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摘要：深化农村产权制度改革对理顺新型城镇化“人地钱”关系大逻辑具有重要意义。农村集体产权归属的明晰化和交易市场化，有利于提高农业转移人口落户城镇的意愿和能力，也有助于人口市民化成本分担。目前，我国农村集体产权不够清晰、权能不尽完整，产权交易市场建设滞后，资产增值收益分配机制不健全，尚不适应户籍人口城镇化的要求。建议长短兼顾、远近结合，逐步构建“市场化退出+资本化运营机制”，推进集体资源资产资本化，维护进城落户农民在农村的合法权益，为提升户籍人口城镇化率创设条件。

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关键词：农村产权制度；新型城镇化；户籍人口城镇化 织梦内容管理系统

当前，我国正处于城镇化快速发展阶段，城乡人口和要素流动性增强，并呈现从孤立、分散向汇聚、融合转变态势，但受农村产权制度改革滞后影响，农村资产权益缺乏有效退出通道，农业人口转移与农村土地、集体经营性资产等相关权益的流转不同步，造成农业转移人口难以在城镇落户，城镇建设用地需求得不到有效满足，大量农村“沉睡资产”无法资本化，不仅影响农业现代化，而且影响新型城镇化的健康发展。深化农村产权制度改革，已成为牵动城乡两个地理空间和工农产业现代化的关键性议题，对推进户籍人口城镇化，提升城镇化发展质量至关重要。目前，社会各界对农村产权制度改革的重要性已基本达成共识，理论研究和改革实践也在加快推进，但关于农村产权制度改革对户籍人口城镇化的作用机理、未来改革方向和路径的认识，还有待进一步深化研究。本文重点关注影响新型城镇化的“农村因素”，分析农村产权制度改革对户籍人口城镇化的影响，并提出深化农村产权制度改革的思路与措施。 copyright dedecms

一、农村产权制度改革对新型城镇化建设的重要意义

（一）农村产权制度改革是理顺新型城镇化“人地钱”关系逻辑的重要环节

新型城镇化本质上是资本、土地、劳动力等要素自由流动和重新配置的结果，城镇化的关键是消除人口和生产要素自由流动的障碍。[1]大量农业转移人口进城落户，城镇基础设施建设、公共服务供给总量将不断增长，客观上会产生更多的新增土地和资金需求。统筹处理好“人往哪里去、地从哪里来、钱从哪里出”的问题，既是新型城镇化必须解决的关键问题，也是新型城镇化有别于传统城镇化的重要特征。当前，我国户籍人口城镇化率提高不快，特别是跨省区农业转移人口落户进展缓慢，关键原因是尚未形成“人地钱”有效运转的逻辑，导致城市吸纳外来人口的积极性不高。为此，2016年政府工作报告明确提出，加快农业转移人口市民化，建立健全“人地钱”挂钩政策。目前，有关部门已出台“人地挂钩”“人钱挂钩”政策，但政策含金量和精准性仍有待加强。同时，现有“人地挂钩”“人钱挂钩”仍只是解决地方政府激励和提高要素配置效率的过渡性政策，政府主导配置资源的作用尽管不能低估，但也不应被过高估计。要真正理顺新型城镇化“人地钱”关系，需发挥政府和市场“两只手”的作用，站在城乡资源要素高效配置角度，通过深化农村产权制度改革，促进农业转移人口与农村土地和集体资产有效分离，依靠土地和资产资本化，打通城乡要素流动通道，消除进城农民落户后顾之忧，为城市新增建设用地和财力增长开辟新渠道，使劳动力、土地、资本等真正实现自由流动和高效配置。

（二）农村产权制度改革是解决农业转移人口“半城市化”问题的重要推动力量 dedecms.com

随着户籍制度改革的深化和城乡福利势差的缩窄，影响城镇化发展的主要矛盾正在发生重要变化，农民进城落户意愿下降成为当前制约户籍人口城镇化率提升的重要问题。2016年，据中国社科院“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查结果显示：“很想”占11.83％，“比较想”占21.73％，“一般”占17.45％，“不太想”占24.82％，“完全不想”占24.13％，约50％农民工不想进城。另外，66.1％的农民工认为到了一定年龄会选择回乡。农民工是否落户城镇是理性选择的结果，对不同年龄层次、不同经济条件、不同就业状态的农业转移人口而言，影响因素各不相同。但农村产权改革滞后，土地和资产权益不稳固且缺乏有效退出渠道，农民落户城镇只能无偿或低回报放弃农村产权，无疑是众多不同因素中的共同因素。农业转移人口对定居城镇后权利得不到保留存在顾虑。2013年，据半月谈社情民意调查中心对27个省1120户村民的调查显示，对于“愿意以何种方式落户”这一问题，选择“无条件落户，土地承包权、宅基地使用权、林地经营权、集体收益分配权均保持不变”的占受访者的四成以上。在这种背景下，如果农村产权制度改革不能有效破题，只是降低落户门槛，打开城镇大门，而不是发挥“推拉”两方面的作用力，很可能导致户籍制度改革作用被弱化，农民工“半城镇化”问题无法根本解决，已设定的户籍人口城镇化目标难以实现。 copyright dedecms

（三）农村产权制度改革对增强中小城市和小城镇人口经济集聚能力具有重要作用 织梦好，好织梦

无论是就大城市承载力还是农业转移人口落户能力而言，我国大规模的农业人口转移落户，不可能主要依靠大城市，中小城市和小城镇应是农业转移人口落户的重要依托。目前，农业转移人口落户进展缓慢，重要原因是“大城市落不下、中小城镇不愿落”。中小城市和小城镇吸纳落户能力弱，关键在于综合承载功能不足。由于公共资源按城市等级配置，县城和小城镇可获得的资源较少，集聚经济和人口能力不足，导致农业转移人口呈直接进入大中城市的“跳跃式”转移，县城和小城镇不仅难以吸纳农业转移人口，甚至出现人口外流。由于中小城市和小城镇提供的福利与农村间的差距小，农民很难为进一个不愿意进的城镇而放弃农村户籍可能的好处，这是农业转移人口落户意愿不足的重要原因。推动农村产权制度改革，促进城乡要素自由流动和平等交换，有利于中小城市和小城镇集聚资源要素，做大特色产业，带动农业现代化和农民就近城镇化。

二、农村产权制度改革对户籍人口城镇化的作用机理 内容来自dedecms

农村产权制度改革从“人地钱”三方面对户籍人口城镇化率产生综合影响，不仅影响农业转移人口落户城镇的意愿和能力，也影响人口市民化成本分担和城镇建设用地有效供给（见图1）。 织梦内容管理系统

（一）农村产权制度改革对农业转移人口城镇落户意愿的影响

农村集体资产对农民具有保障和财产双重功能，是集体组织为其成员提供公共物品和服务的重要物质基础。农村产权制度安排对农业转移人口及家庭向城镇迁移的意愿和能力具有重要影响。

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从落户意愿看，对部分已长期在城镇居住生活并有稳定就业的农民工家庭而言，他们已具备一定在城镇定居的能力，不愿意或暂时不愿意落户城镇的重要障碍不是城镇落户门槛高，而是存在农村土地以及集体经济收益升值的强烈预期，导致其不愿意放弃农村户口。对部分农业转移人口特别是大城市农民工而言，很难享受到与城镇居民平等的公共服务和社会权益，缺乏城市生活安全感，农村土地和集体资产是一份安身立命的保障。对于这部分农民工而言，在农村保留土地至关重要。它能够在进城受阻甚至失败的时候，提供一条不错的退路。[2]目前，我国农村产权制度改革滞后，农村土地和集体资产权利尚不稳固，进城落户农民农村合法权益缺乏有效保障形式，部分地方以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为进城落户和享受城镇公共服务的条件，违反农民意愿搞“土地换社保、土地换住房”，强迫农民退出土地权利，导致农民害怕落户后丧失集体资产权利，进城“后顾之忧”难除。四川省统计局的调查显示，如果转为城镇户口，59.3％的进城务工人员希望家中土地维持现状不变或有偿流转，57.4％的人希望农村住房维持现状。 本文来自织梦

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从落户能力看，通过市场化手段将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产资本化，让农民带资进城，可增强落户城镇的能力。据笔者测算，如果全国30％的农村空置闲置和低效用地能通过“地票”方式盘活，就能产生3.6万亿元的农民“地票”收益，农民人均可一次性增收5000多元；如果50％的集体经营性建设用地能顺利入市，就能带来1.4万亿元收益，农民人均可一次性增收2000多元。另外，如果农村耕地流转面积每年新增2000万亩～3000万亩，按每亩租金500元计算，每年能带来100亿元～150亿元租金收入（见表1）。随着我国新生中小城市的发育，新老农民工代际交替的完成，及农村产权制度的进一步理顺，农业转移人口的预期更加明确和稳定，产权交易带来的经济价值及由此放大的进城能力，将会成为影响农业转移人口落户的关键。 内容来自dedecms

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（二）农村产权制度改革对人口市民化成本分担影响

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构建农业转移人口市民化成本分担机制，是推进新型城镇化的焦点问题，也是难点问题。长期以来，二元户籍制度条件下形成的城乡福利差距十分巨大，要让农业转移人口平等享受城镇居民福利，特别是大量农业人口进城落户，地方政府需花费巨资填补欠账。据马晓河等测算，如果让进城农民与城镇居民享受同等的公共服务，实现1亿农业转移人口市民化，各级政府公共财政支出（包括公共设施投资、教育、社会保障、住房保障、技能培训等）估算为46501亿元，年均6642亿元；属于一次性支付的成本为22630亿元，占比48.7％。[3] copyright dedecms

缓解农业转移人口市民化的巨大资金支出压力，需完善“人钱挂钩”等配套政策，从农村产权制度改革中拓展渠道。具体看，深化农村产权制度改革，可增强地方财政收入和提高农民工成本分担能力。一方面，通过农村产权交易流转，政府可参与集体资产增值收益分配或征收相关税收，补充政府财力。同时，城市土地价格下降带来住房成本支出的下降，使更多的进城农业转移人口能买得起房、住得下来，不仅可带来城市消费的增长，也可让政府大幅度节省保障性住房开支。[4]另一方面，未来一段时期内，农业转移人口可能还需分担部分本不应分担的落户成本，通过深化产权制度改革，激活农村土地和资产财富潜力，盘活“沉睡资产”，可增强农民“带资进城”能力。

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（三）农村产权制度改革对城乡土地资源配置的影响 织梦内容管理系统

大量农业转移人口落户城镇，住房、教育、医疗等民生项目和城镇基础设施、产业发展用地需求必然增长，解决好“地”从哪里来的问题，也是推进户籍人口城镇化的重要任务。满足城镇人口增长带来的建设用地需求，既要挖掘城市存量建设用地潜力，提高土地利用效率，也要打通农村集体建设用地转化通道，增加城镇土地供给。据统计，2014年我国城镇低效用地占到40％以上，农村空闲住宅达10％～15％。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约为5000平方公里，占全国城市建成区的11％。[5]为解决城镇建设用地需求，提高地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性，相关部门已出台“人地挂钩”政策，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，但依靠政府配置土地指标的模式还无法从根本上解决人地流动不同步问题。需从农村土地制度改革出发，进一步放活农村土地要素，促进城乡土地自由流转，依靠市场手段来配置土地资源。深化农村土地制度改革，有利于增加城镇土地供给量，降低农业转移人口在城镇落户成本。 copyright dedecms

三、当前我国农村产权制度存在的主要问题

近年来，我国农村产权制度改革取得积极进展，但产权制度的缺陷和问题依然突出，对城乡要素自由流动形成掣肘，对进城落户农民在农村的权益保障不充分，尚难以适应户籍人口城镇化的要求。

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（一）农村集体产权不清晰、权能不完整

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产权是流转和交易的基础，是资源得以合理配置的逻辑起点。[6]产权明晰是资产实现资本化的前提，任何资产只有包含完整确定的权利，才能通过流转实现其资产价值和收益。[7]目前，我国农村产权主要存在两方面问题：一是农村集体产权归属不清晰，产权主体性不明确。农民尚未拥有明晰的资产控制权，无法清楚了解自己拥有的和他人不能侵犯的产权边界。如，尽管目前我国农村土地所有权归属在形式上是明确的，但农民集体的法律地位不明确，集体成员资格认定模糊，集体所有的权力范围、行使方式、保护手段等没有清晰界定，作为所有者的集体经济组织事实上是缺位的，导致代替和侵犯所有权现象突出。二是集体产权权能不完整。农民占有、使用、支配、转让和继承等权利束不完备，影响集体产权的可交易性，进而导致资产性价值无法兑现。以宅基地为例，农村宅基地使用主体和交易存在诸多限制，农民缺乏完整的收益权和自由处分权，导致市场机制难以发挥作用，无法通过市场形成合理价格，事实上限制了土地从生存保障功能向致富资本功能的转变。土地等集体产权权能残缺，无偿取得与无偿退出造成持有成本很低，而市场无法形成价格又造成农业转移人口对农村产权价值存在一定程度上的“不合理期待”，进而导致农民不愿也不会放弃农村权利。同时，集体产权缺乏市场化退出渠道，以及被不合理定价（征地或私下流转），影响真正有意愿落户人口“带资进城”落户能力。 织梦内容管理系统

（二）农村产权交易市场建设滞后

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农村集体产权必须进入市场，通过使用权及衍生的他项权力交易，为所有者带来预期收益，资产才能转化为资本。如果没有健全的产权交易市场，各种财产权利就很难自由交易，资产的资本化也难以实现或实现成本过高。长期以来，基于土地和集体资产对农民生产、生活和就业的重要意义，我国对农村产权交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后。近年来，国家对农村土地的管制政策不断松绑、农村产权市场体系逐步发育，但农村产权交易市场仍存在诸多问题，具体包括：一是存在法律障碍。农村承包地经营权、住房财产权抵押虽已在部分地区开始试点，但相关法律仍对此存在较多限制。如，我国《土地管理法》《担保法》等规定耕地承包权相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，宅基地抵押也被禁止，土地产权抵押等仍处于“风险地带”，缺乏法律保护，存在法律风险。二是产权障碍。由于相关权利界定尚不明晰，确权颁证尚未完成，农村集体产权股份化改革才刚起步，为市场交易带来困难，也埋下隐患。三是二级市场尚未建立。农村产权二次流转是化解风险的一种方式，[8]但在实践中，这种二次流转尚未建立很好的机制，二级市场建设相对滞后，影响农村产权交易风险分摊。 织梦好，好织梦

（三）农村产权流转增值收益分配机制不健全 copyright dedecms

增值收益分配是农村产权流转的核心，只有建立合理的利益分配机制，才能保证市场交易有序开展。目前，政府垄断土地一级市场，大多数农村集体所有土地需通过国家征用转为国有后才能进入市场，农民只能获得较低的土地补偿，大部分土地增值收益流入各级政府和开发商手中，并成为土地财政的重要来源。据世界银行估算，1990～2010年，地方政府征用农村土地比市场价格低2万亿元。另据何安华、孔祥智测算，地价“剪刀差”从2002年的671.82亿元上升至2012年的5024.13亿元，11年累计达到28543.24亿元，是同时期被征地农民获得征地补偿款的2.43倍，被征地农民只获得其土地财产权益的29.17％。近年来，部分地区通过“地票”交易、“两分两换”、政府资金补偿等方式，探索农村产权退出的补偿形式，在土地增值收益分配机制建设方面进行了积极探索，但总体而言兼顾国家、集体、个人间利益的力度仍不够，国家与集体问、集体经济组织内部合理的分配办法和制度安排尚未形成。

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四、促进我国农村产权制度改革的建议

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提高农业转移人口城镇落户意愿，加快推进新型城镇化，需加快深化农村产权制度改革，主要方向是巩固集体所有权，充实用益物权，构建“市场化退出+资本化运营机制”，逐步赋予农民对农村集体产权的自由处分权与收益权，并通过市场化途径实现资源、资产的资本化。 织梦内容管理系统

（一）加快明晰农村集体资产产权归属

针对农村集体资产所有权主体虚化、集体成员权利模糊等问题，在尽快完成集体资产清产核资的基础上，应加快推进农村集体资产确权，明确农村集体经济组织代表集体行使所有权的地位，明晰集体所有产权关系。加快集体经济组织成员权认定，可统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等，采取复合标准进行分类。积极探索建立集体经济组织成员进入和退出机制，进行动态有序管理。加快推进集体经营性资产股份合作制改革，不仅要赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权，还要加快探索集体资产股份有偿退出、抵押、担保等，切实盘活集体资产，建议在部分地区开展扩大集体资产股份有偿退出范围试点，逐步实现市场化流转。

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（二）探索建立集体资源资产有偿使用制度

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在充分尊重农民意愿的前提下，探索推进集体资源资产使用者付费制度，即有偿使用或获得，采取新老划断的办法，农村新增人口取得集体资源资产一律采用市场化交易方式。建议以农村宅基地制度改革为核心，推进农村集体土地使用权由福利性无偿划拨转为有偿使用，增加土地保有环节的留置成本。在农村社会保障制度尚不完善的条件下，为保障农民的居住权，减少改革阻力，近期农村宅基地的取得应局限于村集体经济组织内的农民，远期应扩大到村集体经济组织以外的人员（包括城镇居民）。对农民已合法取得并符合标准的宅基地可继续无偿使用，对新申请的宅基地按照地理位置、村庄规划、交通状况等收取不同标准的使用费。

（三）健全农村集体产权有序流转交易机制

一是推进农村产权有序流转交易。建立健全农村产权流转交易市场，在完善耕地“三权分置”办法，稳定发展农民承包土地经营权、集体林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产出租等流转交易的同时，应逐步放开流转主体限制，加快探索农村宅基地使用权市场化流转交易的有效办法。二是扶持发展农村集体资产评估机构或支持现有评估机构发展农村集体资产评估业务，完善集体资产定价机制。积极发展农村产权抵押融资评估、担保、会计服务、法律咨询等中介服务，大力扶持土地信托、“土地银行”等公益性农村产权中介组织。三是完善农村产权交易风险防范机制。尽快修订完善《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等相关法律法规，加快农村产权二级交易市场建设，完善农村土地金融组织体系。短期以农村信用合作社为主开展农村土地金融业务试点，条件成熟后探索建立土地抵押合作社，远期建立专门的土地银行，并配套建立农业信托机构等。

（四）健全农村产权流转增值收益分配机制

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切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，需要加快健全集体产权流转收益分配机制。当前，应围绕农村集体建设用地流转收益分配这一难点，加快建立兼顾国家、集体、个人利益的增值收益分配机制。按照产权关系，村集体经济组织作为农村建设用地所有权主体，应分享大部分建设用地流转增值收益。政府不是流转交易主体，不应直接参与集体建设用地流转收益分配，但可通过土地增值税、土地使用税、契税等间接参与流转收益的再分配。考虑农村集体建设用地的特殊性，土地流转收益在集体经济组织内部分配，建议采取“主辅分配”方式，即宅基地以外的集体建设用地流转增值收益按照“所有权优先、使用权为辅”的原则进行分配，宅基地流转增值收益按“使用权优先、所有权为辅”的原则进行分配。

参考文献： 内容来自dedecms

[1]李佐军.“钱荒”暴露地方债问题城镇化关键是要素自由流动[N].财经网，2013-08-13. 织梦好，好织梦

[2]顾严.城乡推拉力转换，农民还愿意进城吗?[EB/OL].[2016-04-21].观察者网，http：//www.guancha.cn/guyart2/2016_04_21_357699.shtml. 织梦好，好织梦

[3]马晓河，涂圣伟，张义博.推进新型城镇化要处理好四大关系[J].经济纵横，2014（11）：1-8. 内容来自dedecms

[4]陶然.经济改革的突破口是土地制度改革[N].21世纪经济报道，2012-08-02.

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[5]范辉.农村住宅空闲超一成国土部称城镇低效用地超40％[N].北京青年报，2014-06-20. 本文来自织梦

[6]曲福田，田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011（6）：34-46.

[7]黄韬.论农村土地集体产权资本化流转[J].农村经济，2008（3）：19-22. dedecms.com

[8]农村经济经营管理科.发展农村产权交易需要突破的几个难点[N].农民日报，2016-04-15.

[9]何安华，孔祥智.中国城镇化进程中的低价“剪刀差”成因及测算（2002-2012年）[J].河北学刊，2015（1）：117-123.