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“十三五”时期我国粮食安全保障策略研究

发布时间:2018-07-04 作者:派智库 来源:《经济纵横》2016年第1期 浏览:【字体:

摘要:经济新常态对农业尤其粮食产业发展影响较大,粮食安全问题不容忽视。“十三五”时期我国粮食安全面临新形势,需求量与质的变化、供给结构的变化、资源功能多元化、经营模式集约化以及农业资源配置方式市场化。同时,粮食安全面临粮食供求压力、价格和补贴约束压力以及资源和环境压力三大考验。为确保“十三五”时期我国粮食安全,应稳步提高粮食综合生产能力;转变粮食产业发展方式;实施粮食安全全球化策略;创新粮食支持政策。

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关键词:“十三五”时期:农业:资源环境约束:粮食安全

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当前,我国产业结构优化升级和创新动力驱动为促进传统农业向现代农业转型创造了机遇,但也必须清醒地认识到“十三五”时期我国粮食安全面临新形势与考验:供需结构升级、价格倒挂、补贴约束、资源消耗严重、生态环境破坏等。因此,研究“十三五”时期我国粮食产业发展如何顺应新形势,实现新发展,对确保国家粮食安全水平进一步提高,不断夯实我国经济社会发展的基础具有重大现实意义。

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一、“十三五”时期我国粮食产业发展面临的新形势

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(一)粮食需求追求数量和品质安全并重 内容来自dedecms

“十三五”时期,我国居民粮食消费需求将从过去单纯追求数量变化为追求数量和品质安全并重的时期。在质量水平上也表现为不同的层次和等级,不同收入水平的消费者对粮食需求表现出差异化趋势。在品种结构上,由于居民饮食结构的改善,城乡居民对大米、小麦等粮食类产品消费有下降趋势,对高附加值、高品质的农副产品需求日益旺盛,使肉蛋奶、水产品等高品质非粮食消费需求呈明显增长趋势,所以,饲料用粮需求增长较快。[1]据预测,2013年我国城乡居民口粮消费量大约为1.9亿吨,到2020年我国城乡居民口粮消费量预计将下降至1.7~1.8亿吨水平。我国肉蛋奶水产等农副产品生产所需的饲料粮总量由2013年的3亿吨将预计增加到2020年的3.5~3.8亿吨。[2] dedecms.com

(二)粮食供给呈国内自给和适当进口相结合格局 本文来自织梦

2004年以来,我国粮食自给率很高,基本维持在95%以上。但近几年来,我国进口粮食数量显著增加,国内自给率呈下降趋势,依靠国际市场、国外资源的供给途径占比逐渐增加。据海关总署统计资料显示,2014年我国粮食进口量超过1亿吨,与2008年相比我国谷物及谷物粉进口数量增长了11倍多;稻谷和大米进口数量增长了近7倍;大豆进口数量一直居高不下,增长了90%;小麦进口数量虽比2013年有所下降,但较2008年增长了近69倍。粮食供给的基本格局正在发生变化,即在坚持口粮绝对安全的基础上,从过去以自给为主转向国内自给和适当进口相结合的粮食供给。

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(三)农业资源功能多元化

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过去我国农产品供给功能依赖于农业资源禀赋及投入,单一的产品供给功能加大了农业资源和自然环境的承载力。其实,从发达国家的经验看,农业不仅承担着产品供给功能,而且还要体现资源、环境优化组合,承担着生态环境保护、休闲观光和文化传承等多种功能。近几年,我国各地休闲农业的快速发展,也体现出我国农业资源功能正向多元化扩展。

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(四)经营模式集约化 织梦好,好织梦

当前,我国粮食生产主体逐渐规模化、集中化,与分散承包农户相结合的新型经营主体逐步发展起来。2015年2月,阿里研究院发布的《中国新农人研究报告(2014)》指出,截至2014年底,以互联网为工具,从事农业生产、流通、服务的“新农人”已突破100万人。[3]随着农业产业化、市场化发展步伐不断加快,我国农业生产主体正由以家庭经营为主的单一模式向新型农业经营主体引领、多种经营主体并存的多元化模式转变。过去依靠扩大生产规模、依靠环境资源,以量取胜的粗放型的发展方式难以为继,农业发展方式正由低质化、粗放型向集约化、效益型转变。 dedecms.com

(五)农业资源配置方式市场化 本文来自织梦

在农业发展中,不能仅靠政府支持,关键还要通过市场化吸引更多社会资本、市场要素向农村聚集。“十三五”时期,农业发展要理顺政府与市场的关系,进一步强调政府维护国家粮食安全的责任,完善粮食产业宏观调控方式,不断发挥市场对涉粮农业资源配置的决定性作用。

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二、“十三五”时期我国粮食安全面临的考验 织梦内容管理系统

(一)粮食供求缺口有所增大 织梦好,好织梦

一方面,据国家统计局数据显示,2015年我国粮食总产量为62 143.5万吨,比2014年增加1440.8万吨,增长2.4%,实现粮食生产“十二连增”。粮食连年丰收,确保了我国人民把饭碗牢牢端在自己手上,对“十三五”时期我国经济的平稳运行发挥着重要的稳定作用。然而,随着我国居民生活质量的不断提高,饮食结构发生改变,导致饲料粮和工业粮需求明显增加,粮食供给压力不断加大。2004年后,我国粮食产量连年增加,产需缺口一度减少,2008年产需基本平衡,近年又有产需缺口增大的趋势。据相关统计,2010年粮食供给缺口仅为352.3万吨,2014年我国进口的谷物和大豆数量相当于其粮食产量的近15%。在未来5年粮食产需缺口还将增大,国家统计局重庆调查总队课题组对“十三五”时期我国粮食供求变化趋势预测显示,“十三五”时期我国粮食产量将波动上升,到2020年粮食总产量将达63 399万吨。同时,我国粮食消费需求量将平稳增长,口粮消费保持基本稳定,饲料用粮和工业用粮持续增加,到2020年我国粮食需求总量将达73 411万吨,全国粮食产需缺口将达10 012万吨。[4]另一方面,我国多省市卖粮难问题依然存在,并通过粮食链、资金链、土地链的传导,引发连锁不良反应:粮食经纪人大量购粮后滞销;种粮大户艰难维持,投入再生产步履维艰;农资经销商赊销严重,经营困难。这也反映出我国粮食不仅存在供需数量的矛盾,还存在供需结构的失衡。 copyright dedecms

(二)粮食价格多重倒挂 本文来自织梦

近几年,国际市场粮价波动加大,下调压力增强。然而,近10年来,为调动农民的种粮积极性、保护农民利益,我国实行最低保护价、临时收储政策,国内粮价持续多年上涨,形成了目前我国粮食市场国内外粮价倒挂的现象。数据显示,2015年6月份,泰国进口大米完税价是每斤1.37元,国内晚籼米批发价格比其高51.8%;国产优质小麦批发价是每斤1.55元,比国际市场高56.6%;国产玉米价格每斤1.24元,比进口玉米价格高65.3%。[5]另外,由于我国地区间生产成本的差异,出现了主产区与主销区粮价倒挂、成品粮与原粮价格倒挂等多重倒挂现象。价格倒挂反映出我国农业竞争力不强,究其原因主要是生产成本高和劳动生产率较低。粮食生产成本主要包括劳动力成本和耕地租金成本,近年来我国劳动力实际工资以年均8%左右的速度增长,粮食优势产区劳动力成本占粮食价格比重较大,加上部分地区耕地租金成本不断提高,从而导致粮食产业竞争力下降。另外,中科院中国现代化研究中心的报告显示,我国水稻和小麦单产达到发达国家水平,但我国农业劳动生产率远远低于47%的世界平均水平。[6]

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(三)粮食补贴政策效应递减,激励功能有限 内容来自dedecms

首先,补贴结构不合理。根据WTO规则,继续提高补贴可能将受到限制。我国现行的粮食支持政策属于“黄箱”政策,按照WTO规定,“黄箱”政策的微量补贴额不能超过该粮食品种产值的8.5%。按照这一标准,我国部分粮食品种继续提高补贴空间缩小,原来的价格、面积补贴政策将受到限制。按照WTO12类“绿箱”补贴政策,我国仅使用了政府一般农业服务支出、国内粮食援助等6类补贴政策,尚有较大的政策推行空间。当前,我国部分地区的大豆和棉花推进目标价格改革试点,虽取得了一定改革成效,但仍无法从根本上解决补贴约束,同时也面临着操作复杂、执行成本高等难题。其次,补贴力度不够。2004年我国实施粮食直接补贴以来,国家逐年增加向粮食直接补贴的力度,从2004年的145.22亿元增加到2013年的1700.5亿元,粮食直补比重也在不断上升,为粮食增产打下了坚实的基础。然而,近年来粮食补贴资金占农业财政支出的比重趋于下降,自2009年17.6%下降至2013年12.9%。2013年粮食补贴资金仅占国家财政总支出的1.21%,如果按种粮农民人均计算,无论是从相对数还是绝对数,都属较低水平。[7]最后,补贴对象分散化。我国现行的补贴政策不能有效保护和提高粮食产能,无法与“十三五”时期粮食产业发展新趋势相适应。如,实行承包地土地流转之后,小规模的农户将土地流转给种粮大户等新型经营主体,实际产能不是承包地已经转出的农户形成的,而是种粮大户通过规模化、集约化实现的。然而国家粮食直补实行的以承包地面积为依据、以承包户为对象、按亩平均发放的政策,使实际形成产能的新型经营主体得不到补贴,对提升粮食产能的激励功能有限。[8]

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(四)资源和环境压力逐渐增大

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环境和资源两个方面对我国粮食生产的约束越来越紧。我国连年粮食增产和较高的粮食自给率是以农业资源超负荷运行、生态环境高昂代价实现的。主要表现在以下几方面:一是部分湿地和草地资源被开发成耕地,造成湿地、草原、林地资源逐步耕地化,生态环境破坏严重。二是地下水资源被过度开采。粮食生产是高耗水产业,过度追求粮食产量造成一些缺水地区地下水位持续下降,致使许多地方灌溉机井深度不断加大。三是农业面源污染加重。为确保粮食增产,滥用化肥、农药现象严重,我国化肥、农药施用量快速增长,耕地质量降低。目前,我国以占世界10%的耕地使用了全世界40%的化肥,单位面积的农药施用量也是世界平均水平的2.5倍。[9]目前,我国现行的粮食支持政策侧重于鼓励粮食产量的增加,对粮食品质、资源环境等关注不足,粮食生产可持续性受到考验。“十三五”时期,我国粮食政策不仅要考虑当下的产量,还要考虑子孙后代的粮食安全。

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三、“十三五”时期我国粮食安全保障策略 dedecms.com

(一)稳步提高粮食综合生产能力 织梦内容管理系统

一是继续执行最严格的耕地保护制度,确保18亿亩耕地红线不动摇,同时围绕优质高效产区,建立并划定永久性基本农田,积极推进中低产田的改造优化,实施高标准农田建设,保护和提升耕地质量,这也是“十三五”规划建议中关于“藏粮于地”的战略要求。二是进一步拓展投融资渠道,吸引社会资本投入,围绕最后“一公里”强化农田水利设施建设,同时可试行耕地用水配额制度,推进水资源配置市场化运作试点工作,加强流域用水管控,不断加强水资源有效利用。三是按照资源禀赋和增能提效潜力等因素,探索实施集良种培育、农机作业、粮食生产、农技开发、病虫防治为一体的粮食生产功能区建设,实现主要粮食作物全程机械化、生产专业化和标准化,提高粮食产业规模集约化水平和粮食产出水平。 织梦内容管理系统

(二)转变粮食产业发展方式 copyright dedecms

党的十八届五中全会指出,要大力推进农业现代化,加快转变农业发展方式,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。要确保谷物基本自给、口粮绝对安全,必须加快将粮食产业发展方式转到产量、效能、生态并重的轨道上来,应从坚持科技兴农、生态兴农、流通兴农和主体培育兴农等四方面转变发展方式。

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1.科技兴粮。实施科技兴粮工程、促进粮食科技创新发展是贯彻国家粮食安全战略的根本要求。近年来,国家粮食局大力实施“科技兴粮”工程,着力推动粮食科技进步,在粮食储存、物流、质检、加工、信息化等领域取得了一系列科技成果。“十三五”时期,实施科技兴粮工程是粮食行业推进创新驱动发展的重要举措。应坚持数量和产能的统一,加大粮食科技创新驱动力度,全面提高科技对粮食生产的贡献率。加快推进以育种生物化、农业智能化、农机装备化、农药化肥生态化为重点的科研攻关。尽快推进国家级育种制种基地建设,健全粮食科技创新激励体制机制,加快构建农业科技服务平台。

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2.生态兴粮。坚持绿色发展是“十三五”时期粮食产业发展的必然选择。我国粮食产业必须进行“颠覆性”改革,把粮食发展转向生态循环的轨道上,不仅要保证现在的需要,还要保证未来的长期需要。研究制定粮田生态环境综合治理方案,加强粮田污染源治理;通过测土配方施肥,降低高毒性高残留农药、非有机肥的使用量,鼓励和支持农作物秸秆等资源化利用,推行农业投入品包装包括废弃农膜有效回收处理;继续实施退耕还林、还草、还湿工作;加大水污染防治和水生态保护力度;探索污染严重耕地和贫瘠地力休养制度。同时,加强政府对农产品质量安全的监管,强化政府在初级农产品质量安全标准、检测、监督、认证以及市场准入等方面的职责。进一步开展粮食质量安全溯源技术的研究及推广应用,加快建立全程可追溯的粮食质量安全信息系统,为粮食安全提供信息技术保障。

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3.流通兴农。一是积极调整粮食库存储备结构,推进优化储备粮布局。提高储备粮宏观调控效能,维护国内粮食市场稳定运行。二是加强粮食物流体系建设。建立沟通协调机制,统一协调政策性和经营性粮食物流的组织和运行。[10]统筹规划、整体推进,加强粮食流通基础设施建设,健全粮食物流网络,建设四通八达的粮食运输通道,提升粮食物流能力。建立粮食物流公共平台,提高物流效率。 内容来自dedecms

4.主体培育兴农。我国要培育新型主体,健全服务体系,加快发展适度规模经营。粮食生产中出现的很多问题与经营规模小而散密切相关,这就要求培育新型经营主体,用现代经营理念发展粮食产业。全国还有2亿多小农户,各地情况千差万别,发展基础各有不同,推进农业经营方式创新必须因地制宜。要积极引导土地流转,引导和支持种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等主体发展壮大;完善农业社会化服务体系,以扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。 copyright dedecms

(三)实施粮食安全全球化策略

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2014年中央一号文件首次将“适度进口”明确为我国粮食安全战略的组成部分,这也是今后我国粮食产业的新常态。既要保障粮食等农产品供给,又要保护农业资源环境,要求必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源。这绝不仅仅是增加粮食进口那么简单。其实质是要实施粮食安全全球化策略,构建与国家粮食安全形势相适应的,稳定、安全、可持续的粮食全球供需体系,可以在巩固粮食供应体系基础上,建立粮食需求网络体系。该策略主要包含四方面的内容:一是为保障我国稳定可靠的粮食进口来源,要进一步加强国外粮食生产投资与合作,与粮食资源富饶的国家和地区开展产能合作,增强粮食有效供应。[11]在保证“谷物基本自给、口粮绝对安全”的基础上,综合考虑不同品种粮食的市场供需特点,准确把握内外市场动态,采取积极措施确保进口品种、规模符合我国的粮食需求。同时,充分利用国外市场,积极推动我国优势粮食作物出口。二是强化农业国际合作。依据我国粮食安全需要,对不同国家和地区采取不同的合作模式。对发展中国家,重点支持其提高粮食产能,增加全球粮食市场供应,改善全球粮食安全环境;[12]对发达国家、农业大国,加强合作推动完善全球农业治理机制,参与制定全球农产品贸易规则等;通过信贷、技术转移等方式加强政府间、政府与国际组织农业合作。如,2012年,中国进出口银行与乌克兰签订“贷款换粮食作物”农业贷款合同。乌克兰向我国供应玉米,以此换取中方提供的30亿美元信贷额度。三是营造良好的投融资环境。一方面,积极引进外资投入粮食生产薄弱环节建设;另一方面,大力培育具有国际竞争力的农企投资集团,鼓励和支持国内有实力的资本集团“走出去”到国外投资粮食产业,逐步建立全球粮食进口供应网络和全球农业资源供应链。如,2011年4月,重庆粮食集团投资25.03亿元在巴西建设大豆基地,当年将40万吨在巴西生产的大豆分批运抵回国。四是加强风险管理体系建设。建立短期、中期及长期粮食供求平衡预警系统,最大限度实现政府为粮食安全付出成本最小化、农民获得粮食价格的收益最大化。设立粮食安全管理组织和机构,做好“走出去”策略的总体规划与设计,创新粮食安全风险管理工具和产品,完善粮食安全风险管理制度。尽早谋划建立全球大宗商品交易中心,争取我国在国际大宗农产品交易上有更多话语权。 内容来自dedecms

(四)调整与完善粮食支持政策

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1.调整“黄箱”支持政策。将粮食支持政策目标调整为保护和提高耕地地力及粮食适度规模经营。一方面,整合补贴项目。就近期粮食四项补贴改革试点而言,在保留“农机购置补贴”的基础上,将目前农业补贴主体的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策合并为粮食支持保护补贴。建立粮食投入稳定增长机制,对涉农涉粮财政资金投入方式,可以整理“小、散、乱”且效果不明显的涉粮转移支付资金,对于目标接近、投入方向类同的涉粮专项资金予以整合,可划入一般性转移支付切块下达。另一方面,适度探索实施新的补贴方式,增加相应农业生态保护类、农技创新类、信息化项目,并强化重点领域直接补贴项目。 织梦好,好织梦

2.逐步扩大“绿箱”支持政策覆盖范围。提升“绿箱”补贴政策中补贴水平偏低项目的补贴标准,如自然灾害救济、环境保护、地区扶贫及国内粮食援助等。同时,研究制定尚未使用的6种“绿箱”政策,如生产不挂钩的收入支持、生产者退休或者转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴、收入保险和安全网计划等。[13] copyright dedecms

3.有目的、有重点地强化粮补投入。逐步削减以计税面积为发放依据的粮食直补,提高粮食补贴资金的使用效率,加大粮食主产区农业基础设施建设和农业科技投入;补贴资金要向粮食生产规模经营主体倾斜,加大对种粮大户、家庭农场和农民合作社等新型经营主体的补贴,扶持粮食规模化生产,提高生产效率。同时,明确金融机构在支持和服务粮食安全方面的责任,加大国家对涉农贷款支持力度,[14]积极探索粮食产业保险制度试点工作。

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4.实施粮食补贴法治化。可借鉴欧美国家立法推动粮食补贴政策的经验,保证农业补贴的稳定性、严肃性与可持续性,保证农民的利益。因此,尽快制定与完善有关粮食产业的农业补贴法律,以法律的形式扩大粮食补贴的规模、提高粮食补贴水平,确保粮食生产和农民的利益不受损失。

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参考文献:

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[1]杨学利,张少杰.当前我国粮食安全现状及对策研究[J].经济纵横,2010(6):46-49. copyright dedecms

[2]李国祥.2020年中国粮食生产能力及其国家粮食安全保障程度分析.中国农村经济,2014(5):4-12 copyright dedecms

[3]阿里研究院.中国新农人研究报告(2014)[R].杭州,2015. 织梦内容管理系统

[4]国家统计局重庆调查总队课题组.我国粮食供求及“十三五”时期趋势预测[EB/OL].[2015-03-13].http://www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201503/t20150313_693961.html. 本文来自织梦

[5]乔金亮.我国粮食怪象从何而来:价格倒挂竞争力低[EB/OL].[2015-08-14].http://sd.china.tom.on/a/2015/spaq_0814/268206.html. dedecms.com

[6]何传启.中国现代化报告2012——农业现代化研究[M].北京:北京大学出版社,2012. 内容来自dedecms

[7]刘培生.我国粮食补贴政策的绩效研究[D].昆明:云南大学,2015. dedecms.com

[8][12]冯海发.农业补贴制度改革的思路和措施[J].农业经济问题,2015(3):8-10. dedecms.com

[9]张红宇.新常态下现代农业发展与体制机制创新[J].农业部管理干部学院学报,2015(3):6-16.

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[10]王文涛.确保安全的粮食供求紧平衡研究[D].长沙:湖南大学,2013. copyright dedecms

[11]程国强,朱满德.中国农业实施全球战略的路径选择与政策框架[J].改革,2014(1):109-123.

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[13]郭玮,张海风,苑连霞.美国农业财政补贴政策及对我国农业发展的启示[J].对外经贸实务,2014(8):35-38.

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[14]万宝瑞.守住农业安全底线[N].人民日报,2015-02-26. copyright dedecms