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2018年初在全国国土资源工作会议上被正式提出的宅基地的“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，标志着中央在宅基地财产权市场化上初步的尝试，显示出中央对集体建设用地中比例最高的宅基地的市场化的态度——只有实现宅基地的市场化，才能够最终切实促进城乡建设用地效率的提升，同时实现农民的土地财产权。

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改革开放40年以来，宅基地不仅承担着让农民“居者有其屋”的职能，还肩负着为农民提供社会保障等福利功能，是农民集体成员身份的象征，对促进农村经济发展、社会稳定等都发挥了巨大的作用。因此宅基地制度是农村基本制度体系的重要环节，具有“牵一发而动全身”的全局性、战略性、根本性的特点，事关农村经济社会发展稳定大局和全国农民的切身利益。

党的十八大、十九大以来，中央对农村经济社会发展提出了新的战略要求，包括建立城乡统一的建设用地市场、实施乡村振兴战略等，为此农村宅基地制度也日益成为全社会关注的热点、难点和焦点（许小年，2012）。但是，不可忽视的是现行的宅基地无论在立法、制度设计，还是在政策体系上，都存在一定的短板和缺陷，也给实践中探索宅基地的“三权分置”带来很多矛盾和问题。比如，《物权法》《土地管理法》《担保法》，乃至《宪法》中都存在着制约宅基地完整用益物权的条款。同时，现行农村宅基地制度难以适应城乡土地要素流动和共享发展要求，不利于乡村振兴战略落地，保障促进农民共享工业化城镇化成果。因此，对现行宅基地制度在产权、法律法规和政策上进行创新，是一项紧迫又必要的重大课题。 copyright dedecms

然而，面对我国地域广阔导致的经济社会背景、农民生活生产习俗上的差异性，宅基地制度创新很难在全国整齐划一，一般只能采取在遵从上位法规定的前提下，由地方立法进行创造性、示范性的摸索来逐步建设和完善。为了更好地理解全国各地宅基地制度改革的推进和阶段性成果，同时为了更好地理解宅基地市场化改革面临的根本问题，本文旨在总结和辨析三个基础性问题，分别是：第一，宅基地市场化地方性实践有哪些进展；第二，宅基地市场化改革的关键问题；第三，宅基地市场化改革的难点。最后，在此基础上给出宅基地市场化的路径展望。

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以“三权分置”为导向的宅基地制度改革，亦即宅基地的市场化改革，必然是一个渐进式的过程，一般情况下不会出现不顾地方实际的“横空出世”的政策设计。十几年来，全国各地实践中出现了很多模式，这些都是地方在各种因素制约下走出的可行道路。对这些可行道路的总结和提炼，将为在国家层面的立法立规以及政策体系创新提供必要的经验积累。

目前，正式合法意义上的宅基地市场并不存在，但这并不影响现实中宅基地流转的客观存在，比如各地的宅基地私下买卖以及地方政府通过新农村建设或挂钩交易等推动的宅基地再配置，其本质仍是宅基地权益的流转与交易。而近年来大力推动的宅基地制度改革试点，体现了中央逐步将宅基地流转推向正规化与合法化的趋势。 织梦好，好织梦

模式一：城中村的更新

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城中村更新模式是指面向城中村采取旧城更新改造的方式进行土地优化配置，将宅基地全部退出转为国有建设用地进行重新开发，进行统一规划和建设，对农民进行统一补偿和安置，就地市民化。整个过程，既可以由政府主导实施，也可以引入市场力量参与。 dedecms.com

城中村更新模式主要面向城中村这一类具有高更新价值、良好区位条件、规模较大且集中连片的宅基地。在这一过程中，宅基地权利的流转交易主要通过置换住房、物业和货币等体现，并伴随着农民就地市民化的过程，其中流转置换的住房既可以就地安置，也可以采取异地安置进行，两者都是通过提高土地利用效率以达到安置农民群体并节余建设用地指标的目的。由于这类宅基地潜在升值空间较大，因此让渡宅基地权利所置换或补偿的利益也相对较高。 织梦好，好织梦

无论是通过政府主导，还是引入市场主体进行合作开发建设，对城中村实施更新改造，本质上是对较大体量的宅基地进行的统一流转交易，形成了具有一定规模的宅基地流转市场，而且往往由于其区位优势与潜在升值空间大，并牵涉到城市整体发展形象以及局部区域基础设施改善等，地方政府与市场主体参与的积极性较高，农民流转的意愿也比较强烈，这就促成了该模式具有较好的经济实施基础，对宅基地权利流转的补偿也接近甚至超过城市土地市场价格的补偿。

模式二：近郊村的集聚 dedecms.com

近郊村的社区集聚模式是指面向近郊区的村集体组织或农民，在城市规划区范围内通过建设新社区以集聚不同村庄的农民，逐步引导其向城市市民转变，并将农民原宅基地复垦为耕地或用于其他农村的生产生活，复垦的指标可用于全局建设用地统筹开发。由于牵涉到集体组织的整村搬迁与重新安置，且涉及局部规划调整优化，目前该实施模式下通常以政府参与为主，但也不排除后续市场力量的介入。 织梦好，好织梦

考虑到城市长远发展，近郊区的村集体组织通常位于城市规划建设范围内，因此近郊村的宅基地同样具有较高的潜在开发价值。而且，近郊村农民在就地市民化、资本积累以及就业安置上具有一定优势，适合通过城乡新社区集聚完成宅基地权利的流转交易以及土地资源的优化配置过程。其中，宅基地流转交易同样以宅基地退出置换住房、物业和货币等形式来体现，但与面向城中村的旧城更新模式不同，尤其是在越发强调紧凑型城市发展的背景下，其安置多以异地安置为主，也就是复垦原宅基地，并将农民安置于城市规划区内的城乡新社区中。 织梦好，好织梦

面向近郊村实施的社区集聚模式，本质上也是在实施整村（或绝大部分）宅基地退出后，通过复垦整治、空间置换以及提高土地利用效率等一系列操作，来完成农民安置、权益保障、改善居住生活环境、节余建设用地指标以统筹全局建设发展等多样性目标。其背后也涉及到一定规模、且集中连片的宅基地权利流转，其交易同样以退出置换住房和货币等补偿加以体现，而且就宅基地流转涉及的主体及用地规模来看，也更贴近宅基地流转市场的概念。 本文来自织梦

模式三：中郊村的就地更新 内容来自dedecms

中郊村是介于近郊区与远郊区之间的村集体经济组织。面向中郊村的就地更新模式是指村集体组织在村庄原址通过实施拆旧建新完成旧村改造提升土地利用效率，同时实现宅基地的优化配置，满足全村农民的居住需求和部分财产性诉求。在这一过程中，集体建设用地（含宅基地）总量不新增，农民性质不发生根本性改变，而农民生活生产环境则得到显着改善。 dedecms.com

由于就地更新模式所涉及的宅基地以及利益分配均发生在原集体内部，较少涉及外部利益的介入，因此其实施主要借助集体自行组织的形式进行。集体经济组织在协调所有村民利益的基础上，对村庄进行更新改造。包括实施前的统一方案、改造中的成本分摊以及更新后的宅基地或住房再配置等。在这一过程中，宅基地流转主要以权利的重新配置来体现，譬如通过退出原宅基地以换取新规划后的宅基地，或置换村集体统一新建的住房等。

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针对中郊村的就地更新模式适合我国广大农村地区所普遍面临的宅基地资源低效配置的问题，具有更为实际且广泛的操作性。而依托集体自组织实施的就地更新，能够以村集体为纽带来统一集体行动并协调利益分配，较好的兼顾了农民群体内部利益主体诉求的异质性，充分发挥了村集体的基层自治作用。同时，由于是集体协商的结果，该实施模式有效避免了农民“被上楼”的问题，确保了宅基地流转交易的公平性与公正性，并在保留村集体原始风貌、留乡留魂等非物质价值方面，具有重要的社会意义。

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模式四：远郊村的异地调整

远郊村的异地调整模式是指通过异地搬迁的方式，将偏远地区的村集体组织或农民安置在区位相对较好，且可集中居住的中心村或中心镇，并将腾退的原宅基地复垦为建设用地指标，借助指标空间置换，既满足异地搬迁安置的建设用地需要，又可节余部分指标用于全局统筹利用（主要为了满足安置成本投入的目的）。

异地调整模式实施的背后，同样有发生宅基地权利的转移与交换，即将偏远地区的宅基地权利置换到中郊村或近郊村，并获得新的宅基地权利或住房补偿等。但区别于前面三种实施模式，异地调整具有明显的政策倾向，也就是对贫困偏远地区农村发展的特殊照顾，尤其是对农民居住环境的改善，因此，此种实施模式往往需要政府力量的介入，既包括通过扶贫项目给予建设资金上的支持，还包括对异地调整前后的组织与管理上，譬如涉及到规划变动、行政调整以及复垦搬迁等方面。 内容来自dedecms

在建设用地指标实行总量管控的前提下，借力政府和扶贫项目的支持实施面向远郊村的异地调整，通过退出宅基地以换取建设用地指标，并进行空间置换或指标交易，能够有效挖掘偏远地区宅基地的经济价值，既能以此为原始资本满足贫困地区农民群体改善居住生活的基本需求，还能统筹用于全局开发利用，为拓展宅基地流转市场与实施扶贫攻坚提供了新思路。（nc-1820180720）

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