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今年1月5日，中国银监会正式发布了《商业银行股权管理暂行办法》。笔者认真学习了这个文件，总体感觉本办法针对前一时期出现的社会资本对银行业股权并购等混乱行为，从严格梳理金融乱象，防范金融风险出发，对商业银行主要股东的股权、股东的责任、银行对股东股权的管理职责、主要股东对自身信息的披露职责、银监会对股东的穿透式监管措施以及商业银行对自身股东审查的法律责任等设计了相当细致的管理规则。按照这样的规则去管理，毫无疑问，未来商业银行因股权或股东引发的经营和管理风险必将大幅度下降，整个金融体系的安全度也会大幅提升，这一举措与当前中央强调的加强金融风险管控的主基调是一致的。 本文来自织梦

然而，这仅仅是问题的一个方面。在另一个方面，我们是不是想到过，监管一旦过度，也会从相反的角度对金融体系的活力产生很大的抑制，结果也必然会限制社会经济效率的进一步提升。在当前的金融经济环境中，中央一方面强调严控金融风险，而同时也在反复强调金融要为实体经济服务，推动实体经济发展，切实改变金融自我服务，资金在金融体系内自我循环的现象。目前的这个管理办法，在强调了银监会加强对银行股权监管权利的同时，忽略了两方面的问题，一是如何提高市场配置金融资源的功能，鼓励金融机构的竞争和创新，更好地让金融资源服务于实体经济；二是如何提高金融监管的效率，降低监管的自由裁量权，强化依法监管。下面就这两个方面对“办法”内容提出一些看法和建议。 dedecms.com

一、对商业银行的股权监管应该服务于金融资源的市场化配置、金融创新和促进实体经济的发展。这三方面其实都体现为金融资源运用效率的提高，而市场化配置则是实现提高效率的关键。“办法”在总体上针对商业银行的股权管理提出.了比以往更为严格的监管措施。可这个文件对商业银行的股权管理办法采取了一刀切的方法，没有区分不同类型的商业银行，甚至把合作银行、信用社、贷款公司、农村资金互助社、金融资产管理公司、财务公司等银监会管理下的所有金融机构都纳入同一办法管理。这当然会稳定所有银行的股权结构，降低银行业的收购兼并和经营风险，可同时也会在很大程度上抑制商业银行的经营积极性，限制商业银行业的创新，降低银行之间和银行业内外的竞争活力。其结果也必然导致银行业经营效率的下降，在风险下降的同时必然造成效率的损失。这违背了金融监管和服务实体经济的初衷。 织梦好，好织梦

笔者认为，对于商业银行的股权管理应该有所区别。某些必须由国家控制的系统重要性银行，监管部门可以在一定条件下对其股权配置的监管做出比较严格的限制，也就是允许牺牲一定的市场化机制，这部分损失的效率可以.通过国家赋予的某些专营权或特殊牌照以及行政便利的收益予以弥补。所以看起来我们国有控股的大银行其经营业绩普遍良好，这种可控的效率损失和额外收益的弥补在我们国家是可以理解的，并不能由此认为大银行的经营业绩完全来自于市场化经营，而且其人均经营业绩也不见得比一些中小银行要好。然而，这仅仅是、也应该是局限在极少数的系统重要性国有银行。对于大量存在的中小商业银行来讲，则应该完全按照市场化配置金融资源的原则进行经营和监管。对于那些经营不良、效率低迷的中小商业银行，应当鼓励竞争，鼓励通过银行业内外的兼并收购来促进提高商业银行的效率。如果把中小商业银行的股权兼并收购活动限制在难以实现的状态，极容易导致整个商业银行系统效率的大幅度下降，从而形成因监管而导致金融资源配置的扭曲。

二、对商业银行的股权监管措施应该符合市场化和效率原则。 dedecms.com

1.“办法”的第4条涉及银行的信息披露问题。如果作为一家新组建的商业银行欲持股5％以上的主要股东，事先报银监会或其派出机构核准是完全应该的。但是本条款还包括了已在境内外证券市场上市的存量商业银行，那就存在着很大的缺陷。对于上市商业银行来说，当某个机构想要入股某上市银行成为一个持有5％以上的主要股东，按照这个办法报银监会审批，核准后的有效期为6个月。那么，在报批期间以及核准后的6个月期间市场会发生怎样的变化呢? dedecms.com

一是在报批期间这个信息很可能通过各种渠道被泄露出去，银行股价很可能因为进入者的具体情况而发生大幅波动，一般情况是股价会大幅上升，此时一定会造成进入者的成本大幅度提高。不管这个进入者是金融机构还是非金融机构，都会给它们造成巨大的投入成本。这部分因信息泄露而增加的成本，由于它没有进入实体经济，仅仅在二级市场上转了一圈就被二级市场投资者获取了收益，没有起到推动实体经济发展的作用，而且引起了股价的大幅波动。这是典型的由于监管条例而引起的股价冲击市场稳定的情景。 织梦好，好织梦

二是这个信息也可能被监管部门的个别工作人员获得而通过6个月期间的内幕交易攫取监管套利。这种案例在以前也并不鲜见。 copyright dedecms

三是在获得核准以后的6个月内，进入者必须完成5％以上的股权增持活动，即使在报批核准期间该信息没有被泄露，那么在核准以后的6个月内其股价也可能大幅上升，提高进入者的成本。 织梦内容管理系统

上述第4条款所可能引发的三种结果，从某种程度上看，实际上是给现有的银行体系加上一层保护膜，通过提高商业银行的进入门槛为外来者设置了障碍。其结果是保护商业银行维持那种高高在上，自我循环，效率低下，对互联网金融、大数据和金融科技高速发展反应迟钝的状况。另一方面看也不利于资本市场的兼并收购活动，不利于银行业通过资本市场竞争提高商业银行的运行效率。也不利于银行业在改革中自我加压，提高效率，提高为实体经济服务的主动性，更是与中央所倡导的混合所有制经济的改革方向所背离。

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这个推断的另一个依据是征求意见稿的第14条，即外部投资人要入股商业银行不能超过两家，或控股商业银行不能超过一家。但是本来就是银行的机构却可以不受此规定的限制。这就是说，银行业内部可以通过自我循环实现扩张，而外来者却重重受限。为什么不能通过逐步清理来实现公平的两参或一控呢?

在资本市场上，对信息披露要求及时透明是不二法则。作为商业银行的控股权问题，应当由市场来决定资本资源的配置方向，这是中央十八大以来所一直倡导的原则。如果每一个想成为银行主要股东的机构都要预先通过银监会的审批，就极其容易产生相关的寻租、内幕交易和并购的操纵问题。

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对于什么样的投资者可以进入商业银行成为主要股东，作为监管者其实完全可以预先设定好标准。比如对于境外投资人持有商业银行股份要求，银监会已经在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》中有了明确的要求，如果再要进一步对外资股东的背景按照本办法的要求进行深入调查和穿透式管理，恐怕只能是心有余而力不足，规定极易成为一纸空文。有效的办法应该是明确地提出禁止违规的事项，一旦违规就令其退出市场并按程度轻重给予惩治。这种事中与事后的监管一定比事先提出界限不明的要求要有效得多。

2.整个管理办法中许多条款的起草贯穿的是一种陈旧的监管理念。比如第5、第6、第7、第8条，等等。这些条款都是要求股东做到的事项，而这种要求事项大多是粗线条的，很多并没有规定也没法规定要做到怎样的程度，这是规章不严谨的体现。从表面上看都是对的，但执行的标准又是不清晰的。从另一个角度看，这些要求事项就是不规定也是应该朝着这个方向去做的。作为一个严谨的规章制度，应该让执行者清楚地明白哪些事情是犯规的，不能做的并要处罚的。只有这样才能让规范的对象明白他们做事的空间和犯规的底线。

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目前的这些条款往往只是一个模糊的边界，很难让人明白拓展的空间和创新的路径在哪里，让人难以琢磨清楚，也使得很多金融机构的创新和对实体经济支持的举措常常处于唯唯诺诺，生怕触犯了规章而畏缩不前的状态。

三、金融监管要考虑到提高金融运行的效率，降低监管的自由裁量权，强化依法监管。金融风险与金融效率犹如一对孪生兄弟。当金融市场创新不断，经济对金融服务的需求不断增加，金融与经济一片繁荣的时候，金融机构对金融效率的追求很容易形成无视金融风险快速积累的状态。一旦风险发生，监管部门立即灭火，一大堆监管措施连续出台。每个金融机构只能采取大规模整改措施，堵风险漏洞，排风险隐患。其结果就是风险漏洞和隐患排除了，但金融机构的效率也降低了。这种风险与效率高低起伏的顽症已成了金融体系稳定运行所难以克服的障碍。而监管部门和银行部门承担着金融体系运行的不同角色，监管部门追求的是金融运行的稳定，银行体系追求的是金融运行的效率。这种定位的不同，使得监管部门更倾向于牺牲效率换取稳定；而银行部门更倾向于牺牲稳定换取效率。现在的“办法”在一定程度上体现了这种倾向。

办法中不少条款规定不严密，留下了执法随意性的空间。客观地说，里面的条款基本都是对的，股东有责任维护好入股银行的利益。但有些条款所体现的内容并不清晰。 内容来自dedecms

比如第12条规定，“商业银行主要股东应当逐层说明其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动人关系”。前半句还可以理解，要做到后半句可就复杂了，主要股东不仅要逐层说明实际控制人、最终受益人，还要说明他们与其它股东的关联关系或一致行动人的关系。监管部门提这样的要求是可以理解的，但能做到吗?如果存在这样的关系，他们又愿意说明白吗?作为监管部门，这正是他们应该梳理的工作啊。

又比如第19条要求商业银行主要股东要书面承诺在必要时向商业银行补充资本，这也是一条不可靠的保证。 内容来自dedecms

第20条提出主要股东应建立有效的风险隔离机制，防止风险在股东、商业银行以及其他关联机构之间的传染和转移。怎么执行呢?正是监管部门应该拿出具体的方案来才是。 本文来自织梦

又如第22条和第23条，这些规定看起来都对，但执行起来难度很大，因为执行的边界太宽了。如果说对关联关系进行规范是对的，但是关联关系是客观存在的，到底怎样才算不当关联关系呢?监管部门不制定标准，谁能说正当与不当呢? 本文来自织梦

很多条款都留下了巨大的执行空间，包括第三章中要求银行对股权事务的管理，要求清查股东的各种关系等，都为监管部门预留了执法随意性的空间，给商业银行带来了难以执行的困难。 dedecms.com

监管措施的制定应该尽量减少自由裁量权，向负面清单模式转变。

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在第五章银监会以及派出机构对银行股东的监管方面，一些条款也具有随意性。如第40条规定，“主要股东及其控股股东、关联方、一致行动人、实际控制人及最终受益人，以银监会或其派出机构认定为准”；第44条规定，“银监会及其派出机构……有权限制同一股东及其关联方、一致行动人入股商业银行的数量、持有商业银行股份的限额、股权质押比例等。”这些条款包括上面提及的其他条款，都体现出监管部门的自由裁量权。 内容来自dedecms

这些自由裁量权表明，监管机构为了控制风险，可以在较大的范围里，比较随意地对金融机构使用惩罚手段。这种随意性必然会降低金融业的效率，从而影响金融机构更好地服务实体经济，抑制实体经济的发展。 copyright dedecms

“办法”尽管对防范和控制金融风险将起到很好的作用，但也不可否认不少条款依循传统的监管思路，与党的十九大提出的加快转型发展，服务实体经济的要求有一定差距。金融监管不能只压风险一头，也应当考虑支持和服务金融业的创新发展。具体而言，应该提倡金融监管的负面清单模式，尽量划出金融监管的底线，让金融机构看清楚犯规的界限，不断地缩小监管的自由裁量权，使金融业的创新发展更有力地推动我国经济朝着两阶段目标快速发展。

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四、金融监管应当尽快拥抱金融科技。笔者很赞同“办法”第50条规定，要求“银监会及其派出机构建立商业银行股权管理和股东行为不良记录数据库，通过全国信用信息共享平台与相关部门或政府机构共享信息。”其实，这个文件中的很多条款在其它文件中都已经有了，如果监管部门能够尽快地利用现代信息科技，利用大数据技术，利用人工智能技术，这个文件就可以缩短很多，甚至可以不要。因为这个文件所需要的绝大部分数据都可以通过上述技术很快获得。据此我强烈建议金融监管部门尽快拥抱金融科技，这样可以极大地提高金融监管效率。（nc-1820180202） copyright dedecms