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摘要：采用文献资料法和案例分析法，以过沟农村社区为例论述农村社区土地重划的公众参与过程，进而对台湾农村社区土地重划的公众参与机制进行研究。研究发现，台湾农村社区土地重划的公众参与处于公众参与阶梯理论中的最高层阶梯，即授予权力阶梯和公民控制阶梯；台湾农村社区土地重划公众参与具有广泛性、全程性，值得我国大陆地区农村居民点整理中公众参与机制的建立与完善加以借鉴。 本文来自织梦

关键词：农村社区土地重划；农村居民点整理；公众参与；台湾省

我国大陆地区现阶段土地整治的主要目的在于增加有效耕地面积，同时改善农业生产条件和生态环境[1]。土地整治中的农村居民点整理大多采用高效率的“拆迁一重建”模式，以高密度、高容积率、现代化的农村住宅取代低密度、低容积率、老旧的农宅，让农村从外貌上快速城镇化，让农民快速转变为市民。高效率的农村居民点整理模式未能贴合农民的实际需求，无法保障整理过程中的公众参与落到实处，因此，屡屡出现政府与农民对立的局面。本研究以台湾农村社区土地重划为研究对象，研究其公众参与的全程性和广泛性，以期为大陆地区农村居民点整理提供借鉴。

1 农村社区土地重划的公众参与

农村社区土地重划是一种综合性的土地改良措施，针对一定范围内的土地权属复杂、畸零不整、公共设施缺乏、老化残破的农渔村社区聚落实施整体规划，依据规划进行公共建设，并以土地重划方式进行地籍整理，同时在重划完成之后有选择性地实施农宅整建与改建、环境绿化和美化、产业转型和产业发展、社区守望相助等以促进土地的有效利用和农村社区的全面发展[2-4]。农村社区土地重划的主要项目包括先期规划、非都市土地开发许可、工程设计、重划建设、测量及地籍整理“。

1.1 过沟农村社区土地重划简介

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过沟农村社区（以下简称“过沟”）位于台湾彰化县大村乡，2006年开始实施农村社区土地重划。过沟在实施土地重划前，存在诸多制约经济发展的问题，例如，道路狭窄弯曲，交通不畅，住宅、工厂、养殖场等建筑布局混杂，环境卫生状况较差，公共设施十分缺乏，大村火车站虽然在该社区设立了站点，但是社区却无法对其进行有效利用。过沟希望通过重划的实施，围绕大村火车站进行社区整体规划，高效利用大村火车站前的空地；对社区内的交通条件、居住环境、公共设施进行改善，通过生活环境的变化来提升农民的生活品质；改良社区的硬件设施，促进观光旅游业发展以及农特产品销售，以繁荣过沟农村社区经济，恢复社区的蓬勃生机[6]。 本文来自织梦

过沟通过重划实现了土地的合理利用，土地形状更为整齐，各个地块均直接与道路相邻，交通便利，多数土地被分割成边界整齐的地块用于住宅建设，社区的建设用地大幅增加，但祭祀用地的共有产权问题仍未解决（表1）。

1.2 过沟农村社区土地重划公众参与实践 copyright dedecms

1.2.1 调查和培养农民的重划意愿。先期规划之前必须要确定重划区范围，因农民需要在重划中提供部分土地供重划使用，因此，重划区范围初步确定之后要举行复勘研讨会来征求土地所有权人的意见，若赞成的土地所有权人数及其拥有的土地面积均占重划区总人数及总土地面积的一半以上，即“重划意愿过半”，则可以进行先期规划，否则需要继续加强宣传，以提高农民的重划意愿。为了充分了解当地居民的实际需求，过沟在进行先期规划前，设计问卷并挨户走访，了解农民需要改变社区现状的需求、对社区未来发展的构想、希望增加的公共设施和基础设施的种类及数量、对重划涉及的拆迁工作的看法和建议。通过问卷调查，一方面可以初步了解农民的重划参与度和认知度，另一方面也可以起到良好的宣传效果，有利于实现重划意愿过半，同时还可以为先期规划的制定提供参考，提高规划的可操作性和可行性[6]。

1.2.2 组建“两会”。选定重划区范围后，过沟举行了复勘研讨会，组建了彰化县政府主导的农村社区土地重划委员会和大村乡公所主导的农村社区更新协进会。“两会”均含一定数量的土地所有权人，共同做好重划区选定、重划负担计算和分配、抵费地出售及盈余款使用、土地再分配等各项工作[8]。彰化县政府是过沟土地重划的主办机关，负责统筹各项重划工作，在农村社区更新协进会的辅助下，举行了居民说明会、社区更新协进会议（3次）、报告会议（2次）、专家实地勘测会议、沟通会议等。通过举行土地所有权人等参加的居民说明会，向农民传达重划的目的、意义、做法等信息，并倾听农民对于重划负担、公共设施规划和建设、道路布局、建筑物拆迁等的要求和建议；通过举行农村社区更新协进会、规划单位等参加的社区更新协进会议，形成规划内容、土地利用、重划负担分配、土地分配方案等方面的统一意见；通过举行内政部代表、彰化县政府代表、大村乡公所代表等参加的报告会议，进一步完善规划内容，改进各项重划工作，明晰重划工作中的模糊之处，协商是否需要调整重划项目等；通过举行内政部代表、专家学者、规划单位等参加的专家实地勘测会议，针对产业发展、排水、老人关怀、社区绿化、环境美化等方面交换意见并达成共识；通过举行沟通会议，组织有关单位和个人针对细节性的重划建设工作进行协商[6]。

1.2.3 再次调查农民的重划意愿。先期规划修订完毕，获得非都市土地开发许可之后，过沟举行了土地所有权人听证会，向土地所有权人讲解各项重划工作，其中最重要的就是重划负担的分配和土地再分配等内容。若土地所有权人的重划意愿过半，那么就可以开始后续的工程设计、重划建设、测量及地籍整理等工作，否则，后续工作不能继续进行，只能延后或放弃。经过重划意愿的培养，过沟土地所有权人中有63.26％同意参加农村社区土地重划，其拥有的土地面积占重划区总土地面积的78.11％，重划意愿较高[6]。

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1.2.4 农民自行协商土地再分配。农村社区土地重划建设完毕后要进行土地再分配，关键是要处理好共有土地产权的分割问题。过沟将扣除公共没施和基础设施用地、抵费地之后的土地在土地所有权人之间进行分配，分配原则是：保证土地所有权人拥有的土地价值不降低，即重划后土地评估单价×土地所有权人领回的土地面积≥重划前土地评估单价×土地所有权人原有的土地面积。过沟综合社区更新协进会、报告会议、居民说明会等形成的统一意见，初步确定土地再分配方案，并在土地所有权人听证会上向土地所有权人通报该方案，农民若有异议则可以在会上提出。为了公平公正地解决产权分割问题，过沟采用“还权于民”的做法，将需要进行土地分配的土地所有权人集中在一起，让共有土地所有权人、土地相邻的土地所有权人或者利益关系较密切的土地所有权人等自行分组讨论土地分配调整方案，形成统一意见之后上报农村社区土地重划委员会进行统一公示，公示期间无异议后则进行土地权利证书发放，完成土地的重新分配[6]。

2 农村社区土地重划公众参与机制

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农村社区土地重划的公众参与具有全程性、广泛性，先期规划等各项重划工作均会选择合适的方式听取和吸纳农民的意见及建议，通过多方协商促成各阶段工作的顺利实施。因此，农村社区土地重划中的公众参与可以定义为受农村社区土地重划直接影响或间接影响的各利益相关者对农村社区土地重划的决策、执行、实施、维护等过程的介入。 dedecms.com

公众参与的实施离不开两方面的影响因素，一是公众参与的意识，二是公众参与的资源支持。基于以上两点采用二维图（图1）对农村社区土地重划的公众参与机制进行分析。 本文来自织梦

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图1中纵坐标表示“公众参与意识强度”，即农村社区土地重划的各利益相关者希望参与土地重划的强烈程度，沿纵轴由下往上表示各利益相关者的公众参与意识逐渐增强。若将安斯汀·谢莉对公众参与的理解换一种说法，那么公众参与之所以“大体上没有一个人反对”[9-10]，正是因为这种“参与”关系到自己的切身利益，即公众参与程度与对个人利益的关心程度之间存在着某种联系。事实上，公众参与意识的强弱与个人对自身利益的关心程度呈正相关，即重划对个人利益的影响程度越大，个人对自身利益的关心程度就越大，公众参与意识的强度也就越强，反之则越弱。纵轴的最下端表示“弱公众参与意识”，参与者因参与或不参与重划对个人利益无影响而毫无公众参与；纵轴的最上端表示“强公众参与意识”，各利益相关者充分了解各项重划工作的实施能够对自己的切身利益产生影响，参与其中能够使自己的利益不受损害、得到保障或实现利益最大化，因此，拥有强烈的介入重划的需求。如果将农村社区土地重划中的掌权者（即各级政府机构及政府人员）当作“个人”，其参与重划的直接目的是为了获得公共设施用地，也就是为了“个人”的利益，那么公众参与意识强度随着对个人利益的关心程度加强而增强的理论也同样适用。

图1中横坐标表示“公众参与资源支持力度”，即农村社区土地重划各利益相关者在参与过程中能够得到法律、政策、经济、技术等多方支持的强度，横轴的最左端表示“弱公众参与资源支持”，最右端表示“强公众参与资源支持”。农村社区土地重划的法律依据有《农村土地重划条例》及其施行细则、《水土保持法》及其施行细则、《环境影响评估法》及其施行细则等等，以明确的、严肃的、强制的形式为农村社区土地重划提供法律支持。为了推动农村社区土地重划的实施，逐步扩大其实施效果和影响力，政府制定并分3个阶段实施2001-2014年的“农村社区土地重划示范计划”，取得了显着成效，现已进入第3个阶段。台湾政府为纳入农村社区土地重划示范计划的农村社区提供大量的资金支持，全额补助基本设施工程费、规划设计费、行政业务费，同时规定对未纳入该示范计划的农村社区提供低息重划贷款、减免有关重划税费，并由台湾政府和地方政府共同补助90％的基本设施工程费，以保证农村社区土地重划资金充足。此外，政府还鼓励农村社区通过组建农村社区更新协进会，聘请专家、学者进行咨询，以获得理论和技术支持，并协助农村社区土地重划委员会做好各项重划工作。由此可见，农村社区土地重划具有丰富的公众参与资源支持。

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“公众参与意识强度”变化与“公众参与资源支持力度”变化的组合形成了如图1所示的4种公众参与情况，即双弱型（Ⅰ）、强弱型（Ⅱ，Ⅲ）、双强型（Ⅳ）。Ⅰ型中公众参与名存实亡，公众既无参与的意愿也无保证公众参与得以进行的各种资源支持；Ⅱ型中公众参与的资源支持丰富，具有良好的公众参与外部环境，但是由于公众参与意识不强而使得各种资源支持沦为摆设，无法发挥作用，同时造成资源的浪费；Ⅲ型中利益相关者的公众参与意识强烈，但是由于公众参与的资源缺乏，最终可能会使公众参与流于形式，参与者的提议得不到重视和实施；Ⅳ型中各利益相关者的公众参与意识强烈，并能够获得多种资源支持，以确保参与者的意识能够转化为实际成果。综上分析，农村社区土地重划的实施范围是农村社区，实施全过程与农民的个人利益关系密切，公众参与源于农民对个人利益的追逐，参与者的公众参与意识强烈.同时各利益相关者在参与过程中能够获得多种资源支持，以确保其意见和建议能够得到重视并付诸实施，因此，台湾农村社区土地重划的公众参与机制属于双强型（Ⅳ），即“强公众参与意识”和“强公众参与资源支持”。

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基于以上分析，台湾农村社区土地重划的公众参与机制隶属于公众参与阶梯理论公民权力阶层的授予权力阶梯（delegated power）和公民控制阶梯（citizen control）[9]，公众逐渐拥有了决定农村社区土地重划全过程的决策权、管理权，甚至在先期规划等个别阶段拥有绝对的主导权。 织梦内容管理系统

3 对大陆农村居民点整理的借鉴 织梦好，好织梦

3.1 建立分层管理负责制，发挥农村基层组织作用

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农村社区土地重划中通过设立“两会”形成一种政府和农村共同参与的分级管理模式。实践证明，这种管理模式具有利于权力下放、责任明确、项目落实到位等优点，能够较好地保证各项重划工作落到实处。目前，大陆农村居民点整理工作的主办方是各级政府及有关政府部门，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等农村基层组织未被纳入整理责任主体中，农民始终是被动接受整理的一方。若能将农村集体经济组织、村民委员会、村民小组等组织纳入农村居民点整理责任主体中，赋予其一定的权力并要求其承担相应责任，同时对其行为加以合理引导，将有助于政府实现权力下放，加强对村民的教育、沟通、疏导工作，及时处理农村居民点整理中出现的各种纠纷和问题，有助于农村居民点整理工作的顺利推进。

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3.2 构建全程性公众参与机制

在农村居民点整理规划的编制阶段要加强对农民的农村居民点整理知识教育，针对农民最关心的拆迁补偿和失地后的安置等问题进行详细解答并倾听农民的需要和意见，要将自上而下的规划模式和自下而上的反馈机制结合起来，由政府规划部门或政府聘请的规划企业、团队经过调研了解农民需要通过农村居民点整理解决的问题和拆迁补偿安置需求，并听取农民中的有识之士对农村居民点整理的意见和建议，同时，结合地方政府及有关专家学者的意见，制定农村居民点整理初步规划。初步规划完成后，采用村民大会、说明会等形式听取农村基层组织、农民、地方政府、专家学者的意见，形成最终兼具科学性和适宜性的农村居民点整理规划。其次，在农村居民点整理规划的实施阶段要建立施工问题的实时反馈机制，鼓励地方政府、整治工作人员、农村基层组织、农民及时反映整理中出现的问题并提出有益的解决对策，同时上报损害农民利益的行为，以切实保障失地农民的利益。最后，农村居民点整理结束后，政府要鼓励农民自觉维护整理成果，发现问题要及时上报，政府还要不定期地检查成果是否得到妥善的维护，是否能够继续满足农民的需要，以确保整理成果具有可持续性，完善失地农民利益的长远保障机制。农村居民点整理的公众参与必须实行全程监控，即要进行全程的影像记录和书面记录，以免公众参与存在弄虚作假之嫌。

3.3 注重培养农民的农村居民点整理意识

全程性公众参与机制要以农民为主体，通过发放宣传册、播放影片、实地调研、参观走访整理完毕的农村等形式来增强农民的农村居民点整理意识，引导农民形成对农村居民点整理的全面认识，唤醒农民改变农村现状的强烈需求，而后采取相应措施将这种意识和需求转变为具体的整理行动。在初步选定农村居民点整理范围后，若能在专业公司、研究人员、专家学者等的参与下逐步转变农民对农村居民点整理的认识误区，引导和培养农民拥有对农村居民点整理的强烈需求，鼓励农民通过自己的努力改变家园，将更有利于农村居民点整理工作的推动，有助于调动农民的积极性和创造性以及树立改变农村现状和自身生存状态的决心，这不仅能够减少农村居民点整理的阻力，而且还能够获得农民的支持，一定程度上减轻政府的负担，达到事半功倍的效果。

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参考文献： 内容来自dedecms

[1] 国土资源部土地整理中心.土地整治100问[M].北京：地质出版社，2011.

[2] 谢静琪.土地重划[M].台北市：五南图书出版公司，2007：5.

[3] 纪文.运用多评准决策方法于农村社区土地重划区顺位评选之研究[D].台中市：逢甲大学土地管理学系，2005.

[4] 陈炳森.农村社区土地重划之研究——沟通理论之实践[D].台北市：国立中兴大学农村规划研究所，2008.

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[5] 内政部土地重划工程处.农村社区土地重划四年示范计划成果总报告[R].增订版.台北市：内政部，2009. 织梦好，好织梦

[6] 大城环境工程顾问有限公司.九十五年度计划实施彰化县大村乡过沟农村社区土地重划先期规划报告书[R].彰化市：彰化县政府，2006. 织梦好，好织梦

[7] 彰化县政府.彰化县政府农地重划暨农村社区重划案例简介[R].彰化市：彰化县政府，2011. 内容来自dedecms

[8] 内政部.土地重划相关法律汇编[Z].台北市：内政部，2000.

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[9] Arnstein，Sherry R.A Ladder of Citizen Participation[J].AIP Journal，1969，35（4）：216-224.

[10] 陈美球，魏晓华，刘桃菊.海外土地利用规划中的公众参与及其启示[J].地域研究与开发，2008，27（6）：100-104. copyright dedecms