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【摘要】加快铁路发展受制于债务、经营、资产与稳定四大风险，深化铁路改革将面临铁路的国家所有权政策、网运关系、现代企业制度、混合所有制、投融资体制、债务处置、公益性补偿、企业运行机制、改革目标与路径、改革保障机制、监管体制等诸多挑战。为此，本文提出正确认识深化铁路改革时机、尽快启动铁路改革顶层设计、适时启动中国铁路总公司（下称铁总）企业改制、指导铁总完善企业治理结构、引导铁总优化资本结构、督促铁总深化其他改革等六个方面的若干对策，以供参考。

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【关键词】铁路；改革；发展；对策

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随着中长期铁路网规划（2016—2030）公布实施，我国铁路迎来历史最好发展与改革时期。当前，加快铁路发展受制于债务、经营、资产与稳定四大风险，深化铁路改革将面临铁路的国家所有权政策、网运关系、现代企业制度、混合所有制、投融资体制、债务处置、定价机制、公益性补偿、企业运行机制、改革目标与路径、改革保障机制、监管体制等诸多挑战。为此，本文提出正确认识深化铁路改革时机、尽快启动铁路改革顶层设计、适时启动中国铁路总公司（下称铁总）企业改制、指导铁总完善企业治理结构、引导铁总优化资本结构、督促铁总深化其他改革等六个方面的若干对策，以供决策时参考。 织梦内容管理系统

1 加快铁路发展受制于四大风险

（1）债务风险。一是铁总负债总额近年不断走高，2016年年底铁总负债4.72万亿元，资产负债率达到65％。二是铁总还本付息大幅走高，2016年还本付息6203亿元，比2015年3385亿元、2014年3302亿元分别增加了83.25、87.86％。三是随着中长期铁路网规划（2016—2030）逐步落实，如果铁路投融资体制无法取得实质突破，铁总未来债务必将继续走高，而且规模难以估计。四是铁总收入不断走低，2016年铁总收入合计9074亿元，相比2015年度减少89亿元。上述“三高一低”走势致使铁路债务风险不断增加。 copyright dedecms

（2）经营风险。一是财务风险。铁总2015年收支缺口至少为4100亿元（测算依据：2015年铁总实现收入合计9163亿元；而当年完成固定资产投资8200亿元，还本付息3385亿元，人力资源成本按铁总210万干部职工人均8万元计算至少为1680亿元，在不考虑运营成本的条件下，三项合计支出13265亿元，收支缺口达4102亿元），几乎全部以当年新增债务4100亿元予以弥补（铁总债务2014年为3.68万亿元，2015年为4.09万亿元.新增债务4100亿元）。二是定位风险。铁路作为大运量运输方式，应优先做强、做优、做精“站到站”干线运输，并以多式联运形式参与“门到站”、“站到门”两端物流。 内容来自dedecms

（3）资产风险。2015年公路、铁路货运量市场份额分别为76.8％、8.2％。公路完成了全社会绝大部分货运量，相应的设施、人员、车辆、信息化等资源均已由市场配置到位，一个基本适应经济社会发展水平的社会化综合物流体系已经形成。日益被“边缘化”的铁路物流应首先融入上述物流体系，而不是另建一个相对独立的物流体系；否则，新建的物流设施对铁路自身而言可能是必需的，但对全社会而言必定是浪费的，由此产生千亿元级别的资产风险。

（4）稳定风险。一是当前稳定风险。铁总2015年度还本付息3385亿元，约为当年人力资源成本1680亿元的2倍，相当于铁总210万职工每人每天还本付息约442元，严重侵蚀了提高职工待遇的空间。二是未来稳定风险。如果维持铁路现有体制直至2030年远期规划目标实现之后再实施深层次改革，那么我国铁路用工将出现“先急升、后骤降”现象：首先从2016年约210万人“急升”为2030年约350万人，如果职工队伍发展规模与能力素质不相适应，必将带来巨大安全风险；然后从2030年改革前约350万人“骤降”为改革后约200万人，铁路将有150万职工面临巨大失业风险。上述“先急升、后骤降”现象测算依据如下：（1）我国铁路目前用工率约为17.4人/km，在达到2030年远期规划目标20万km时需用工约350万人；（2）德国铁路在实施网运分离改革后用工率约为5.36人/km，日本铁路在实施区域分割改革后用工率约为8.94人/km，参考德、日等世界主要国家铁路平均用工水平，并预留一定人员余量，我国铁路用工率可取为10人/km，在达到2030年远期规划目标20万km时仅需用工约200万人；（3）如果2030年铁路用工达到350万人再实施铁路改革，届时将有150万铁路职工面临巨大失业风险。 copyright dedecms

2 深化铁路改革将面临诸多挑战

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（1）铁路的国家所有权政策问题。国家所有权政策[1]是指有关国家出资和资本运作的公共政策，是国家作为国有资产所有者要实现的总体目标以及国有企业为实现这些总体目标而制定的实施战略。目前，如何处理国家与铁路之间的关系，是全面深化铁路改革在政策层面的首要关键问题。

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（2）铁路网运关系问题。铁路网运合一、高度融合的经营管理体制，是阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”，是全面深化铁路改革中建立现代企业制度、实施混合所有制改革、建立公益性补贴、实现铁路有效监管等一系列问题难以解决或突破的体制性障碍[2]。如何优化铁路网运关系，是全面深化铁路改革在技术层面的首要关键问题。 内容来自dedecms

（3）铁路现代企业制度问题。铁总及所属十八个铁路局（公司）、三个专业运输公司绝大多数不具有现代企业制度的特点，公司制、股份制在运输主业企业中还不够普遍。 本文来自织梦

（4）铁路混合所有制问题。当前我国铁路运输主业仅有三家企业分别依托三个上市公司作为平台具有混合所有制的特点，其他企业国有资本均保持较高比例甚至达到100％（上述三家企业指太原铁路局、广铁集团、中铁集装箱运输有限责任公司，三家上市公司指大秦铁路、广深铁路、铁龙物流）。

（5）铁路投融资体制问题。虽然目前从国家、各部委到地方都出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策，但是效果远不及预期，铁路基建资金来源比较单一的顽疾仍然存在[3]。 内容来自dedecms

（6）铁路债务处置问题。截止2016年12月31日，铁总负债已达4.72万亿元，较上年增长15％。仅2016年一年还本付息就达到6203亿。我国铁路债务风险正逐步累积。

（7）铁路运输定价机制问题。目前，铁路运输定价、调价机制还比较僵化，适应市场的能力还比较欠缺，导致铁路存在明显技术优势的中长途以及大宗货物运输需求逐渐向公路运输转移。建立科学合理、随着市场动态调整的铁路运价格机制，对于促进交通运输供给侧改革、促进各种运输方式合理分工，具有重要意义。

（8）铁路公益性补偿问题。当前铁路公益性补偿机制存在系统制度设计缺失、补偿对象不明确、补偿方式不完善、补偿效果不明显、监督机制缺乏等诸多问题。

（9）铁路改革目标路径问题。电力、通信等关键领域改革已取得重大突破，但铁路仍是“计划经济最后堡垒”。截至目前铁路改革的目标路径仍不明确[4]。

（10）铁路企业运行机制问题。目前，铁路企业运行机制仍受制于铁总、铁路局两级法人管理体制，在前述问题没有有效解决之前，铁路企业运行机制有效性、市场化不足。

（11）铁路改革保障机制问题。目前铁路改革的组织领导保障、法律法规保障、技术支撑保障、人力资源保障、社会舆论环境等方面没有形成合力，个别方面还十分薄弱。 本文来自织梦

（12）铁路监管体制问题。铁路行业已于2013年3月实现了政企分开，但目前在市场准入、运输安全、服务质量、出资人职责等方面的监管还比较薄弱，适应政企分开新形势的铁路监管体制尚未形成。 织梦好，好织梦

由此可见，铁路改革并非简单的“网运分离”或者“区域分割”方式[5]，而必须综合考虑铁路面临的上述各种挑战，从而形成一个综合改革方案[6]。

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3 深化铁路改革的若干对策与建议 copyright dedecms

（1）正确认识深化铁路改革时机。“十三五”是全面深化铁路改革最佳时间窗口。一是十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为全面深化铁路改革提供了行动指南。二是铁路发展所需人员增量与铁路改革所需调减的人员数量恰好抵消，有效减弱甚至消除改革带来的稳定风险。三是关键领域深化改革取得突破，特别是通信领域成立铁塔公司的共享竞合模式已经成为国企改革的三大范式之一，为深化铁路改革提供了经验借鉴。四是当前铁路一系列深层次问题十分突出，倒逼铁路系统内部改革呼声日益增高，夯实了全面深化铁路改革的民意基础。五是近年来铁路快速发展为改革提供了坚实的物质保障。 copyright dedecms

（2）尽快启动铁路改革顶层设计。一是尽快成立铁路改革领导小组，以加强顶层设计，明确深化铁路改革的目标与路径，尽快形成深化铁路改革的指导意见。二是出台相关法律草案或行政法规，为铁路改革提供法律保障。三是加强多方面合作与交流，为铁路改革营造良好社会舆论。 织梦内容管理系统

（3）适时启动铁总企业改制工作。一是以人事安排为契机将铁总明确为副部级央企，以便国家铁路局（副部级）作为铁路行业主管部门对铁总履行监管职能。二是将降级后的铁总继续由财政部代表国务院履行出资人职责的基础上，将其改革等重大事项纳入国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）管理，充分发挥国资委在国有企业改革实践中积累起来的丰富经验，以促进铁路改革。三是将铁总由全民所有制企业（按《企业法》注册）改制为国有独资公司（按《公司法》注册，下称“新铁总”），这是解决铁路一系列深层次问题的前提条件，是深化铁路改革的破局之策。 copyright dedecms

（4）指导“新铁总”完善企业治理结构。坚持党对国有企业的领导，建设中国特色现代国有企业制度，是深化铁路改革的关键一招。一是由国资委在新铁总实施董事会试点，以加强“新铁总”集体决策与科学决策能力，外部董事可由电力、通信、石油、煤炭、物流、航空领域的资深企业家担任，内部董事可由“新铁总”高级管理人员担任。二是向“新铁总”派出监事会，以加强对铁总执行法律法规、铁路国有资产保值增值的监督和评价。三是聘用“新铁总”高管人员，负责执行董事会决策，并负责“新铁总”日常生产组织与调度指挥。

（5）引导“新铁总”不断优化资本结构。一是根据当前货运改革形势，在做大、做强、做优三大专业运输公司的基础上，由“新铁总”及所属各铁路局共同出资持股举办一批中小型物流公司，使这些物流公司充分发挥运输市场的竞争主体、网运关系优化的推动力量、资本市场的融资平台三大职能，在“新铁总”围内促进业务融合。二是加快新铁总与铁路工程、装备类公司交叉持股工作，从出资人角度以资本联合形式促进铁路产业融合。三是加强央地多级国资部门合作，加快“新铁总”与水运（港口）、道路、民航领域国有物流、客运类公司交叉持股工作，从出资人角度以资本联合形式加强多式联运，促进“大交通”产业融合。四是加快“新铁总”与其他领域国有大中型企业交叉持股工作，促进铁路与产业链上下游的全产业融合。五是在保持国家对铁路绝对控制的前提下，积极引入民营、私人甚至外国资本持有“新铁总”股份，完善铁路混合所有制。

（6）督促“新铁总”不断深化其他改革。在上述改革创造的有利条件下，督促“新铁总”按照市场规律调整优化铁路网运关系，并不断深化铁路混合所有制、投融资体制、债务处置、公益性补偿等方面的改革工作。 copyright dedecms

4 结束语 内容来自dedecms

当前铁路面临四大风险与诸多挑战，深化铁路改革迫在眉睫。其中，在完成铁路改革顶层设计的前提下，将铁总改制为国有独资公司，是深化铁路改革的破局之策；指导改制后的“新铁总”完善企业治理结构，是深化铁路改革的关键一招。以改革促进发展、以发展保障改革，确保中长期铁路网规划（2016—2030）目标落到实处，从而为经济社会发展提供强大运力支撑。（nc-10201708） 织梦内容管理系统

【参考文献】 本文来自织梦

[1]陈小洪，赵昌文.新时期大型国有企业深化改革研究：制度变革和国家所有权政策[M].北京：中国发展出版社，2014.

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[2]左大杰.基于统分结合的铁路网运分离经营管理体制研究[J].综合运输，2016，38（3）：24-35. 织梦内容管理系统

[3]左大杰，李斌，朱健梅.全面深化铁路投融资体制改革研究[J].综合运输，2016，38（9）：19-24. 织梦好，好织梦

[4]左大杰，李斌，朱健梅.全面深化铁路改革目标与路径研究[J].综合运输，2016，38（8）：19-24.

[5]左大杰，马寓，曾江.全面深化铁路改革备选方案的比较研究[J].综合运输，2016，38（3）：36-41. 内容来自dedecms

[6]左大杰，张瑞婷，李斌，曾江.中国铁路亟需综合改革方案[J].综合运输，2016，38（3）：17-23.