派智库

【摘要】经过多年不断深化改革和加快发展，近年来，我国交通运输业中各种主要运输方式已经初步具备了融合发展的机制基础、物质基础、社会基础和技术基础。但是，仍存在各种运输方式规划建设统筹不够、结构不合理、衔接不畅，以及管理体制机制不完善等问题。建议从加强对综合交通运输体系发展的指导、继续深化交通运输大部门制改革、完善综合交通运输法律法规制度、健全综合交通运输发展机制、加快各种运输方式数据资源互联互通等方面加快完善我国现代综合交通运输体系。

本文来自织梦

【关键词】现代综合交通运输体系；问题分析；政策建议

交通运输业是国民经济重要的基础性、先导性、战略性产业，是国家现代化和扩大对外开放的重要支撑。长期以来，我国交通运输业存在的主要矛盾是运输能力供不应求，成为制约经济社会发展的“瓶颈”。“十二五”以来，通过不断深化改革、加快发展，各种运输方式能力不足矛盾明显缓解，基本适应经济社会发展和人民群众出行需要，交通运输业中各种主要运输方式已经初步具备了融合发展的机制基础、物质基础、社会基础和技术基础，正在由量的扩张阶段进入质的提升阶段，由重通达向通达与通畅并重、由重建设向建设与服务并举转变。当前，应当抓住有利时机，加快交通运输业供给侧结构性改革，构建和完善现代综合交通运输体系，促进各种运输方式协同发展，全面提升综合运输能力、效率和服务水平，有力支撑和引领经济社会持续健康发展。 copyright dedecms

1 我国综合交通运输体系发展历程

1.1 新中国成立至改革开放初期

从建国初期至改革开放，我国各种运输方式的发展基本上按照计划经济模式各自建设。这一时期，我国交通运输发展的主要任务是增加规模和数量、扩大覆盖面，以支持工业布局的形成和满足国防建设的需要。由于当时我国经济基础薄弱，交通运输投资严重不足，因此这一时期综合交通运输网的基础设施规模小、等级普遍比较低，运输装备数量不足、技术落后，整体发展水平低下。在管理体制方面，新中国成立后陆续设立了交通部、铁道部、邮电部和中国民用航空局，交通主管部门隶属关系经历了“分别成立一集中管制一分开设置”的数次变革。1967年中央对公路、水路、航空等运输方式实行军事管制，1970年交通部、铁道部和邮政部（邮政部分）合并为交通部革命委员会，1975年四届人大一次会议决定分开设置交通部和铁道部。 dedecms.com

1.2 改革开放至21世纪初

dedecms.com

改革开放后，随着经济体制改革的深入和国民经济的快速发展，交通运输发展与社会经济需求的差距日渐明显。“六五”至“九五”的《国民经济和社会发展规划纲要》均明确提出了交通运输业的发展目标，同时加强了对交通运输发展的政策支持和投资力度，加快推进交通运输基础设施建设，各种运输方式进入快速发展的轨道。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，在国家宏观调控下使市场经济在社会资源配置中发挥基础性作用，进一步促进了公路、水运、民航的体制机制创新和改革，调动各方积极性，拓展资金渠道，加快了建设发展步伐。到21世纪初，各种运输方式的运输网络初具规模，交通运输对国民经济的“瓶颈”制约初步得到缓解，综合交通运输体系建设与发展基础大为增强。在管理体制方面，交通部负责全国公路、水路交通的相关工作，铁路、民航及邮政业分别由铁道部、民航局、邮电部负责管理。在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年先后5次国务院机构改革中，都有组建运输部或交通委员会等交通运输大部门管理体制的计划，但由于历史原因，最终未能实现。

1.3 21世纪初以来

进入21世纪后，新一轮交通基础设施建设大规模展开，基础设施投资规模迈上一个新台阶，逐年大幅增长，各种运输方式进入了加快完善网络布局、提升结构层次的大发展阶段，全国初步实现了交通运输基础设施建设的全面改善，初步形成了以干线铁路、高速公路、枢纽机场、沿海港口建设为重点的综合运输网络。这一时期，随着各种运输方式的快速发展，加快构建综合交通运输体系的思想逐步深入人心，在各种运输方式发展规划的制定和实施中，比以往更多地关注和考虑了综合交通运输体系建设的总体目标，以及与其他运输方式的衔接，综合交通运输体系建设真正进入起步阶段。在管理体制方面，这一时期重点推进了交通运输“大部门制”改革。2008年，第十一届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，决定组建交通运输部，加快形成综合交通运输体系。2009年3月，国务院印发《交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发[2009]18号），将原交通部的职责，原中国民用航空总局拟定民航行业规划、政策和标准职责，原建设部指导城市客运职责整合划入交通运输部。2013年，新一轮国务院机构改革后，进一步明确了交通运输部负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航及邮政行业发展，首次明确由交通运输部负责拟定综合运输发展战略和政策、组织编制综合交通运输体系规划、组织起草综合运输法律法规草案、拟定综合运输标准等职责。

内容来自dedecms

2 我国现代综合交通运输体系发展现状

2.1 交通运输大部门制改革稳步推进 本文来自织梦

经过2008年和2013年两轮改革，交通运输大部门制在国家层面取得了实质性进展，交通运输部与国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局的“一部三局”的管理架构已经形成，综合交通运输统筹发展的体制框架初步建立。天津、河北、上海、江苏、重庆、深圳等省市在大交通管理体制改革探索中率先突破，初步建立了集中统一、运转顺畅的综合交通运输体制机制，行政效能和管理水平大幅度提升。

织梦内容管理系统

2.2 交通运输能力大幅度提升

当前，“五纵五横”运输大通道基本贯通，快速铁路网、“7918”国家高速公路网初步建成，高速铁路营业里程、高速公路通车里程、城市轨道交通运营里程、港口深水泊位数量均位居世界第一。目前我国已经成为世界上运输最繁忙的国家之一。2015年全社会客、货运输量分别达到223亿人次和449亿t，交通运输行业每天要完成1.2亿t货物运输、6100万人次城际出行和3.7亿人次的市内出行。技术进步特别是大数据、云计算等新一代信息技术，促进信息资源交互共享，加快相关技术标准规范衔接，推动交通运输新业态、新商业模式发展，有效支撑各种运输方式加快融合。

2.3 综合交通运输效应开始显现 织梦好，好织梦

各种运输方式的衔接进一步增强，空铁、空巴等旅客联程运输和铁水联运、公铁联运等货物多式联运加快发展，这提高了全社会机动化水平和经济社会运行效率，方便了人们的生产生活。在应对重大自然灾害、抢险救灾、春运等方面，跨部门、跨行业的交通运输协调机制初步建立，交通运输的服务保障作用日益突出。 内容来自dedecms

2.4 支撑国家扩大对外开放的能力明显增强 内容来自dedecms

交通运输网络不断完善，能力不断增强，有力支撑了全面对外开放，促进了国内外经济交流合作。2015年，我国民用航空运输总周转量455.9亿tkm、旅客运输量2.3亿人次，其中国际航空运输总周转量292.61亿tkm、完成旅客运输量4207万人次；我国年吞吐量超过1000万t的沿海港口有38个，2015年沿海港口货物吞吐量达到81.47亿t，远洋货轮每天将216万t的货物和6.7万个集装箱运往世界各地，有力支撑了国家全方位对外开放格局。 dedecms.com

综合来看，交通运输业发展到一定阶段，必然要由各种运输方式分散发展、分散管理，向综合发展、综合管理转变，进入综合交通运输体系发展阶段，这是现代交通运输业发展的规律和趋势，也是美国、欧洲、日本等发达国家和地区已经走过的道路。在我国交通基础设施网络基本成形后，也应当积极加快综合交通运输体系建设，错过了这个重要阶段，今后付出经济、时间和环境代价可能会更大，必须及早研究规划、及早实施。 内容来自dedecms

3 当前我国现代综合交通运输体系发展的矛盾和问题

从长期供不应求到供求基本适应的转变，是交通运输业改革发展取得的突破性成就，有力支撑和引领经济社会持续健康发展。在肯定成绩的同时，也应当看到，当前发展中还存在不少新的矛盾问题，其中很多都与现代综合交通运输体系发展相对滞后，各种运输方式发展统筹不足、衔接不畅有关，这也是导致目前交通运输结构不合理、资源综合利用率不高、综合效益不显着的主要因素，必须着力解决。 dedecms.com

3.1 各种运输方式规划建设统筹不够，土地、岸线资源综合利用率仍然较低 织梦内容管理系统

受传统管理体制影响，我国各种运输方式规划布局、建设实施都相对独立，通道内各类交通线路的线位布局、建设时序统筹安排不足，导致通道资源浪费、土地分割严重。 本文来自织梦

一是土地资源利用率低。通道内各类交通线位大多平行规划，部分重要运输通道内并行存在多条高等级公路、高速铁路和普通铁路，在一定程度上导致了资源浪费。例如，京津运输通道规划布局了3条高速公路、2条一级公路、2条高速铁路、1条4线的普通铁路，这些线路基本采取平行走向，线路之间的土地难以得到有效利用，城镇布局也受到影响。据测算，2020年我国交通建设用地将占全国的11.3％，综合交通运输发展与土地资源稀缺的矛盾将愈发明显。

二是岸线资源利用率低。跨江跨海桥一般要占用上下游1～2km岸线资源，我国多数跨江跨海桥都是单一的公路桥或铁路桥，较少是公铁两用桥，稀缺的岸线资源利用率不高。例如，长江主航道共有107座过江大桥，其中公铁两用桥梁仅16座，江苏长江三桥跟大胜关铁路桥起讫点相同（大胜关—南京），相距仅1km。未来，随着铁路网的快速建设，沿江岸线资源将更加紧张。

copyright dedecms

3.2 运输结构不合理问题凸显，各种运输方式的比较优势和组合效能发挥不够 织梦内容管理系统

我国各种运输方式规划和建设主要依据各自的技术经济特征和发展需求，较少基于统筹发展要求设计规模结构和功能分担，造成交通运输供给结构和承运结构失衡，整体效益和巨大潜力难以充分发挥。铁路、内河水运发展相对滞后，承运比重较低，大运量、长运距、低成本、低排放、低能耗的运输优势尚未充分发挥，公路运输存在过多低附加值货物中长途运输的不合理现象。各种运输方式发展远没有做到“宜路则路、宜水则水、宜空则空”，增加了社会物流成本。据测算，公路运煤每吨公里的平均运价是铁路的2倍左右，是水运的8倍左右，但目前铁路、水运在煤炭运输中占比相对较低。2015年，铁路货物周转量在综合运输中的比重仅为16％左右，而美国等发达国家为40％左右。在主要的煤炭运输通道中，铁路干线运能仍然比较紧张，如京沪、京广、京哈、京九、陇海、浙赣六大铁路干线运输基本处于饱和状态，干线公路则承担了过多的煤炭中长途运输。在部分沿江通道中，干线公路也承担了过多的煤炭、矿石、建材、粮食等大宗物资运输，消耗了大量优质能源，抬高了运输成本，也增加了交通拥堵、尾气排放和交通安全隐患。目前交通运输业已经成为我国能源消耗和污染排放的主要领域，预计至2020年，交通运输石油消耗占全社会石油消耗总量的30％以上，汽车尾气污染将占大气污染的30％左右。 内容来自dedecms

3.3 客运“零距离”换乘和货运“无缝化”衔接发展明显不足，运输服务“最后一公里”问题突出

dedecms.com

由于各种运输方式在适用法律法规、标准规范等方面自成体系、深度融合不够，客运“零距离”换乘和货运“无缝化”衔接始终难以真正实现，制约了交通运输服务品质提升。

一是旅客换乘不便利。客运“一票制”发展滞后，旅客出行普遍存在多次购票、多次安检和多次验票现象。已建成的综合客运枢纽中，各种运输方式“拼盘”现象突出，旅客换乘距离长、体验差。部分城市主要火车站、机场等重要节点的集疏运体系不完善，增加了旅客出行时间和出行成本。例如，从北京首都机场到北京南站换乘高铁，需要换乘轨道交通3次，整体换乘时间约2小时左右。 内容来自dedecms

二是货运企业物流效率低、成本高。多式联运发展滞后，特别是海铁联运发展严重滞后，目前我国海铁集装箱联运比例仅为2.5％，而发达国家通常为20％左右（美国为40％，法国为35％）。大多数港口与后方铁路集装箱中心站衔接不便，需通过公路长距离驳运。如上海大小洋山港跨海大桥（东海大桥）每年1500多万标准集装箱吞吐量中，有2/3进出港须依靠公路运输，如果全部改用铁路运输，每年将节约物流成本近20亿元。 织梦内容管理系统

此外，当前交通运输业大部门制改革成效开始显现，但综合交通运输管理体制和工作格局还需进一步理顺，现有的体制机制尚主要停留在“物理组合”上，还没有完全形成有利于综合交通运输发展的组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系，改革的积极效能发挥不够，作用不明显。

4 加快完善我国现代综合交通运输体系的建议 copyright dedecms

经济新常态对交通运输行业提出了新的更高要求。满足这些要求，必须转变发展理念，既重视充分发挥各种运输各自优势，更重视发展多种运输方式整体优势，实现从优先发展到平衡发展、协调发展、高效发展的转变，加快构建和完善功能更健全、结构更合理、运作更科学的综合交通运输体系，推进各种运输方式在更大范围、更高层次、更大程度上实现融合发展。 内容来自dedecms

4.1 加强对综合交通运输体系发展的指导 织梦内容管理系统

应当将构建现代综合交通运输体系作为国家现代化建设的一项战略任务，进一步加强顶层设计、完善制度。建议国家尽早制定出台专门文件，明确当前和今后一个时期综合交通运输体系发展的主要目标、基本原则、发展思路、重点任务和政策措施，指导和规范全国以及各地区综合交通运输体系发展。 dedecms.com

4.2 继续深化交通运输大部门制改革

内容来自dedecms

按照中央大部门制改革要求，切实加强铁路、公路、水路、民航以及邮政行业的统筹发展，完善与综合交通运输体系建设相适应的管理体制机制。结合中央与地方财政事权与支出责任划分改革契机，研究建立国家大通道管理体制机制。深入推进省级交通运输大部门制改革落实到位。 织梦内容管理系统

4.3 完善综合交通运输法律法规制度 织梦好，好织梦

加快制订《综合交通运输促进法》、《多式联运法》等综合交通运输法规。加快制修订铁路、公路、水路、民航、邮政、城市公共交通等领域法律法规，加强各种运输方式法规的统筹衔接。加强综合交通运输与环境、安全、城乡规划等相关领域法律法规的对接融合。

织梦内容管理系统

4.4 健全综合交通运输发展机制

发展综合交通运输体系，涉及多个中央部门，需要地方密切配合，应当建立综合交通运输发展部际联席会议制度，统筹协调综合交通运输改革发展重大问题。建议统筹交通运输领域专项税费和基金，建立综合交通运输发展基金，更好推进各种运输方式一体化，保障交通运输行业可持续发展。重视发挥市场机制作用，进一步推广政府和社会资本合作（PPP）模式，切实解决社会资本进入基础设施建设领域的政策性障碍。

4.5 加快各种运输方式数据资源互联互通

通过各种运输方式开放共享信息数据，加强各种运输方式和运输服务的衔接融合，推动综合交通运输体系建设。以货物多式联运、旅客联程运输为重点，提升综合运输服务的可达性、便捷性、经济性和安全性。推进交通运输业与互联网深度融合，提高交通运输信息化水平，加快交通基础设施、运输工具、运行等信息互联网化，建设综合交通运输公共信息服务平台和交通运输大数据中心。全面整合交通运输数据资源，有序合规开放数据，开发提供丰富的数据产品，提高服务水平。同时，要积极促进交通运输业与物流业、旅游业、装备制造业、信息服务业等相关产业协调互动，实现跨部门、跨行业、跨领域更高层次的融合发展。 织梦好，好织梦

【参考文献】

织梦好，好织梦

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国交通运输发展》白皮书[R].北京：人民出版社，2016.

[2]荣朝和.综合交通运输体系研究[M].北京：经济科学出版社，2013. 织梦好，好织梦

[3]交通运输部政策研究室.新形势下现代综合交通运输体系建设重点问题调研报告[R].北京：交通运输部，2016.

织梦好，好织梦

（作者：张泰 国务院研究室；蔡垚 交通运输部；张哲辉 交通运输部水运科学研究院；金敬东 交通运输部规划研究院）（nc-10201705） 织梦好，好织梦

copyright dedecms