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一、宅基地市场化改革的关键问题：利益分配

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宅基地市场化改革的关键问题是利益分配问题。目前，农村宅基地乃至其他集体建设用地市场化改革还处于起步阶段。十八大以来，中央多次发文强调，提高农民在土地增值收益中的分配比例，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。因此，宅基地的市场改革，就是要改革利益分配机制，要注重土地收益在区域间、城乡间、村集体间、村集体内部的合理分配；另外，农村与社会公共利益、经济利益与生态环境利益的平衡问题也同样不能忽视。 dedecms.com

1.区域间收益分配问题

区域间收益分配问题，是指区位条件引致的宅基地市场需求和价格差异，从而导致不同地区宅基地市场化增值收益的差异。这种差异实际上造成不同区域之间收益分配不公的问题。这里的不同地区，既包括宏观层面（比如东中西部）区域间的差异，也包括微观层面（比如省级、地市级行政区划内）不同区位间的差异。 copyright dedecms

首先，宅基地的潜在增值收益实际上面临区域间发展不平衡的影响，尤其是中西部地区很难享受到政策红利，这些地区的宅基地市场化价值较低。因此，在国家层面进行宅基地制度改革，如何兼顾中西部地区的利益共享的诉求，如何平衡经济发达地区和欠发达地区的增值收益是一个必须直面的问题。其次，即使在相同区域内部，因为靠近中心城镇的地理区位不同，也将影响宅基地市场化增值收益的分配公平性。正如文献中常说的“食利阶层”往往就是近郊区少部分的农民。

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上述因初始资源禀赋、经济社会发展差异、政策条件差异等造成的区域之间的分配不公问题，实际上揭示了在全国层面进行宅基地制度改革设计中要考虑到区域间的差异性，出台相应的调节或配套政策，以满足效率提升的同时兼顾公平。 copyright dedecms

2.城乡间的利益分配问题

城乡间土地收益分配问题，是指宅基地市场化引致的增值收益在城乡间分配出现偏向城市而忽略农村的问题。传统的征地方式，已经造成了大部分的土地增值收益被城市享有。在这种制度框架下，即使允许宅基地作为土地要素从农村向城市自由流动（主要是以指标或发展权的形式），或者允许其他生产要素“下乡”（主要是指资本），其背后的增值收益依然会存在偏好城市、偏好资本的现象，这是因为要素投入的惯性和其他要素既成格局的影响。土地要素依然会因投入城市或与城市资本相结合才能获得更高的边际收益，从而造成重城轻农问题的持续存在。

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3.村集体之间的利益分配问题

村集体之间的利益分配问题，是指一定区域内宅基地市场化收益在各村集体间的分布不均的问题。由于宅基地区位或村集体自然资源禀赋差异的影响，即使在相同的行政区域内各村宅基地“入市”机会及市场交易价格也存在差异。因此在优化城乡收益分配格局的同时，也要注重村集体之间的平衡发展。 织梦内容管理系统

4.村集体内部的利益分配问题 本文来自织梦

村集体内部的利益分配问题是指集体内部在宅基地市场化增值收益分配上存在分配不公的问题。可能是因为不同村民初始禀赋不同而造成不公，也可能就是规则不公所致。集体内部分配直接关系到每个农户的切身利益，实际中存在两种分配的思路。第一种是农民要求将收益一次性“分光吃净”。第二种是集体经济组织将收益用于追加股本发展集体经济的情况。对于后一种情况，在缺乏有效管理监督和适当引导的情况下，很有可能出现村民异议、村级层面的腐败，增加事后冲突成本。因此，村集体内部的收益分配要充分发挥基层组织的自治优势，以尊重农民意愿和保障农民利益为出发点和落脚点，通过民主协商程序，确定入市收益在集体内部不同主体之间的分配方式。 内容来自dedecms

5.农民集体与社会资本的利益分配问题

农民集体与社会资本的利益分配问题，是指在村集体与社会资本合作进行宅基地更新改造时，如何在集体与社会资本之间合理分配宅基地入市的增值收益的问题。如果鼓励社会资本参与乡村振兴，推动资本等生产要素在城乡间自由流动，那么如何规范、鼓励和引导这种自由流动?这涉及到既要激励社会资本参与，又能够保障农民集体的合法权益，且最终达到促进乡村振兴的目的。

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在推进宅基地三权分置制度改革、闲置农房激活计划、集体建设用地上建租赁住房等地方试点中，已经展现出社会资本参与乡村振兴和农村新产业新业态的发展。在各地的试点中能够观察到，社会资本参与的目的都是为了获得集体建设用地要素投入，来获得更多的经济收益。地方政府在这个过程中都以鼓励但谨慎的态度在推动这些试点改革，在出台各种突破现有用地政策的同时，也出台了相应的规划管控措施来保障集体建设用地入市的秩序。可以看出，这种情形下的宅基地三权分置，属于市场化的范畴，需要考虑其复制和推广过程中可能存在的问题。

6.经济利益与生态环境利益的冲突问题

经济利益与生态环境利益的冲突问题是指宅基地在各类开发利用过程中往往会出现经济利益和生态环境利益之间的冲突。农村土地往往具有生态价值、景观功能、保障粮食安全等正外部性作用。在宅基地市场化过程中，不应只考虑资产价值的实现，还应该考虑到市场化后对环境、生态和社会造成的不可逆的影响。比如，在生态景观相对优美的山区、林区、农区进行休闲农业、民宿等开发，实际上也对当地的生态环境产生了负面影响。因此需要同时关注上述两种利益。既要保障农村集体土地的经济权益（私权利），也要通过规划、土地用途管制等政府干预防止经济利益驱动对国家粮食安全、农村生态环境造成损害（公权力）。

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二、宅基地市场化改革的难点：政府和市场的关系 本文来自织梦

1.理解宅基地市场化改革语境下的政府与市场

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在宅基地市场化的语境下，“政府”是指国家为维护公共利益需要，实现城乡建设用地市场有序运转，通过行政权力（包括土地规划、用途管制、土地收益调节等）来引导土地市场交易和规范土地利用行为。国家安全、社会公正、资源效率、生态保护等国家在土地制度改革上的价值要求正是以政府的公权力的行使为保障的。政府之所以必要，根源在于宅基地市场化会存在可能的负面影响。 内容来自dedecms

第一，市场难以有效维持高水平的公共物品供给、难以避免钉子户现象，不利于宅基地更新改造的集体行动的可能；第二，宅基地更新改造及其市场化也存在负外部性。比如，宅基地改造后节余指标用于城镇工业开发，会产生一系列损害，包括噪音、污水、空气、固废污染等，这些负面影响在市场经济下难以得到重视和采取弥补措施；第三，宅基地市场化存在高昂的交易费用。土地市场的不确定性会增加土地利用者的决策失误水平，土地用途、空间区位等带来的资产专用性产生沉没成本，进而影响到土地市场的运行效率。市场的机会主义行为导致土地交易的双方为了追求个人的私利而采取欺诈、隐瞒信息、事后反悔等手段，导致市场的交易因为监督成本增加而降低了本身的经济效率。总之，高昂的交易费用导致市场不再万能，土地市场的高效运行需要政府的介入来降低交易费用。

与政府相对应的市场，是指法律规定的公民、集体、企业或组织所享有的可以自由行使的在市场上竞争的权利。在宅基地市场化的实践中，市场中的私权利不仅包括对宅基地拥有占有、使用、收益和处分四项基本权能，也包括在国家征收过程中以留用地形式获得的土地开发权，还包括在城乡建设用地增减挂钩平台获得的可转让的土地发展权等形式。权利保障、发展效率等价值目标的实现，离不开土地私权利的自由充分行使。市场之所以必要，根源在于市场的独有的优势。 dedecms.com

第一，通过竞争性市场，土地权利人可以利用价格机制配置土地资源，在土地价值显化的同时提高了土地资源的配置效率。参与个体通过土地增值收益的分享作为激励。这种土地私权利带来的高配置效率，使得宅基地市场化必须将保障土地私权利作为市场的基本运行规则之一。第二，市场的良好运行离不开对土地私权利的保护。通过法律、政策对土地利用的私权利提供保护，有利于“有恒产者有恒心”和市场公平自由竞争的观念。为此宅基地的三权分置如何以法律法规的形式进行正式界定，尤为关键。一个尊重私权利，保护私权利的法治社会，是保障宅基地市场化的前提。第三，市场私权利的存在可以保障农民合法利益不受损，最大程度享受土地增值收益带来的城市化红利。保证了隐藏在宅基地上的社会财富得到显化并予以合理地分配。 内容来自dedecms

2.政府公权力与市场私权利的冲突 copyright dedecms

首先，法律的模糊性是造成公权力和私权利之间冲突的第一个原因。法律术语的模糊性导致法律在使用过程中往往面临不确定性，不同利益主体就法律术语的内涵理解存在认知偏差，有可能导致公权力假借法律模糊之名侵害私权利，造成冲突。典型的例子就是“公共利益”一词。除了法律模糊带来的冲突外，公权力和私权利之间本身就是一种对立关系，两者冲突不可调和。为了土地公权力的正常行使，势必要限制或剥夺一部分的土地私权利，意味着私权利背后的个人利益丧失。而为了私权利得到有效保障，又势必希望土地公权力的范围尽可能降到最低，反过来损害到全体人民的公共利益。这种利益之间的冲突，是公权力和私权利之间发生冲突的根源。如何调节?合理的方式应该是私权服从公权，同时公权通过一定的机制对私权给予合理的补偿。比如在宅基地市场化中面临征地时，国家可以运用行政公权力强制农户搬离，但需要支付给农户一笔合理的补偿费用，用于弥补因公权力行使所带来的个人利益损失。

第二，对公权力和私权利的差别化对待是造成公私冲突的第二个原因。与国有建设用地被赋予完整的土地财产权能不同的是，宅基地的收益权能受到极大的限制。目前我国的法律在原则上是不允许宅基地跨村流转的。由于没有得到法律的认可，宅基地相关权能受限，流转价格往往被压低，难以享受与国有土地相仿的市场化待遇。 织梦好，好织梦

第三，规划与用途管控的强制性引致的私权利之间的不平等是造成公权力和私权利冲突的第三个原因。为了公共利益需要，政府编制和实施规划，引起了土地初始私权利在实践中不平等的趋势。比如，规划用途、使用条件限制等方面的差异、不同区域指标分配上的差异等，实际上影响了土地市场和土地私权利的平等性。因公权力引致的私权利的不平等问题，往往需要通过政策工具来弥补。直接的利益补偿，比如现实中土地整治资金的专项支付转移等，或者允许受限的权利通过市场交易的方式实现损益平衡，比如增减挂钩指标交易、“地票”、“山海协作”、“房票”等制度设计，都是属于因公权力造成的私权利的不平等而采取的补救措施。

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3.让公权力和私权利都在“法律的笼子”里 dedecms.com

政府公权力不能无限扩张。在宅基地市场化过程中，过度的公权力容易导致地方政府与民争利，带来政府公信力下降，甚至产生国家安全的风险。比如政府征地过程中强拆未达成补偿协议的农民的宅基地等。个人的私权利也不能没有限制。个体在行使土地私权利过程中，过于放任自由而不考虑对他人的影响和社会利益，会造成土地利用混乱低效。比如，在宅基地上建小产权房，会扰乱城市房地产市场秩序。为此，土地公权力和私权利都不能过度膨胀而侵害另一方的利益，而是应让权力（利）都限制在法律的笼子里。 本文来自织梦

在构建城乡统一的建设用地市场中，为了防止土地公权力的滥用：一要加强国家对土地的立法修法工作，不断完善相关法律对土地公权力的授权。比如通过修法界定我国的征地范围、提高征地农民的补偿标准，进一步明确征地程序等，将有利于农民等私权利主体的保护；二要建立独立的司法体系，监督政府的公权力行使状况。当农民等私权利主体的合法利益受到侵害时，可以通过去法院上诉的方式捍卫自身权利，从而达到制衡政府公权力滥用的目的；三是运用公众参与机制，调动广大社会公众的力量，对公权力实施可能出现的异化现象进行监督控制。赋予农民等私权利主体参与征地后土地增值收益分配的决策讨论，与地方政府平等谈判协商，争取合理的征地补偿方案。（nc-1820180720）

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