派智库

摘要：随着我国经济发展进入新常态，农业发展环境和农产品供需关系发生深刻变化。耕地轮作休耕改革在很大程度上耦合了农业供给侧改革的目标任务，但在试点阶段还普遍未能从农业供给侧改革视角深入认识耕地轮作休耕的意义，且休耕补贴标准偏低、休耕保护与合理安置休耕农民、退出耕地非农化等问题也有待解决。应提高耕地轮作休耕工作的思想认识，在粮食主产区适时推动耕地轮作休耕试点，完善《粮食安全省长责任制考核办法》，建立轮作休耕效果评价机制和自愿一竞争的协商型补贴机制，构建严格的轮作休耕组织实施程序。 织梦好，好织梦

关键词：农业供给侧改革；轮作休耕；粮食安全；耕地质量

随着我国经济发展进入新常态，农业发展进入新时期，同时也面临着新问题。在此背景下，党的十八届五中全会提出在部分地区实行耕地轮作休耕，2016年《政府工作报告》和中央一号文件对探索实行耕地轮作休耕制度试点提出明确要求，农业部等部门联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（下文简称《方案》）。同时，2016年中央一号文件首次提出要进行农业供给侧改革，2017年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出进一步深化农业供给侧改革。耕地轮作休耕试点工作与农业供给侧改革的推进是当前我国为解决新时期农业发展面临的新问题而采取的两项重要举措，两者之间存在内在联系。农业供给侧改革的目标是调结构、降成本、去库存和保产能，而中央提出耕地轮作休耕试点工作的目的不仅是为了使耕地得以休养生息，也是为平衡粮食供求结构矛盾，因而是农业供给侧改革的一项保障举措。[1]因此，为更好开展耕地休耕试点工作以推动和保障农业供给侧改革顺利进行，需深入理解耕地轮作休耕与农业供给侧改革之间的关系及所面临的问题。

一、耕地轮作休耕与农业供给侧改革目标的耦合关系

（一）保产能目标的耦合

耕地轮作休耕制度的实施有利于促进农业可持续发展，有效提升粮食产能，而保障粮食产能同样是农业供给侧改革的重要目标之一。我国粮食生产虽然保持了“十二连增”，但这种增长也导致地力透支。耕地过度利用，片面强调提高复种指数，导致水土流失严重；大量使用农药、化肥和地膜进行掠夺式生产，导致土壤板结、肥力下降；城镇化、工业化和农业生产中产生的大量污染，导致土地产出能力严重下降，保障粮食安全能力降低。耕地轮作休耕可均衡利用土壤养分，防止病虫害加重，有效改善土壤的理化性状，不断恢复和提高地力。通过耕地适度休耕，短期会使实施休耕的地区粮食生产减少，但从长期和全局看，通过休耕可减轻土地的开发利用强度，使土地得到休养生息，[2]从而缓解农业生态环境压力，修复农业面源污染，实现耕地的用养结合，促进保护和提升地力，提升粮食产能。

织梦内容管理系统

（二）去库存目标的耦合 织梦好，好织梦

耕地轮作休耕有利于消化库存，而消化库存也是农业供给侧改革的内容之一。据统计，我国三大主粮的期末库存约为2.5亿吨，粮食库存量大，去库存任务艰巨。粮食库存过多导致存放在仓库的陈粮损耗加大，库存利息和保管费用大幅增加，不仅会加大国家财政压力，而且使粮食难以顺价销售。即使通过各种措施将粮食销售出去，也会抬高下游养殖企业和加工企业的生产成本，削弱整个农业产业链的市场竞争力。因此，藏粮于仓不如藏粮于地。对于库存较多的玉米，应减少其生产规模，将部分玉米作物耕地进行轮作休耕，既有利于降低库存、减轻国家财政压力，又可稳定粮食供需关系和市场价格，促进农业可持续发展。 织梦好，好织梦

（三）调整农产品结构目标的耦合

耕地轮作休耕有利于调整农产品结构，这也是农业供给侧改革的重要目标。农产品结构调整主要包括调整农产品品质结构、品种结构和区域种植结构。我国耕地由于过度利用，导致土壤质量下降，一些地区产出的农产品质量较差；农产品总量供需平衡，但不同品种有余有缺；某些非优势区域也需进行相应调整。因此，2016年4月，农业部制定了《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》，对我国农产品的结构调整提出了明确的规划要求。而通过轮作休耕能够促进耕地的养用结合，提升耕地质量，改善农产品质量；有利于调减优势产区的种植面积；对于生态脆弱地区，规划一部分耕地进行休耕，同时开展作物轮作，有利于优化区域品种结构和种植结构。

本文来自织梦

（四）农民增收目标的耦合

耕地轮作休耕有利于提高农产品市场竞争力，增加农民收入，而实现农业可持续发展和农民增收是农业供给侧改革的最终目标。由于长期大量施用农药、化肥等，不仅使耕地质量下降，而且产出的农产品质量低下、缺乏竞争力，必然导致农民增收困难。通过开展耕地轮作，如粮豆轮作、粮薯轮作、粮油轮作及水旱轮作和草田轮作等，不仅可使耕地得到适当休息，还可有效防治病虫害，均衡利用土壤养分，调节土壤肥力，从而在保证作物产量的同时，通过恢复和提高地力，提升农产品质量，促进农民增收，实现生态效益和经济效益的双赢。在一些利用强度大、生态脆弱的地区，通过适当的耕地休耕也可实现同样的目标。如，长江流域的耕地复种指数高、利用强度大，但产量和收益通常并不高，这意味着长江流域有利于实行季节性休耕。同样，在东南沿海地区，每年6～9月高温多雨、病虫害高发，农民投入大，但不仅产量低，而且农产品质量差。在每年这一时期进行季节性休耕，虽然产量会有所减少，但投入成本也会相应降低，而且复耕后产出农产品的质量得到提高，农民总收益会增加。因此，在一些地区实行耕地轮作休耕，可有效提高农产品市场竞争力，进而带动农民收入增加。 dedecms.com

二、农业供给侧改革下耕地轮作休耕面临的现实困境

织梦好，好织梦

（一）未能从农业供给侧改革视角深入认识耕地轮作休耕的意义 copyright dedecms

耕地轮作休耕和农业供给侧改革是新时期为解决农业发展面临的新问题而采取的两项重要战略性举措，两者目标存在耦合关系，能起到相辅相成的作用。但在推进耕地轮作休耕工作过程中，存在与农业供给侧改革割裂认识的问题。一方面，部分农户担心耕地轮作休耕会影响粮食生产总量，因而对耕地轮作休耕工作持有一定抵触或过于谨慎态度；另一方面，农户对于耕地轮作休耕的认识仅限于通过休养耕地，以保护地力方面。事实上，当前我国粮食生产的主要矛盾不是粮食供需总量矛盾，而是结构性矛盾，耕地轮作休耕不仅要通过休养土地以提升耕地生产能力，更重要的是通过有目的、有选择地进行轮作休耕，以调整农产品生产结构，调节农业供需结构性矛盾。因此，如果不能从农业供给侧改革角度深入认识耕地轮作休耕的意义，就无法设计出有效的耕地轮作休耕制度，也无法顺利开展相关试点工作。

（二）休耕补贴标准低影响农民收入稳定 本文来自织梦

农业供给侧改革的最终目标之一是要增加农民收入，耕地轮作休耕也以不影响农民收入为前提，并尽可能促进农民增收。因此，实践中必须保证休耕后农民收入不会降低，农民才有积极性参与、配合耕地轮作休耕工作。为此，《方案》明确提出，休耕补助标准要与原有种植收益相当，补助标准为500～1300元（含治理费用）。但从2016年试点地区发放补贴的标准看，各地试点每亩休耕给予的补贴普遍在400元左右。根据《全国农产品成本收益资料汇编（2016）》，2011～2015年三大主粮的每亩平均现金收益分别为642.24元、655.11元、625.34元、710.44元、616.64元。[3]可见，按照目前的补贴标准，不仅低于《方案》要求，而且远低于三大主粮全国平均的每亩现金收益。当前，东北地区是耕地轮作休耕试点的重点地区，也是我国重要的商品粮主产区，农民收入构成约75％来自粮食种植，如果试点补贴标准过低，必然对农民收入产生极大影响。[4]按照《方案》要求，要保障农民收益，必须提高目前的补贴标准，而补贴标准的提高意味着地方财政负担的增加，这会在一定程度上影响其推动轮作休耕工作的积极性。这一两难困境成为当前推进试点工作、扩大轮作休耕规模面临的重要阻碍。 内容来自dedecms

（三）休耕保护与合理安置休耕农民问题有待解决 copyright dedecms

休耕意味着有部分不适宜种植的耕地暂时退出生产，等到耕地质量得到修复后再投入复耕，所以休耕并不是弃耕或废耕。然而，农民对保护和管理休耕地的意识普遍不强，甚至误解休耕就是对土地弃而不管，导致试点地区出现一定程度的休耕地撂荒和弃耕现象，呈现过去弃耕地“一年长草，两年长柴，三年长树”的势头，给休耕地重新复耕留下隐患，甚至一些土地因此荒废。此外，不论是季节性休耕还是常年性休耕，都意味着休耕农民在一定时间内从事农业生产的时间相对减少，尤其对于选择休耕并退出农业生产的农民，如果不能妥善安置休耕农民，引导其有效就业，必然会造成农民因休耕而收入降低，影响农民增收和农村社会稳定。

本文来自织梦

（四）退出耕地非农化影响产能调控作用的发挥

农业供给侧改革既要去库存，又要保产能，也就是一方面要去低效产能，另一方面要提升有效产能。通过耕地休耕，可使生态保护压力大、地力透支、边际产能低的耕地暂时退出并得到休养，通过轮作休耕促进耕地质量提升，不仅能真正做到“藏粮于地”，而且优质耕地更有利于提升绿色健康的有效产能，实现农产品供需结构平衡。耕地轮作休耕既可保护产能，也有助于去低效产能，但前提是保障耕地用途不变。《方案》明确指出，休耕既不能减少耕地，也不能改变耕地用途。但实践中，耕地的使用本身就存在“非农化”倾向，退出的耕地则更容易出现“非农化”使用问题。目前，如何充分发挥耕地轮作休耕在降低过剩低效产能、提升有效产能方面的作用，避免耕地的“非农化”倾向，已成为试点工作急需解决的重要问题。

dedecms.com

三、农业供给侧改革视角下推进耕地轮作休耕的对策

（一）提高耕地轮作休耕工作的思想认识 copyright dedecms

虽然从长期看，我国的粮食需求总量会呈刚性增长趋势，但对此不需过度担心。当前，应抓住机遇，利用国内外的有利时机，开展耕地轮作休耕工作，真正做到“藏粮于地”，储备粮食的潜在和长期产能。对此，政策制定者与执行者应提高以下认识：第一，休耕耕地只占耕地总量的极少部分，对全局并不会产生大的影响，我国95％以上的耕地仍用于粮食生产，且我国农业生产的抗灾能力已有很大提升，能够保障基本的粮食生产安全。第二，我国粮食库存充裕，有着很强的保障能力。我国粮食企业周转库存较充裕，粮食总库存仍处于一个较高水平，部分耕地轮作休耕完全能保证中央和地方既定储备规模不受影响。第三，轮作休耕耕地的粮食生产能力不仅得到保存，而且通过轮作休耕，耕地地力甚至能得到更好提升和恢复。这实质上是一种粮食生产能力储备，一旦需要，相关耕地随时可以投入粮食种植。第四，我国外汇储备充足，即使急需用粮，也有足够的外汇和运输能力，通过适当进口部分粮食，便可解决粮食缺口问题。[5]此外，应重视提高农民对轮作休耕的思想认识，因为农民是轮作休耕的实施主体，如果没有农民自愿、积极地参与配合，轮作休耕工作将难以推进。因此，应加大对轮作休耕积极作用和意义的宣传力度，保证补贴的及时足额发放，以提升农民参与轮作休耕的积极性，消除农民顾虑。 本文来自织梦

（二）在粮食主产区适时推动耕地轮作休耕试点

根据《方案》，耕地轮作休耕主要以轮作为主、休耕为辅。在试点初期，耕地轮作休耕实践相对谨慎，目的在于通过试点发现问题、总结经验，待条件成熟后再适当扩大试点范围。自2016年开展试点工作以来，耕地轮作休耕试点工作进展较为顺利。农业部副部长余欣荣表示，未来会扩大试点区域和规模，使轮作休耕制度化、常态化。但还有一种观点认为，“并不是每一块田都可以安排轮作休耕，优势产区还是要以保粮食安全为主，不会是休耕的主体。”[6]事实上，不能因为在试点初期只选择三种生态问题比较严重的地区，就否定在其他地区实施轮作休耕的可能。如，长江中下游地区的很多粮食主产区，由于常年承担保障国家粮食安全的重要任务，耕地资源过度利用，耕地H渐贫瘠，也需通过适当的轮作休耕，获得土地休养生息的机会。考虑到国家粮食安全问题，轮作休耕理应谨慎推进，并在初期选择生态问题相对严重地区，更易发现各类问题，以进一步完善相关改革措施。但并不能以此限定轮作休耕范围，而应适当在粮食生产优势区推行轮作休耕改革，通过采取季节性休耕等措施，适当降低复种指数，为我国粮食主产区耕地地力恢复创造条件，夯实粮食安全保障基础。

织梦好，好织梦

（三）完善《粮食安全省长责任制考核办法》

织梦内容管理系统

提高粮食综合生产能力，归根到底取决于耕地的数量与质量。要实现农业供给侧改革去库存、保产能的目标，除确保耕地数量基本稳定外，更重要的是确保耕地质量的稳步提升。而要做到这一点，必须充分发挥政策和考核的导向作用。按照现有《粮食安全省长责任制考核办法》（简称《办法》），就主产区而言，对耕地数量方面的考核只占7分；涉及耕地质量考核的分值是10分，主要包括：耕地质量保护与提升、耕地质量监测网络（5分），耕地质量等级情况（3分）和耕地土壤污染防治（2分）。也就是说，关于耕地数量与质量的考核项之和只有17分，分值明显偏低，不能有效发挥政策和考核的导向作用。《办法》中的考核指标和分值应结合国家宏观战略要求进行动态调整，适当加大耕地质量考核分值比重，弱化粮食种植面积、粮食总产量、仓储及保障粮食市场供应等方面的分值比重，并提前公布调整后的内容，提升《办法》的有效性和导向作用。 织梦好，好织梦

（四）建立轮作休耕效果评价机制

织梦内容管理系统

建立科学有效的轮作休耕效果评价机制，重点从耕地质量方面进行评价。实施轮作休耕前，应先确定轮作休耕后预期达到的目标或标准，再对耕地质量进行评估并建立档案；在轮作休耕后，按照之前的评估指标进行检测评价，合格后予以验收。为提升评价结果的科学性，还应进行后期跟踪评估，主要从农产品的产量和质量两方面，评价实施轮作休耕后农产品的产量和质量是否得到提升。各地可根据实际情况设计其他评价指标。如，设计生态修复指标以评价生态修复成本是否合理，设计农民收入指标评价农民收入受到何种影响等。同时，可根据效果评价机制建立相应激励机制，根据评价结果，对在耕地质量提升等方面效果较好的农民给予适当奖励，从而在提升农民参与轮作休耕积极性的同时，避免相关耕地弃耕或“非农化”使用。 织梦好，好织梦

（五）实施自愿一竞争的协商型补贴机制

在实施耕地轮作休耕过程中，关键是要保证农民的收益，才能提高农民自愿参与的积极性。对此，可借鉴美欧等发达经济体的经验，建立自愿一竞争的协商型补贴机制。通过将政策推进与市场机制相结合，根据不同区域、不同耕地的具体情况以及农产品市场行情、机会成本和当地政府财政情况，在各地区制定差异化的最高补偿标准，然后组织农民申请参与轮作休耕计划。农民可根据自己的意愿提出愿意接受的最低补偿标准，政府根据农民自愿申请及所提出的补贴标准，对农民休耕申请进行分析和筛选，符合条件的准予休耕并按补贴标准对农民进行补贴。在这一过程中，应制定严格的准予休耕条件，包括确实退出粮食种植、采取绿化措施、实施土地管理等。这种协商型补贴方式既发挥了农民的自主意识，又能保证农民轮作休耕后的收益，从而提高农民参与的积极性。同时，这种补贴方式隐含竞争机制，通过竞争性申请，有利于政府筛选出最符合成本收益原则的轮作休耕耕地。 织梦内容管理系统

（六）构建严格的轮作休耕组织实施程序

内容来自dedecms

实施耕地轮作休耕与退耕还林有些相似，但它比退耕还林涉及的面更广，涉及的人口数量更大，且政策性更强。[7]为保证轮作休耕工作取得预期效果、保障参与农民收益，必须建立严格的轮作休耕组织实施程序，组织农民参与轮作休耕。具体看，每年应提前由农业部制定下年度轮作休耕计划，包括轮作休耕的区域、面积及补贴的标准、方式等，并将计划下达到有关省市区；省市区再将指标在本级区域内进行分解，县级政府具体进行轮作休耕的组织与领导工作，乡镇政府具体负责轮作休耕的实施工作。在具体实施过程中，乡镇政府先期确定需轮作休耕的田块，提出轮作休耕的具体实施方案、补贴标准和具体要求，并通知全体村民。符合条件的村民自愿申报，乡镇政府审核后确定具体的轮作休耕田块，并向社会公布，与村民签订协议。对于休耕耕地，具体的耕地修复工作可采取招标形式，委托给专业的生态修复公司。

本文来自织梦

（作者：何蒲明 长江大学经济学院；贺志锋 长江大学湖北农村经济发展研究中心；魏君英 长江大学主要粮食作物产业化湖北省协同创新中心）

参考文献： dedecms.com

[1][4]曲一歌.轮作休耕：农业供给侧的制度安排[EB/OL].[2016-07-13].市场信息网. 本文来自织梦

[2]冯华.在部分地区实行耕地轮作休耕，让疲惫的耕地喘口气[J].农业·农村·农民（B版），2016（7）：13-14.

[3]国家发展和改革委员会价格司.全国农产品成本收益资料汇编（2016）[M].北京：中国统计出版社，2016：9.

织梦好，好织梦

[5]严涛.大量储存粮食不如适当储备粮食生产能力——关于实行部分粮田休耕的建议[J].中国粮食经济，1999（8）：10-15. 内容来自dedecms

[6]李国龙.莫要随意“轮”和“休”[N].农民日报，2016-07-25. 织梦好，好织梦

[7]牛纪华，李松梧.农田休耕的必要性及实施构想[J].农业环境与发展，2009（2）：27-28.

本文来自织梦