粮食收储制度产生作用的基础性制度安排。从这个角度讲，粮食供给侧改革的重点也就是对粮食价格形成机制和粮食收储制度进行的必要改革，使之能够更有效地调节粮食市场供需关系和理顺相关利益主体的利益分配关系，最终形成更加灵活、更加高效的粮食价格和收储政策体系。 织梦内容管理系统

二、粮食托市收购政策体系构成分析

最低粮食收购价格政策、国家粮食战略储备与轮换政策、国家粮食临时收储政策、粮食进出口调节政策和国家储备粮食竞价拍卖销售政策等构成了最初的粮食托市收购政策体系。随着粮食主产区购粮运费补贴政策、粮食跨省移库政策、国家粮油定向销售政策、国家粮食市场价格干预政策、国家粮食需求引导政策和粮食产销对接政策的陆续出台，最终形成了较为完善的中国粮食托市收购政策体系。

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上述各项具体政策依其主要功能，分别在粮食收购环节、粮食储备环节和粮食销售环节形成了相互依托、相互制约的粮食托市收购政策体系，中国粮食托市收购政策体系的构成情况如图1所示。 织梦内容管理系统

（一）粮食收购环节的政策 copyright dedecms

最低收购价格政策自2005年开始实施，主要针对粮食主产区的小麦和稻谷。临时收储政策自2008年开始实施，主要针对粮食主产区的玉米。国家制定的最低收购价格和临时收储价格，成为粮食收购市场上的定价基础，实际收购价格围绕这两个政策价格标准波动。

鼓励主销区粮食贸易商和粮食加工企业到粮食主产区收购粮食的运费补贴政策，是国家给予到粮食主产区收购粮食的粮食临时贸易商和粮食加工企业以必要的运费补贴。在不实施粮食最低收购价格政策和临时收储政策的时候，运费补贴政策可以起到替代性作用。

（二）粮食储备环节的政策 内容来自dedecms

政府掌握能够影响粮食市场供需平衡的必要的粮食储备量，并通过收购和销售这些政策性储备粮食，调节粮食市场上的粮食流通量，引导粮食市场价格向符合政府调控意图的方向发展。主要的粮食储备政策有国家储备粮政策、国家临时存储粮食政策、粮食跨省移库政策和粮食进出口调节政策。

（三）粮食销售环节的政策 织梦好，好织梦

粮食销售环节政策的主要目标：是维持粮食市场价格稳定、防止粮价过度上涨，以维护粮食消费者的利益。根据与粮食销售有关的政策发挥作用方式的不同，粮食销售环节的政策主要有三种：一是经常性粮食销售政策。其中，粮食竞价拍卖和产销对接是主要的经常性粮食销售政策；二是应急性粮食销售政策。这是国家在粮食市场出现较为严重的波动情况时，采取的迅速抑制市场价格波动的应急性措施，主要包括直接价格干预政策和粮油定向销售政策；三是粮油定向销售政策。这是指政府在市场经营主体中选择一些对市场价格变化有重要影响的骨干企业，以低于市价的价格向这些企业销售粮油原材料，骨干企业进行初级加工以后也要以低价供应市场，从而起到便宜粮油市场价格过度上涨的作用。 织梦内容管理系统

（四）粮食需求引导性政策

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国家引导粮食需求的政策主要包括控制工业用粮产业发展政策和防止浪费粮食的政策。控制工业用粮产业发展政策主要是近年来限制玉米深加工产业发展政策和发展非粮原料生物能源产业政策。近年来，国务院和国家粮食局等部委出台多项列包括减少粮食消费浪费和生产运输过程的浪费的政策。

很显然，粮食托市收购政策体系要达到政策设计目标，需要上述四个环节的具体政策之间形成良性互动的相互作用机制。总体上讲，保障粮食生产性供给和市场性供给是国家实现粮食市场稳定的基本条件，而保持粮食市场稳定具有不言而喻的重要性。粮食需求引导性政策从需求方面对有了保障基础的粮食供给进行平衡协调，以实现供需平衡。因此，实现粮食供需平衡是粮食托市收购政策体系成功运行的根本基础。然而，目前粮食托市收购政策体系之所以遭遇难以持续实施的困境，与粮食供大于求，尤其是粮食市场性供给大于需求为主要特征的粮食供需不平衡有直接关系。 copyright dedecms

三、托市粮食收购政策体系绩效分析

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（一）政府掌握粮食收购市场的主要粮源，控制影响粮食市场体系价格走向的主动权

从表1可见，自2004-2014年，国有粮食企业年度收购粮食的数量占到当年总产量的平均比重为24.85％。考虑到这些粮食主要是中储粮总公司收购，国有粮食企业收购粮食是总产量中的商品粮部分（中国每年粮食总产量中一般商品率为50％）。因而，国有粮食企业每年收购的粮食要占到当年新增商品粮的至少40％以上，使政府控制了能够对粮食收购市场价格产生实质性影响的粮源，国家制定的最低收购价格和国家临时收储价格成为对粮食收购市场的定价基础。 织梦好，好织梦

因此，考虑到自2004年以来粮食总产量连年增产的实际情况，托市收购政策体系确实起到了托起粮食收购市场价格，以保障种粮农民收益的积极作用，这是托市政策体系的主要政策目标。

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（二）控制粮食销售市场的主要粮源，实现了保持粮食市场稳定的目标

从表1可见，自2004-2014年，国有粮食企业销售粮食数量占到当年粮食总消费量的平均比重为38.80％。考虑到每年粮食总消费量是城镇居民和农村居民合计的数量，而农村居民的粮食消费主要是自产自存的粮食。因此，每年国有粮食企业销售粮食数量占到粮食市场上：的粮食流通量的比重应当会显着高于40％左右的水平。再考虑到国有粮食企业销售粮食的目的，主要是抑制市场投机，国有粮食企业销售的粮食数量达到了能够实质性影响粮食销售市场价格变化的水平。因此，国家能够有效地影响粮食销售市场的价格变化趋势，从而实现了保持粮食市场稳定的主要政策目标。

（三）有效调动和维持了农民的种粮积极性，播种面积稳定，粮食连年增产

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经测算，自2004-2015年，种粮农户的粮食平均售价上升了64.50％，平均每年增长5.87％，同期种粮农户的每亩平均净利润为155.98元。最低收购价格的制定原则是在补偿种粮农民的生产成本的基础上，使其获得25％-30％的纯收益[1]。因此，国家托市收购政策确实给种粮农民带来合理收益，从而也使其种粮积极性得以维持。

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农民的种粮积极性可以从实施粮食托市收购政策体系以来的粮食播种面积与粮食总产量的变化情况反映出来。从表2可见，中国粮食播种面积自2004-2015年增长了11.55％，粮食总产量自2004年以来持续增长，到2015年增长了32.37％，年均增长2.94％；单位土地粮食产量自2004-2015年增长了18.66％，年均增长1.70％；人均产量自2004-2015年增长了24.82％，年均增长2.26％。由此可见，粮食托市收购政策体系确实有效地维持了农民的种粮积极性。 dedecms.com

四、现行中国粮食托市收购政策体系运行中 dedecms.com

引发的问题

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（一）库容压力日益增大，限制粮食托市收购政策体系持续运行

粮食托市政策体系有效运作的关键环节在于国家要有足够的库容，能够有效地吸纳每年增产的粮食，适时将储存良好的粮食投放市场。库容能力不足，则会使托市政策体系的效力受到限制。 本文来自织梦

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从表3可见，自2006年国家实行从粮食主产区向主销区进行粮食的跨省移库政策以来，平均每年有157.71亿斤粮食进行跨省移库，平均占到各年国有粮食企业收购粮食数量的比重为4.93％。同时，中国主要谷物的库存消费比呈现长期上升趋势。其中，玉米的各年平均库存消费比为34.66％，小麦的各年平均库存消费比为51.93％，稻谷的各年库存消费比为32.93％，均显着超过国际公认的18％的合理粮食库存消费比标准。有上述数据分析可见，在粮食多年持续丰收的情况下，中国粮食库容压力日渐增大。

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（二）粮食收购价格持续上升，国内外粮食价格差价越来越大

多年来，持续提高粮食最低收购价格和临时收储价格，国内粮食价格显着高于国际粮食市场价格，造成大量粮食进口，威胁到粮食托市收购政策体系的持续运行。中国是全世界农产品进口关税水平最低的国家之一。因此，在粮食的进口到岸价格高于国内市场价格时，就会出现粮食进口数量显着增加的结果。

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从表4可见，自2012年起，三种粮食均持续出现了进口到岸价格显着低于国内批发市场价格的现象，随之而来的就是稻谷、小麦和玉米连年进口量显着增加。近年来，这种因国内外市场价格差距扩大而导致粮食进口量增加的趋势越来越明显。 copyright dedecms

（三）提价空间有限，对农民增收作用难以持续

本研究使用利润价格弹性的概念来反映最低收购价格和临时收储价格对种粮农民增收的作用。表5中小麦提价、玉米提价和稻谷提价均等于第二年的最低收购价格减去前一年的最低收购价格的差额，即提价差额；提价合计是三种谷物的提价差额之和，表示最低收购价格和临时收储价格对粮食收购价格提价的总效果；净利润增加额是种粮农民的第二年的每公斤谷物主产品的净利润减去前一年的每公斤谷物主产品的净利润的差额；利润价格弹性是用净利润增加额除以当年三种谷物提价差额之和，这反映最低收购价格和临时收储价格每提高一个单位，所引起的种粮农民的净利润的增加额。

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从表5可见，最低收购价格和临时收储价格虽然每年都在提升，但并非每年都能起到种粮农民净利润增加的作用。自2005年以来，托市收购政策定价对种粮农民的净利润增加效果最显着的是2009-2010年度，每提高一元钱的托市收购价格，种粮农民的净利润增加额为0.17元；在2007-2008年度和2011-2012年度，甚至因为种粮农民净利润下降还表现为每提高一元钱的托市收购价格，种粮农民的净利润下降0.01-0.03元钱；在2011-2012年度和2012-2013年度，出现了种粮农民的净利润增加额和利润价格弹性为负值的现象。2013-2014年度粮食生产净利润额和利润价格弹性由上一年度的负值转为正值，这主要是因为化肥等主要农资价格高位回落而降低了生产成本所致，2013年和2014年的粮食托市收购价格相差甚小。这表明实施托市收购政策体系以来，虽然国家每年都在提升最低收购价格和临时收储价格以保障种粮农民合理收益，但效果越来越不显着。2015年国家粮食托市收购政策体系进行调整，稻谷和小麦最低收购价格与上年持平，玉米临时收储价格下调，当年粮食平均净利润增额转为负值。从某种意义上讲，这表现了粮食托市收购政策的政策效力使用殆尽的事实。 本文来自织梦

（四）粮食价格体系紊乱 本文来自织梦

以最低收购价格和临时收储价格为核心的粮食托市收购政策体系实施以来，出现了粮食主产区的粮食收购价格与粮食主销区的粮食销售价格倒挂、原粮和成品粮价格倒挂的不正常现象，表明粮食价格体系出现了紊乱状况。

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1.主产区和主销区倒挂。粮食价格的“产销倒挂”主要表现为玉米原粮价格的“南北倒挂”现象。从表6可见，自2006-2015年，小麦和玉米的批发市场价格年均涨幅都明显低于其相应的政策收购价格和国有粮食企业实际收购价格的涨幅；小麦和稻谷的实际收购价格的各年平均水平均高于其批发市场价格的各年平均水平，玉米的实际收购价格各年平均水平与其批发市场价格的各年平均水平差距不明显。 copyright dedecms

政策收购价格与实际收购价格均在粮食主产区执行，而粮食批发市场价格是面向主销区需求的销售价格，从以上比较可见，确实存在主产区粮食价格与主销区粮食价格倒挂的问题。

2.原粮和成品粮倒挂。原粮价格与成品粮价格倒挂主要表现在小麦和稻谷原粮及其成品粮的价格关系上，也就是所谓“麦强面弱”和“稻强米弱”现象。 本文来自织梦

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从表7可见，自2006-2015年，小麦消费量的年均增速为-0.05％，同期入统全国粮油加工企业的的面粉产量年均增速为14.45％；稻谷消费量的年均增速为1.51％；同期入统全国粮油加工企业的大米产量年均增速为16.31％。面粉和大米的产量增速明显超过相应的小麦和稻谷的消费量增速。即面粉和大米供大于求的基本面因素，是造成“麦强面弱”和“稻强米弱”的直接原因。其更深层次的因素是小麦和稻谷原粮持续增产10多年，形成了原粮供大于求的格局。

（五）政府掌控粮源过多，不利于发挥市场的主导性作用 织梦好，好织梦

政府掌握了粮食市场定价的权力，主要依靠掌握了商品粮的主要部分，从而通过适时购进、临时存储和适时拍卖的方式对粮价形成与变化趋势产生决定性影响，但也造成了政府掌握粮源偏多，市场机制对粮食市场运行的作用不足的问题。市场机制在粮食市场上作用不充分的典型表现，是实施粮食托市收购政策体系以来，中国谷物期货市场发展停滞不前，甚至部分谷物品种期货市场发展出现停滞状态。 dedecms.com

从表8可见，自2004-2015年，主要谷物期货成交量下降21.40％。分品种来看，早籼稻、普麦和强麦的期货交易规模均呈现明显下降趋势；玉米的期货交易规模增长趋势较为明显。而据大连商品交易所统计：2009年国家临储玉米收购政策实施，当年大商所玉米期货成交量即萎缩至3348.8万余手，较2008年降低72.06％。国家实施玉米临时收储政策以来，玉米购销企业的年贸易量明显减少，也直接影响了企业参与期货市场的积极性。 织梦内容管理系统

五、主要结论与政策建议 织梦好，好织梦

（一）结论

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1.同时实现种粮农民增收和在低粮价水平上保持粮食销售市场稳定的两个政策目标有矛盾。中国粮食托市收购政策体系同时要实现的目标是种粮农民增收和保持粮食销售市场稳定，实现这两个政策目标的政策工具都是价格政策。政策目标和政策工具结合起来就使得两个同时要实现的政策目标之间存在矛盾，作为最终粮食销售价格的定价基础的最低收购价格和临时收储价格本身就是在粮食丰收的情况下逆市制定的高粮价，难以实现在最低收购价格和临时收储价格基础上合理加价的顺价销售。

2.国家粮食库容能力和国内粮食市场相对独立性是粮食托市收购政策体系得以持续运行的两个基本条件。粮食托市收购政策体系能够可持续实施，需要满足两个前提条件，一是国家库容总量要能够支撑在持续粮食丰收的情况下吸纳不断增加的政策性粮食，二是始终能够在国内形成统一并且不受国际市场因素影响的粮食流通市场，从而实现国内自产粮食的供需平衡。但是，正如前文分析，目前中国粮食托市政策体系在实施中遭遇的困境都和这两个问题有直接关系。

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（二）政策建议

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1.粮食生产在保障粮食安全的基础上以适度增产为主要目标。主要立足于自给的粮食安全战略政策并非意味着要求国家保持粮食生产无限增加，粮食并非耐储藏物品，新增粮食如果不能及时转化使用，就会因为过期变质而浪费。同时，用于粮食储存的设施库容空间有限，不可能在空间上和时间上无限度地储存粮食。因此，粮食增产标准应当以满足口粮和用粮产业等对粮食的基本需求为目标，适度增产，高效和节约使用粮食，使国家适度发展粮食深加工业等原粮企业的政策和防止浪费粮食的政策发挥实效。 copyright dedecms

2.立法加强粮食主销区保持足够粮食库存任务的责任，充分利用全国各类粮食生产经营主体的潜在粮食库容能力。国家总库容水平是粮食托市收购政策体系可持续运行的关键性的制约因素。政策实践表明，粮食主产区粮食持续增产，已经超出了主产区库容能力。建议国家立法加强粮食主销区保持粮食足够储备任务的责任，中央财政倾斜支持国家各级国有粮库，使其能够有效承担主要的粮食储备任务。同时，采取有效激励措施，鼓励发展民营粮食仓储企业，支持种粮农民和各类用粮企业合理提高粮食储存水平。 copyright dedecms

3.实行积极的粮食相机适度进口政策。当前国内农产品市场高度对外开放，在国内外粮食市场出现明显价格差异的情况下不可避免地会出现粮食进口增加的现象。建议实施积极的粮食相机适度进口政策，在坚持口粮品种主要立足于国内自产满足需要的基础上，适度进口国内生产不能满足需要或者生产成本过高的粮食品种，科学引导各类粮食品种满足相应消费需求，充分利用好国际和国内两个市场，降低国内粮食消费成本和粮食生产压力。 copyright dedecms

4.建议根据种粮农民实际交售的粮食数量实行目标价格补贴政策。最低粮食收购价格和临时收储价格都是要保障种粮农民的合理收益。但是，直接价格干预措施影响深刻而广泛，前文所论述的现行政策引发负面问题均表明粮食托市收购政策体系的效力明显下降，需要进行以市场机制为基础的粮食价格形成机制政策改革。 织梦内容管理系统

建议在充分发展利用国内粮食期货市场价格发现功能的基础上，推进粮食价格形成机制的市场化取向改革。逐步推广实行目标价格补贴政策，在粮食收购市场价格低于目标价格时，直接给予种粮农民差额补贴收入，而不是将目标价格作为实际的收购价格。充分发挥市场机制对价格形成的作用，国家不再承担沉重的粮食储存任务，并实现粮食全产业链的顺价销售。

参考文献：

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[1]聂振邦.多措并举稳定粮食市场[J].求是，2011（8）. 本文来自织梦

[2]贺伟、朱善利.我国粮食托市收购政策研究[J].中国软科学，2011（9）. 织梦好，好织梦

[3]程国强.中国粮食调控：目标、机制与政策[M].北京：中国发展出版社，2012.

[4]任正晓.守住管好“天下粮仓”[J].求是，2013（9）. 织梦内容管理系统

[5]丁声俊.正确认识、评价和改进粮食“托市收购”政策[J].价格理论与实践，2013（10）. 内容来自dedecms

[6]谭砚文，杨重玉、陈丁薇、张培君.中国粮食市场宏观调控政策的实施绩效与评价[J].农业经济问题，2014（5）. 织梦好，好织梦

（作者单位：李宁，北京工商大学商学院；辛毅、黎嘉家，中国人民大学农业与农村发展学院）

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[1]《今年小麦最低收购价格维持上年水平》，新华网，2007年6月6日。 本文来自织梦