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摘要：玉米临储政策的持续实施虽保护了农民利益，但同时也造成了玉米库存剧增、财政压力加大，比价关系扭曲、供给过于旺盛，国内外价格倒挂、玉米进口量剧增，下游产业萎缩、玉米需求疲软等一系列问题。通过建立玉米主产区与国家和主销区订单式产销模式，可调节玉米、大豆目标价格比价关系，进而调控玉米供给水平，构造以玉米、大豆目标价格和轮作为基础的市场价格和种植结构调控“蓄水池”，在宏观层面上实现玉米精准化生产并达到供需基本平衡，促进玉米主产区由数量增长为主转到保障国家粮食安全基础上的数量、质量、效益并重。

关键词：玉米；目标价格；订单式产销；供需调节

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随着粮食生产“十二连增”，主要粮食作物尤其是玉米出现结构性过剩。近年来，国家不断改革和完善粮食等重要农产品价格形成机制。价格作为市场中最活跃的要素，对各种市场主体起着“指挥棒”的引领作用，但目前依赖价格支持的农产品利益保护机制正面临新挑战，[1]完善玉米价格形成机制将是解决玉米产业问题的关键所在。另外，价格调控不是保证国家粮食安全、农民增收、维持物价稳定的唯一有效手段。[2]考虑我国人多地少的基本国情，宏观调控必须作为价格调控的有效补充，以确保国家粮食安全。

一、玉米主产区粮食调控面临的困境

（一）玉米库存剧增，财政压力加大

近年来，我国玉米产量增长很快，单产年均增长约2％，总产年均增长约5％。为保护生产者利益、调动种粮积极性，玉米临储收购政策已运行8年，玉米市场全面进入“政策市”。2011年之前，临储政策正面效应显着，有效缓解了国内玉米再平衡问题，托住了市场价格，调动了生产积极性。2011年之后，负面效应逐步显现，库存激增，市场机制配置生产要素的基础作用和调节供求的积极作用被“挤出”。[3]2014～2015年，全国玉米收购数量超过7000万吨，总库存达到1.3亿吨，形成了历史最高产量、最高库存、最高价格的畸形结构性行情。尤其是作为商品粮净调出大省的吉林省，2014～2015年玉米新增临储量超过2800万吨，全省粮食库存超过6000万吨，其中玉米超过75％，达历史新高。在高库存背景下，过去2年我国玉米收储耗资超过2200亿元，且随着库存量的激增还在高速增长。同时，国家每年还支出约100亿元作为价格补贴，投入玉米深加工企业。目前，国家对玉米、水稻等作物的价格支持已接近“黄箱”政策上限，再提高保护价在政策上已不允许，财政承受着调整玉米产业政策的巨大压力。 dedecms.com

（二）比价关系扭曲，供给过于旺盛

在国家托市收购政策刺激下，玉米市场五个价格倒挂成为常态：国内和国际倒挂、产区和销区倒挂、东北产区与中原产区倒挂、原料和产成品倒挂、大豆和玉米倒挂。以吉林省为例，每公顷玉米种植纯收益比大豆高1/3，比水稻略低但省时省工，导致农民种植玉米的积极性大幅提高，种植面积、单产水平和总产量持续攀升。玉米播种面积占粮食作物的比重已由1978年的52％提高到2014年的73％，以绝对面积优势成为吉林省第一主栽作物。在国家粮食安全战略背景下，各级政府抓粮食生产时将各种涉农资源过分倾斜于玉米生产，缺乏对大豆、高粱、大麦等替代作物的扶持。政策倾斜、面积扩大、技术进步加上高产作物的替代效应，使粮食总产量成功实现“十二连增”，但同时使玉米产能过度释放，过去10年增量达1亿吨以上，“粮经饲”比例严重失调。由于高效益作物和优质畜禽产品占比过低，导致农业整体收益水平低，玉米主产区县域经济发展缺乏后劲，产粮大县（市）、工业小县（市）、财政穷县（市）的困境多年来未有根本性改变。同时，种植结构的单一化放大了农业生产经营中的自然和市场风险，且不利于培肥地力，使耕地、水资源的承载能力达到极限。 本文来自织梦

（三）国内外价格倒挂，玉米进口量剧增 本文来自织梦

受国际宏观经济环境及国际金融危机的影响，近年来国际农产品价格剧烈波动。国际玉米现货价格在2001年到2014年经历了“四次上升，四次下降”。从近3年情况看，美国玉米价格从2012年8月1934元/吨的高位暴跌至2014年9月的729元/吨，后反弹至932元/吨，不到2015年国内玉米临储价格的50％，最大跌幅曾达62.3％。同时，运输费用和人民币汇率也发生剧烈波动。过去2年，国际石油价格从100美元/桶跌至38美元/桶，导致国际间大宗商品航运费用暴跌。此外，过去10年间人民币对美元汇率从8.3元人民币/美元上升至6.5元人民币/美元，累计升值幅度超过20％，相当于进口玉米成本因为汇率原因下降20％。与此同时，随着国内玉米种植成本上升和临储政策的刺激，近3年国际玉米市场价格与国内临储价格差距越来越大，比价严重扭曲，国内玉米市场价和进口玉米到岸价差达600～1000元/吨。 织梦内容管理系统

严重的价格倒挂导致玉米及替代品进口量剧增。我国自2009年开始变为玉米净进口国，进口量总体呈增长趋势。2014年玉米进口450万吨，同比有所降低，这主要得益于转基因限制及退运，但自2015年开始我国已放开对MIR162（转基因玉米品系）的进口限制，进口配额达720万吨。同时，在WTO框架下，我国对玉米等重要农产品实行关税配额管理，平均关税水平为15.2％，不到世界平均水平的1/4。配额之外的关税最高为65％，相当于世界平均关税水平。过低的关税对农产品进口的限制作用十分有限。越来越大的差价和进口限制手段的乏力，导致近年来玉米替代品如酒糟蛋白饲料（DDGS）、高粱、大麦等进口量飙升。2014年，国内DDGS进口总量为541.5万吨，较2013年全年进口量增加35.3％。高粱和大麦进口量从2010年的170万吨飙升至2014年的1150万吨，对国内玉米市场造成巨大冲击。 dedecms.com

（四）下游产业萎缩，玉米需求疲软

从加工业看，受上下游的双重挤压，玉米深加工企业全面陷入亏损。随着经济进入新常态，玉米深加工产品下游需求不足，加上玉米价格持续处于高位，企业生产成本上升，进一步加剧了企业经营困难。淀粉、酒精、味精、赖氨酸、柠檬酸等玉米深加工产业开工率连年下降，目前已普遍降至50％左右，连续几年陷入全行业亏损，现已处于“生死边缘”。2013年，吉林省玉米深加工企业利润总额为-10.31亿元，同比下降160.19％；2014年，全省玉米深加工行业盈亏状况进一步恶化。如果价格政策不调整，玉米深加工企业可能会出现大面积倒闭。从畜牧业看，在基本实现供需平衡后，主要畜产品产量增速放慢。同时，玉米价格的持续高位运行，加大了养殖企业的压力，使大多数养殖企业长期亏损或微利运行。2014年，猪肉消费增速放缓，养殖利润快速减少，生猪养殖持续亏损，亏损程度历史罕见。2015年，全国“北跌南稳”的局面继续，东北地区猪价仍是全国最低，退市现象多于往年。加工业和畜牧业不景气，导致国内玉米需求增长不及产量的惯性增长，我国玉米已从供不应求转变为供大于求。当前，我国玉米生产和消费不在一个重量级上，年供给能力约高出年消费能力4000万吨。

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二、完善玉米主产区粮食调控政策的思路

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（一）通过调节玉米、大豆目标价格比价关系调控玉米供给 dedecms.com

农产品价格调控是一项复杂的系统工程，只针对某个环节或某种产品进行价格调控，往往难以达到预期效果。[4]应以玉米净调出大省的玉米生产能力和调控能力培育为切入点，构造以玉米、大豆目标价格和轮作为基础的市场价格和种植结构调控“蓄水池”，注重从系统和动态的视角出发，全面解决玉米产业上下游的协调及可持续发展问题。在玉米库存较大时，调整价格及补贴政策，鼓励农民连片轮作，由国家和玉米净调出省通过目标价格杠杆，有计划地确定玉米和其他作物轮作区及轮作规模，种地养地相结合，兼顾国家粮食安全和玉米产业的可持续发展，确保粮食综合生产能力不降低、农民收入和国家投入不减少。

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（二）确立玉米订单式调粮模式

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用1～3年时间，逐步确立国家和玉米净调出大省的订单式生产模式，并在省级层面上有针对性地实施玉米目标价格及补贴。根据各省的订单任务、生产能力、种植结构和农民意愿，建立玉米和大豆目标价格的合理比价关系，在确保完成中央订单任务的基础上，逐步完善玉米和大豆的轮作补贴政策和实施方案，通过价格杠杆引导一定比例的玉米和大豆等作物轮作，进而实现种、养地相结合。这既能提高玉米净调出大省的粮食生产能力，打造玉米生产和调控能力“蓄水池”，又能实现兼顾农民、国家和其他市场主体利益的可持续发展的玉米价格调控机制。 内容来自dedecms

吉林、黑龙江两省是国家平衡国内玉米市场的重要“蓄水池”。可建立吉林、黑龙江等玉米净调出大省与中央的玉米订单式调粮和补贴管理模式，由中央和各省每年年末签订订单合同，具体规定各省第二年的玉米生产任务。该任务既要保障国家的储存和调出需求，也要满足省内的各种需求。中央按照订单量下拨补贴资金，由各省负责支配并完成订单任务。各省根据订单任务，确定保障性玉米种植面积和合理的目标价格，并以目标价格来调控玉米种植规模，确保既能完成订单任务，满足省内需求，又能尽可能减少库存量，逐步形成国家、地方、农民和玉米深加工及畜牧企业长远的动态利益平衡机制。 织梦好，好织梦

在粮食生产能力精确培育的基础上，中央可根据近5年国内外玉米生产、消费、进口情况及趋势分析，由国家确定当年玉米的总需求量，并设置一定的浮动比例。中央把当年的玉米生产任务分解到各主产省，由各主产省和中央讨论确定订单数量及专项补贴资金，实行玉米订单式调粮的省长负责制。中央每年与玉米净调出大省签订玉米商品粮调出订单，明确其每年的商品粮生产任务，对各省需要达到的储存量和调出量及弹性供应量等进行界定。中央负责按订单量及时、足额下拨补贴资金，同时对完成较好的省份给予奖励，以调动各省市的种粮积极性，减少资源浪费。 内容来自dedecms

各省与中央签订订单式调粮合同后，可根据当前玉米单产水平，核定保障性的玉米生产面积。组织省内农经专家团队，详细调查农民在不同目标价格下的玉米种植意向，认真测算不同目标价格水平下省内玉米生产规模及种植结构调整情况，根据中央订单需求及省内畜牧、深加工、口粮等需求，确定合理的目标价格，并以该目标价格调控玉米生产规模，确保订单式调粮任务的落实并满足省内需求。同时，各省可根据实际情况，适当调整大豆、高粱等替代作物的目标价格或补贴水平，使不同作物之间的比价关系更趋合理。 织梦内容管理系统

中央补贴资金主要来源于财政预算中减少玉米库存部分的消耗，即以当前的玉米临储补贴总量为基准，扣除必要的收储补贴外，将剩余的收储补贴调整为调粮专项补贴，并根据订单量下拨给省级政府支配。省级政府所获补贴资金主要用于基础设施建设和轮作补贴，以此提高粮食生产能力，强化粮食生产“蓄水池”的蓄水能力，同时促进农业种植结构调整，在确保农民正常收益的前提下提升农业的可持续发展能力，推动玉米产业上下游的协调发展。在该模式下，由于玉米库存的大幅减少，资金使用效率显着提升，有利于推进社会财富的良性增长。 织梦好，好织梦

三、完善玉米主产区粮食调控政策的建议 内容来自dedecms

（一）试点玉米目标价格支持政策，每年确定玉米、大豆目标价格合理比价关系 本文来自织梦

参考国际经验及我国棉花、大豆目标价格支持政策，推动临时收储和农业补贴政策逐步向“价补分离”转变，积极探索建立玉米目标价格制度。[5]根据历史经验，一般当大豆价格是玉米价格3倍左右时，玉米净调出大省的农民才有可能选择轮作大豆。同时，农民的种植意向也随玉米和大豆的比价关系动态变化，所以有必要每年确定合理的目标价格。可采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格水平，即立足当前农业生产实际，统筹兼顾保护农民利益和发挥市场决定性作用等因素来确定。这种方法有如下优势：一是可更好地保护农民利益。生产成本加基本收益的方法，可较好地适应现阶段我国农产品生产成本刚性上升的实际情况。无论市场价格和生产成本如何变动，都可保障农民种植不亏本、有收益，防止生产大幅滑坡。二是有利于发挥市场机制作用。考虑农业生产的特殊性，国家应对少数重要农产品生产给予适当保护，但不能由国家承担全部市场风险。因此，目标价格应只保证农民获得基本收益而不是全部收益，当市场价格下跌时，农民也要承担部分收益下降风险，以此真正发挥市场机制作用，引导农民合理调整种植结构，提高农业生产竞争力和抗风险能力。

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（二）在“四个结合”基础上，中央和玉米主产省每年设定订单数量，使主产省既能保证粮食调出需求，又能实现多目标的均衡

玉米生产能力和生产数量要与国家需求相结合，与地方加工转化能力相结合，与养地和培肥地力相结合，与国内外贸易量相结合。中央可根据阶段性玉米供需情况，如以5年平均数为依据，明确各玉米净调出省阶段性的粮食生产能力保障任务，以粮食生产能力培育来确保国家粮食安全。在此基础上，中央通过加大转移支付等政策调控手段，保证投入不减少、粮食生产能力不降低，推进玉米净调出省粮食生产能力建设，逐步加大“蓄水池”容量，增加对国内外市场的调控能力。在粮食生产能力精确培育的基础上，中央可根据近5年国内外玉米供需情况及趋势分析，每年与玉米净调出省签订玉米商品粮调出订单，明确玉米净调出省每年的商品粮生产任务。玉米净调出省可根据当前玉米单产水平，核定保障性的玉米生产面积。在订单式调粮模式和目标价格引导下，允许玉米净调出省对剩余耕地面积根据省情、农情和市场需求调整作物结构，开展轮作、间作和经济、饲料作物的种植，使“粮经饲”结构更符合实际需求，同时兼顾粮食安全、农民增收、农业可持续发展等目标，达到粮食安全、地方经济发展、农民持续增收和农业可持续发展的动态均衡。

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（三）在目标价格模式并满足订单任务基础上，实施轮作支持政策，逐步推进种地、养地相结合，优化种植结构

休耕和轮作是国际上普遍采用的方法，有利于保护土壤并调控粮价。考虑我国的人地矛盾，休耕政策难以实施，应主要采取玉米与其他经济、饲料作物轮作，引导农民根据市场供求调整种养结构。在价格引导和轮作政策支持下，开展粮食作物与经济、饲料作物连片轮作试点，以达到固氮养地、缓减玉米库存、提升耕地产能、提高饲料质量、增强国家调控能力等目标。对玉米、大豆轮作的支持，首先表现在大豆、玉米目标价格合理比价关系的确定，即根据国家的调控需要确定具体的比价关系。原则上如果玉米过剩，可适当调高大豆相对目标价格并设置专项补贴，拉齐大豆、玉米的收益水平，反之亦然。通过种植结构调整，实现“藏粮于地、藏粮于技”的战略目标。

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参考文献：

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[1]程国强.中国粮食调控：目标、机制与政策[M].北京：中国发展出版社，2012. copyright dedecms

[2]于冷，吕新业.大宗农产品价格调控的目标与措施研究[J].农业经济问题，2012（9）：32-36. 织梦内容管理系统

[3]张立中.完善我国农产品价格调控政策的对策[J].经济纵横，2013（9）：32-35. 织梦好，好织梦

[4]张利庠，张喜才.外部冲击对我国农产品价格波动的影响研究[J].管理世界，2011（1）：71-81. 织梦内容管理系统

[5]刘慧，赵一夫.农产品价格调控的国际借鉴及启示[J].经济纵横，2014（7）：105-108.