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摘要：2016年国家取消东北地区的玉米临储政策，转而实施“市场化收购+补贴”的新机制，以此缓解玉米产业面临的困局。价补分离后，2016年东北玉米产量总体下降，基本符合政策调整预期；玉米价格回归市场，降幅达30％，但规模化经营主体收入受影响较大，且农户售粮进度偏慢；农户政策预期发生转变，有利于种植结构调整；产业上下游关系趋于协调，但加工企业“以销定产”开工率仍然偏低。同时，由于农户售粮进度偏慢，生产资金难以快速回笼，加之2017年玉米补贴政策尚不明确，2017年农户春播备耕进度明显滞后。未来，如何去库存以及引导农户进行市场化决策、消除种植结构调整的盲目性成为重要议题。为此，应坚持玉米价格市场化改革，注重政策的时效性和针对性，加强信息监测预警，提高政府对玉米市场的宏观调控能力。 织梦内容管理系统

关键词：价补分离；玉米市场；种植结构；降低库存 织梦内容管理系统

玉米是农业供给侧改革的重点领域。[1]临时收储政策（以下简称临储政策）取消后，玉米产业发展形势受到社会各界的密切关注。[2][3]为玉米重点产区，东北地区玉米市场形势更成为关注的焦点。“市场化收购+补贴”政策自2016年初实施以来，东北地区玉米市场格局发生显着变化。本文在调研的基础上，针对目前“市场化收购+补贴”政策的实施现状、政策效果和存在问题进行总结归纳，并结合农业生产结构调整和玉米去库存的政策导向，对未来我国玉米市场形势进行判断，进而提出对策建议。

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一、“市场化收购+补贴”机制提出的背景及主要内容

（一）玉米临时收储政策面临困局 内容来自dedecms

1.国内外价差扩大，国内玉米市场被进口产品过度挤占。依靠临储价格支撑的国内玉米价格居高不下，而国际玉米价格在2008年后受国际金融危机和多种因素影响，在不断震荡中走势低迷。在这一背景下，国内市场玉米价格逐渐高于国际市场玉米价格，且价差逐渐拉大。国内外玉米价格倒挂，使我国从玉米出口国转变为进口国。截至2016年，我国已连续6年出现玉米净进口，同时大麦、玉米酒糟等替代产品也大量进口，致使国内玉米消费市场被进口产品严重挤占。

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2.库存积压严重，财政负担重。伴随临储价格的不断提高，库存积压严重，财政压力不断增加。玉米临储价格长期高于市场价格，导致受利益驱动的市场主体失去收购国内玉米的积极性，政策性收储成为解决农民“卖粮难”的主要手段。2010年以后，玉米库存大幅增加，形成高产量、高库存、高价格的局面。截至2016年，临储库存结余已达2.5亿吨。面对这种局面，政府不仅要承担由于价格上涨、产量增加带来的收购费用增加，而且要承担由于库存激增带来的仓储、保管等费用增加。2015～2016年，我国玉米临时收储量达1.16亿吨，按照2000元/吨的收储价计算，政府在玉米收储上投放资金已有2300多亿元，同时每年还支付给玉米加工企业约100亿元的玉米加工补贴。[4]另外，根据估算，按照每吨玉米252元的库存成本计算，目前2.5亿吨的库存玉米需630亿元的费用，而其中一半以上的费用是由过量储备玉米带来的，导致财政负担较重。[5] 织梦内容管理系统

（二）“市场化收购+补贴”机制的具体做法

临储政策实施过程中出现的多种问题，必须通过调整产业政策、对玉米产业实施供给侧结构性改革加以解决。2015年，中央首次下调玉米临储价格，表明改革意愿。2016年，中央明确提出对玉米进行结构调整，实行价补分离，对玉米产业的支持政策调整为“市场化收购+补贴”的新机制。该政策旨在充分发挥市场作用，同时兼顾农民利益和国家粮食安全战略。一方面，玉米价格由市场形成，反映市场供求关系，调节生产和需求，生产者随行就市出售玉米，各类市场主体自主人市收购；另一方面，建立玉米生产者补贴制度，给予一定财政补贴，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹补贴资金兑付到生产者，以保持优势产区玉米种植收益基本稳定。为了解补贴政策的具体情况和做法，课题组对东北三省进行实地调研。总体看，各省根据各地实际情况，积极落实相关补贴，有效保护了农民利益。 织梦内容管理系统

1.玉米生产者补贴。2016年，中央支出390亿资金用于补贴东北三省和内蒙古自治区的玉米种植户。调查结果显示，黑龙江省按玉米种植面积补贴，全省统一标准为亩均补贴153.92元，按玉米亩产1100斤计算，每斤玉米获得补贴0.14元；吉林省按各市县玉米产量和播种面积各占50％权重测算补贴资金，长春市及周边市县玉米种植补贴标准为173元/亩，按亩产1400斤计算，每斤玉米获得补贴0.12元，补贴都是发放给实际玉米种植户。

2.玉米加工企业补贴。企业在2016年11月1日至2017年4月30日期间收购入库，并于6月30日前加工消耗的新产玉米可获得补贴，支持深加工企业多收购、多加工、多建库存。在补贴对象方面，黑龙江省将主营业务收入超过2000万元或年加工能力为10万吨及以上的玉米深加工（淀粉和酒精）企业纳入补贴范围，补贴标准为每吨300元；吉林省对省内22家玉米深加工企业实施补贴，补贴标准是每吨200元。 copyright dedecms

二、2016年新粮上市后东北玉米市场产销形势 copyright dedecms

为了解政策改革后市场购销形势，课题组对东北三省进行了实地调研。总体看，各省都根据实际情况，积极落实相关补贴。新政策有效保护了农民利益，同时企业的市场参与度有所提升，缓解了过去我国玉米市场“三量齐增”的困局。

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（一）东北玉米产量总体下降，基本符合政策调整预期

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适当调减非优势产区玉米种植面积是农业种植结构调整的重点内容。2015年，国家开始调低玉米最低收购价，从2014年的2240元/吨下调到2015年的2000元/吨，平均每斤减少0.12元。在政策引导下，2016年东北地区玉米种植面积有所减少。同时，2016年7月份以来，黑龙江省降水量较少，普遍出现旱情，玉米单产有不同程度下降。由于玉米种植面积和单产都出现下降，因此，东北玉米产量总体下降。以黑龙江省齐齐哈尔市为例，2016年玉米总产855万吨，比上年减少30.32％。其中，玉米种植面积1874.4万亩，比上年减少13.55％；玉米平均亩产456公斤，比上年减少16.65％。

（二）东北地区玉米价格回归市场，但农户售粮进度偏慢

2016年是“市场化收购+补贴”新政实施第一年，从新粮上市后的行情看，玉米市场价格与2015年同期相比大幅下跌。2016年12月初，黑龙江省齐齐哈尔地区玉米干粮收购价格为0.70元/斤，吉林省长春地区干粮收购价格为0.70～0.78元/斤，与2015年同期1.0～1.1元/斤的收购价格相比，每斤下跌0.3元左右，跌幅达30％以上。从玉米销售进度看，由于市场价格低于农户预期，农户期待价格回升，惜售心理严重，与往年同期相比玉米销售进度缓慢。调查发现，黑龙江省绥化和齐齐哈尔地区售粮进度约为25％，吉林省长春地区约为20％，明显慢于往年40％～50％的售粮进度。 织梦内容管理系统

（三）农户政策预期发生转变，有利于种植结构调整

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2016年国家取消玉米临储政策，实行“市场化收购+补贴”的新机制。从农户对政策的反馈看，大部分玉米种植者认为，主要依靠政府收购来销售玉米的时代已结束，玉米价格将主要由市场供求决定。通过对农户种植意愿的访谈结果看，部分种植者的未来种植决策方面在考虑大豆、杂粮种植，规模种植户更多选择减少玉米种植面积、提高其他旱田作物的种植比例。因此，“市场化收购+补贴”政策有效缓解了农户在临储时期因过分依赖政策而导致的种植结构失衡问题，有利于未来农业种植结构调整。 内容来自dedecms

（四）产业上下游关系趋于协调，但加工企业“以销定产”开工率仍然偏低 织梦好，好织梦

由于实施临储政策，不断托高玉米市场价格，导致上下游价格关系扭曲，企业不愿意入市收购，市场活力减弱。实行“市场化收购+补贴”政策后，玉米市场价格走低，企业采购玉米成本显着降低，加工和饲料企业盈利空间增大。但由于政策性收购取消，东北地区玉米供应充足，加之玉米库存量大，企业预期玉米价格不会走高，因此，企业普遍不愿意增加库存，基本保持1～2天的储备量，实行“以销定产”的经营模式，并未全负荷生产。如，龙江中粮生化公司玉米加工能力为80万吨，截至2016年12月初，仅收购15.4万吨；依安鹏程生化公司产能也是80万吨，2016年加工玉米约30万吨。另外，据企业粗略估算，黑龙江省玉米加工能力约1000万吨，2016年底的开工率仅为50％。

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三、2017年东北玉米春播备耕情况 本文来自织梦

往年2月底，农户备耕进度一般已达80％～90％，但调查发现，2017年2月底东北农户备耕进度却不足30％，备耕进度明显缓慢。主要原因在于，农民对是否继续种植玉米、土地是否流转或如何进行种植结构调整仍有顾虑。 dedecms.com

（一）补贴政策尚未明确，农户土地流转普遍处于观望状态 织梦好，好织梦

2016年，玉米生产者补贴政策出台较晚，且由于补贴发放给实际种植农户，使一些地方土地转出户与转入户间产生一定矛盾。2017年，补贴政策至2月底尚未明确，土地流转双方难以就流转价格达成一致，均处于观望状态。由于玉米价格下跌，土地租金预期普遍下调。如，黑龙江省多数农户表示，如果没有玉米生产者补贴，土地租金将从上年的500元/亩降至200元/亩；但如果继续实施补贴，地租将会上涨到350元/亩左右；部分农户仅达成初步意向，按照每亩200元转入土地，但政府补贴归转出户。 织梦好，好织梦

（二）农户卖粮进度缓慢，生产资金尚未完全回笼 内容来自dedecms

一方面，由于市场价格低于预期，农户产生惜售心理，导致玉米销售进度缓慢。另一方面，临储政策取消后，农户（或经纪人）需自己找市场，也影响了售粮进度。截至2017年2月底，黑龙江省绥化地区的售粮进度约为50％，吉林省长春和公主岭地区约为40％，明显慢于往年同期。卖粮进度慢意味着资金回笼慢，这在一定程度上影响了农户的备耕进度。 本文来自织梦

（三）农户生产计划不明确，生产资料到户率低

由于农户对未来玉米市场形势及种植收益缺乏明确判断，难以进行生产决策。继续种植玉米担心价格走低，而种植其他作物又担心销路，因此，农户生产决策一直摇摆不定，进而影响了相关生产资料的准备工作。调研显示，吉林省公主岭市共需化肥45万吨，目前到户仅为3.7万吨，不足一成；玉米种子共需0.72万吨，目前到户率不足1/3。黑龙江省绥化市青冈县生产物资到户率仅为10％～20％。同时，农业生产资料价格上涨也是农户推迟购买的重要因素。被调查农户反映，化肥价格比上年同期上涨约30％。 织梦好，好织梦

四、价补分离后玉米市场存在的突出问题

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（一）低价和减产导致农户亏损，规模经营主体受到较大影响 dedecms.com

调查发现，农户普遍对取消临储政策有预期，预计取消临储后玉米价格会下降，但价格下降速度和幅度超出绝大多数农户的预期。而流转户一般是在2015年年底完成租地，租金价格较高，普遍在400～500元/亩，加上每亩约380元的生产资料成本，亩均玉米生产成本为780～880元。按照正常亩产1400～1600斤、湿粮价格0.55元/斤计算，成本收益基本持平。但由于干旱，黑龙江省龙江县亩产下降到1000～1200斤，个别地方单产仅为900斤，这样亩均亏损达330元左右，即使考虑补贴亏损也在170元左右。可见，种植规模越大，亏损越严重。

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（二）粮食流通体系运行不畅，东北玉米外销压力大 织梦好，好织梦

东北地区玉米产量远大于本地消化能力。据分析，2016年黑龙江省和吉林省分别约有2900万吨和1600万吨玉米需销往省外。在临储政策实施期间，这部分过剩玉米基本被国家收购，外销压力不大。国家临储政策取消后，外销压力陡增，而铁路和公路运输能力有限，难以满足突然放大的外运需求，从而进一步加大了玉米外销压力。随着后期农民还贷、“两节”集中消费和安排第二年春耕生产等变现需求更加紧迫，出现“扎堆卖粮”的可能性较大，进一步加剧供销矛盾，容易造成玉米不仅“低价”，而且“无市”的局面。此外，运输成本居高不下，使本来具有价格优势的东北玉米运到南方销区后也失去了价格优势。据了解，黑龙江省玉米运到四川等地的饲料企业，价格为0.92～0.94元/斤，已与关内玉米价格持平或略高于关内玉米价格。 织梦好，好织梦

（三）长期依靠政策收购，农户尚未适应市场化生产决策 本文来自织梦

受执行八年的玉米临储政策影响，东北多数农户的种植行为已脱离市场引导。由于临储政策时期农户不需自己找销路，因此，农户的生产行为存在“重产不重质”问题。玉米种植品种的选择主要是为满足玉米收储的国家标准，并在此基础上提升玉米产量。由于国储标准与加工企业的收购标准不同，临储政策取消后，许多农户种植的玉米品质未能达到企业加工要求，因此面临玉米出售难题。以黑龙江省种植的德美亚玉米为例，该品种在低积温带能保持高产量，因此许多农户选择种植。但该品种皮厚且出粉量少，所以饲料企业和加工企业都不愿收购。据调研，农户并不了解不同类型企业对玉米品质的需求，更不知道如何选择自己的种植品种，导致生产决策普遍比较盲目。

（四）缺乏权威的市场信息发布平台，地方种植结构调整存在盲目性 内容来自dedecms

农户调整农地种植结构，主要考虑哪种作物更赚钱，种植哪种作物收入更稳定、市场风险更小。因此，合理的农户种植决策是对市场信息进行预期后调整的结果，即使政府部门对其进行引导，若缺乏对农产品市场供求的整体判断，也可能导致其他非玉米农产品的产量过剩问题。自农业种植结构调整以来，地方政府对农户种植结构调整的引导缺乏对区域内产业发展、市场需求的宏观分析和系统规划。从调研情况看，由于黑龙江省耕地面积普遍较大，容易出现“种什么，什么赔钱”的局面，特别是杂粮杂豆等小宗产品更容易受到影响。对于玉米种植户，未来种植玉米的效益与临储时期相比大打折扣已成现实，但由于缺乏权威的市场信息发布平台，如何进行作物的种植配置成为困扰农户尤其是种粮大户的核心问题。 内容来自dedecms

（五）玉米产业政策改革方向明确，但政策目标缺乏系统性和兼容性

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当前，我国农业宏观政策方向是优化生产结构和区域布局，玉米是农业种植结构调整的重点。从2015年玉米临储价格下降，再到2016年取消临储政策，一系列政策改革使玉米价格回归市场，玉米产业供需调节能力有所提升。由于玉米价格下跌，为保障农民收益，国家又对玉米生产者实施补贴。虽然国家政策改革方向明确，然而目前的玉米生产者补贴在客观上形成了“既要减玉米，又要补玉米”的矛盾。据调研，2015年底政府鼓励和引导农户调减玉米种植面积，然而在2016年收获后种植玉米的农户获得了补贴，而按政策要求调整种植结构的农户反而没有补贴，结果导致农户进行种植结构调整的积极性受挫。

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（六）政策实施时效性和稳定性差，农户面临较大政策风险

临储政策的取消和生产者补贴政策的公布都发生在农户做出生产决策后，此时农户已购买生产资料，种植大户已提前转入耕地，农户种植决策已无法参照政策内容及时调整，从而面临较大的政策风险。据调研，虽然2016年玉米种植者获得了补贴，但2017年是否还有补贴、补贴金额是否变化等问题目前仍不明确，导致农户普遍持观望态度，难以决定是否流转土地、按什么价格流转以及种植什么品种。目前，农户除面临市场风险外，还面临政策风险。 内容来自dedecms

五、东北地区玉米市场未来发展趋势 本文来自织梦

（一）农民卖粮难风险加大 copyright dedecms

从短期看，2016年新玉米的销售矛盾可能在2017年集中显现，农户实际亏损可能更加严重。目前，核算农户玉米种植盈亏情况的方式是假定粮食全部出售，农户到手的现金与生产成本相减得到的数额。然而，从实际情况看，在东北地区新玉米上市的开秤初期价格就处于低位。贸易商及加工企业都采取谨慎的售粮心态，加工企业基本保持一定的生产需求后不再过多存储，担心玉米价格一路走低出现亏损，结果导致玉米市场既无价、又无市。2017年5月份东北地区新一轮生产周期到来，农户的资金需求量将会增加。伴随天气逐渐回暖、2016年玉米储存能力下降，市场大范围的供给增加可能导致玉米价格进一步波动。从长远看，东北地区自身消化玉米能力有限，大量玉米需要往外省调运。过去中储粮承担了蓄水池的职能，可以做到细水长流，外运压力没有凸显。但取消政策收购后，蓄水池消失，流量突然放大致使运输压力激增，成为玉米流通的瓶颈。但运输能力并非一朝一夕能够改善，将会成为长期制约玉米流通的重要因素。 织梦内容管理系统

（二）新型农业经营主体将面临更大挑战 织梦好，好织梦

总体看，东北地区新型农业经营主体将面临较大的经营风险。从玉米变现能力看，新型农业经营主体将面对巨大的资金压力。伴随玉米减产、整体售粮进度滞后的影响，2017年玉米种植大户的回款周期加长、回款数量减少，严重影响农户的贷款偿还能力。从生产资料准备时间看，由于玉米产品价格走向市场化，未来土地租金也会走向合理化，但在一段时间内土地租金可能会呈供求双方不断博弈、地租不稳定的局面，而且取消托底收购后价格波动风险明显增加，因此，新型农业经营主体的生产成本和产品价格预期的不确定性将随之增加。另外，适宜玉米生产的大型农机具属于固定资产投入，新型农业经营主体受过去临储政策的引导，已形成与玉米种植相适应的配套机械作业。由于相关机械缺乏弹性，很难进行用途转换。 内容来自dedecms

（三）玉米去库存成为难点 织梦内容管理系统

2016年新玉米上市前，已有2.6亿吨玉米库存，考虑到玉米储存的质量问题，玉米新旧轮换三年要进行一次，这对清库存的持续性提出了严峻挑战。另外，国内外玉米价格、国内南北玉米价格之间的关系决定未来玉米的流向。如果南方玉米价格在1800～1900元/吨，那么进口玉米仍然具有优势。因此，玉米拍卖价格的确定将会影响玉米贸易形势、玉米加工企业的利润空间及玉米加工产品的进出口优势。 dedecms.com

（四）调整东北地区种植业结构逐渐成为稳定国内粮食价量关系的重点

随着大豆、玉米等粮食价格逐渐市场化，种植结构调整的方式也发生了改变，即从调整“政策粮”转变为调整“市场粮”。农户的种植决策更多受到市场影响。虽然2016年种植结构调整力度相对较大，镰刀弯地区的玉米种植面积有所减少，但从长远看，市场化目标与指令性的种植结构调整目标相悖，如何进行种植结构调整将成为一大难点。其中，重点要发挥市场的力量，引导农户主动进行种植结构调整。然而，目前农户的信息获取渠道闭塞，加之我国农业部门对气象、遥感等相关信息的利用能力较弱，市场化、信息化的种植结构调整将成为未来稳定国内生产、理顺国内外粮食价格的重要因素。 内容来自dedecms

六、对策建议 织梦好，好织梦

（一）坚持玉米价格市场化，补贴政策向普惠制过渡

从调研情况看，玉米价格市场化能很好地释放下游企业的活力，有利于整个产业的发展。因此，应继续坚持价补分离的改革思路。从政策目的看，目前的玉米生产者补贴是为了保障农民收入而非刺激玉米生产，因此，没有必要实施与玉米生产挂钩的补贴政策。而且东北地区种植的产品主要是玉米、水稻、小麦和大豆等粮食作物，实施普惠性的补贴既不会给要素市场带来不利影响，也不影响产业结构调整目标的实现。普惠性补贴也有利于保持政策的稳定性，并能规避WTO规则限制

（二）注重政策时效性，尽早明确玉米补贴政策

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应在春耕前尽快明确补贴内容及发放对象，以便使农户及时开展土地流转并进行生产决策。同时，尽快明确未来玉米补贴政策是否持续、持续多长时间及补贴标准和补贴方式，使农户形成稳定预期，减少土地流转矛盾，降低政策风险，避免2016年按照政策要求调整种植结构的农户反而无法获得玉米生产补贴情况再次发生。 内容来自dedecms

（三）改玉米加工补贴为存储补贴，逐步构建新的流通体系

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当前，玉米价格走低，加工企业愿意加工而不愿意存储，加工补贴实际上意义不大。而取消玉米临储政策后，往年的粮食流通渠道已失灵，粮食储存运销的调节功能缺失，新的流通系统尚未完全建立起来，农户面临巨大的存储压力，坏粮风险加大。为此，应鼓励各类加工企业利用闲置粮仓，分散玉米储存压力。 内容来自dedecms

（四）加强信息监测预警，提高市场信息发布的及时性和权威性 内容来自dedecms

市场监测信息缺失和信息发布不及时是导致生产盲目性的重要原因之一，也是当前进行种植结构调整面临的一大障碍。短期看，由于农户对后期市场行情缺乏明确判断，因此，政府应在春播前就玉米加工、收购形势及玉米市场价格走势进行市场预警，同时对生产资料市场的供求状况进行权威发布。长期看，应建立农产品供求信息数据库，并由权威部门定期发布各类产品的供求信息和价格预测，使之成为科学引导农民进行生产决策的重要依据。这也是引导农民走向市场化的重要途径。 织梦内容管理系统

（五）加强风险防范，利用期货防范规模经营者面临的价格风险

临储政策取消后，玉米价格的不确定性增加，农户面临的市场风险加大，特别是规模经营户面临更大的市场风险。当前，目标价格政策和农业保险政策还在不断探索中。对于大宗农产品，可借鉴一些国家利用期货市场规避风险的做法。如，墨西哥的“订单+期货”政策取得很好效果。具体措施主要有：一是在播种后，愿意参加该项目的农户和收购商签订远期合约，并在政府相关部门备案，合约价格为合同备案当天芝加哥商品交易所（CME）期货合约的收盘价格。二是根据备案的远期合约中确定的产品交割数量，政府在芝加哥商品交易所为农户购买看涨期权，为收购企业购买看跌期权，分别为农户和企业锁定收益。三是期权收益分配，如果产品的期货市场价格高于期权执行价，则农户履行看涨期权，赚取的差价收益在扣除向政府支付的权利金后归农户所有；如果产品的期货市场价格低于期权执行价，则企业履行看跌期权，赚取的差价收益在扣除向政府支付的权利金后归企业所有。

（六）加强玉米流通宏观调控，避免区域性购销失衡 本文来自织梦

调查发现，尽管黑龙江省和吉林省农户卖粮进度较慢，且局部地区出现卖粮难问题，但部分收购企业反映，沈阳地区玉米需求旺盛，且价格较高，有合作社将玉米运到沈阳销售，且卖到0.9元/斤。另外，农户集中卖粮也在一定程度上打压了市场价格。这意味着玉米市场供求存在空间和时间上的信息不对称问题。因此，应加强玉米市场流通的宏观调控。一方面，加强区域间玉米产销对接，消除空间上的不对称问题；另一方面，引导农户和收储企业加强存储能力建设，避免玉米集中上市。

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参考文献： dedecms.com

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[2]农业部农业贸易促进中心课题组，倪洪兴，等.我国玉米产业面临的挑战与政策选择[J].农业经济问题，2014（1）：30-37. 织梦内容管理系统

[3]郭庆海.玉米主产区：困境、改革与支持政策——基于吉林省的分析[J].农业经济问题，2015（4）：4-10. 本文来自织梦

[4]郑适，等.完善玉米主产区粮食调控政策的思路与对策[J].经济纵横，2016（4）：62-65. dedecms.com

[5]丁声俊.玉米供求的阶段性转变与收储制度改革[J].价格理论与实践，2016（8）：25-28. dedecms.com