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【摘要】交通运输发展战略是国家整体战略的重要组成部分，是国家战略在交通运输领域的集中体现。本文基于我国经济社会发展战略和发展阶段的宏大背景，总结概括了改革开放以来我国交通运输领域最有影响力的四大战略，即改革开放战略、重点建设战略、统筹协调战略和转型发展战略。系统梳理了四大交通运输战略选择的宏观环境、战略目标、战略重点和实施效果，为中国交通运输发展的巨大成就和基本路径提供了战略解释。

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【关键词】交通运输发展；改革开放战略；重点建设战略；统筹协调战略；转型发展战略 copyright dedecms

交通运输是国民经济基础性、先导性、战略性产业，是重要的生产性服务业。交通运输战略是国家战略的重要组成部分，是国家战略在交通运输领域的集中体现。交通运输战略选择既与交通运输发展需求相适应，也是不同阶段经济社会发展的客观要求。改革开放以来，我国交通运输领域实施的发展战略，最有影响力的有四大战略：一是改革开放战略，以1978年十一届三中全会召开为开端，交通运输领域做出了开创性、基础性的改革探索，增强了市场活力，也为后续交通运输领域的深化改革奠定了基础；二是重点建设战略，以1989年原交通部提出“三主一支持”战略构想为开端，交通基础设施建设显着改变了我国交通基础设施的落后面貌；三是统筹协调战略，以1999年国家提出西部大开发战略为开端，交通运输领域积极响应国家战略部署，有效支撑了区域协调发展和城乡统筹发展；四是转型发展战略，以2013年交通运输部提出构建“四个交通”为开端，交通运输发展从追求规模、速度转向追求质量、效益，从注重基础设施建设转向更多地关注交通运输的安全、绿色和可持续发展。 dedecms.com

1 改革开放战略

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改革开放初期，我国交通基础设施严重滞后、运输装备水平落后、运输保障能力不强，成为制约经济社会发展的瓶颈。为扭转被动局面，交通运输行业解放思想，开拓进取，在推进体制机制改革、放开搞活运输市场、创新社会化筹融资机制等方面做出了一系列开创性、基础性的探索。

1.1 深化体制机制改革 内容来自dedecms

1984年，原交通部提出以“转、分、放”和“实现两个转变”为主要内容的改革思路。根据交通部门履行职能的需要，全国迅速建立起了五级交通行政管理机构，并对沿海港口体制、海洋运输体制、内河航运体制、公路运输体制、航务航道体制、交通企业经营机制等进行了全面改革。1998年，原交通部与直属企业全面脱钩；积极推动全国水上安全监管体制改革，实行“一水一监、一港一监”的管理体制；深化港口管理体制改革，将原由交通部管理的港口和双重领导港口全部交由地方管理，港口行政管理和装卸作业实行政企分开。 织梦好，好织梦

从1978到1985年，铁路运输部门的改革处于“放权让利的改革起步阶段”，铁路上缴国家利税，基本建设投资大部分由国家财政拨款，铁路的经营成果与铁路建设的发展互不挂钩。国务院于1986年3月31日批准了《关于铁道部实行经济承包责任制的方案》，铁路部门开始实行“包投入、包产出、包以路建路”的“大包干”经济承包责任制，铁路迈出了由国有国营向国有路营转变的第一步，使国家与铁路的关系从行政管理走向了经济责任制，是对建国以来国家高度集中的计划经济体制的一个重大历史性突破，但却没能解决政企不分的问题。后来，铁路改革历经了“网运分离”模式、“网运合一、区域竞争”模式、主业和辅业分离、股份制改造、三级管理体制改革等思考探索或实践。2013年3月组建国家铁路局划归交通运输部管理，接替原铁道部的监督管理职能，新组建中国铁路总公司承担原铁道部的企业职能。 内容来自dedecms

我国民航在1980年以前，基本上仍是实行半军事化的政企合一的管理体制。1980年，我国民航运输业从军队中分离出来，改为商业航空运输，民航总局由空军领导改为国务院领导，但这期间中国民航局仍是政企合一管理体制。1993年4月，中国民用航空局改称中国民用航空总局，属国务院直属机构。2008年3月，原中国民用航空总局划归整合后的交通运输部，并更名为中国民用航空局。 内容来自dedecms

1.2 推进市场化进程 copyright dedecms

1979年2月，经国务院批准，由原交通部驻港企业招商局在深圳创办蛇口工业区，开展招商引资，发展出口加工业，开创了改革开放的先河；1983年，交通部提出了“有河大家走船、有路大家行车”，开始全面开放交通运输市场。1992年，交通部发布《关于深化改革、扩大开放，加快交通发展的若干意见》，进一步加大交通运输改革开放力度；1995年交通部制定实施了《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》，健全运输法规，规范市场行为，鼓励经营者自主经营、平等竞争、协调发展，加快建立全国统一、开放、竞争、有序的道路运输市场体系。1996年，交通部印发了《关于进一步加强水运市场管理的通知》，开展全国范围的水运市场调查，推进水运市场的培育和完善。

铁路领域很长一段时期采取了政企合一的模式，原铁道部直接负责铁路的经营，同时又是铁路行业的行政主管部门。1996年原铁路部在国家支持和批准下成立了铁路总体改革办公室，拉开了市场化改革的序幕。铁路市场化改革几经反复和调整，2000年提出“网运分离”模式，2002年调整为“网运合一、区域竞争”的模式，2003年市场化改革搁浅。2005年铁道部宣布铁路运输建设、装备制造、多元化经营等领域都将向非公有制资本全面放开。2013年，铁路提出运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

民航领域不断探索市场化进程，1985年，上海市组建了上海航空公司，成为新中国第一家自主经营的国有地方航空运输企业。1987年实行航空运输公司改革，原中国民航独家经营改为多家经营，将飞行运输从民航局分离出来，设立六家骨干航空公司，并允许有条件的地方成立航空公司，航空运输业初步引入了竞争机制。2002年至2003年，原直接隶属于民航总局的航空运输企业、航空保障企业与民航总局脱钩，经过重组兼并成立了六大航空运输和服务保障集团。2016年，民航局放开民航中介服务市场，扩大民用机场专业领域从业主体规模，符合相应资质要求的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业以及其他投资经营主体，可单独或组成项目联合体全面参与民用机场咨询、设计、建设、运营、维护等业务。

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1.3 创新重大筹融资政策 copyright dedecms

1984年12月，国务院做出了对中国公路交通发展具有历史意义的三项重大决定，即提高养路费征收标准；开征车辆购置附加费；允许贷款或集资修建的高等级公路和大型桥梁隧道收取车辆通行费（即“贷款修路、收费还贷”政策），使中国公路建设有了稳定的资金来源和加快发展的政策环境。国务院还决定动用粮棉布和低档工业品，用以工代赈方式帮助贫困地区修建公路、整治航道。同时，积极引进外资参与交通基础设施建设，从而逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化交通运输发展投融资格局。

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2013年，国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金；向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路；研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入；铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。

2016年，中国民用航空局正式印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，全面放开通用机场建设，符合全国民用运输机场布局规划、国家批准的专项规划和区域规划以及行业发展规划的运输机场项目，均向社会资本开放，对投资主体不作限制。 copyright dedecms

通过实施改革开放战略，公路水路领域充分发挥了中央和地方两个积极性，逐步形成了“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的有效机制，逐步建立和完善了“项目法人制”、“工程招投标制”、“工程监理制”和“合同管理制”等一系列建设市场准入和管理制度，公路水路运输出现了空前活跃的新局面，有效缓解了交通运力严重不足问题。铁路、民航领域由政企合一到政企分开，逐步建立和完善现代企业制度，市场意识不断提升，企业活力明显增强，取得了快速发展，基本满足了经济社会发展的需求。交通运输行业不断加强国际合作，学习引进先进的理念、管理、技术，充分利用外资，对标国际先进发展水平，为国家对外开放创造了条件，为其他行业对外开放树立了典范。 织梦内容管理系统

2 重点建设战略

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上世纪八十年代末，我国交通基础设施滞后的矛盾仍然突出，尤其是交通干线、城市出入口、城市群、产业密集地区交通严重滞后，推进实施交通运输重点建设战略是经济社会发展对交通运输的客观要求。 copyright dedecms

2.1 制定科学的战略规划

1989年，原交通部提出用几个五年计划的时间建设公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和交通支持保障系统（即“三主一支持”）的战略构想。这些规划和战略构想，为加快交通运输发展指明了目标和途径。1992年编制完成了《国道主干线系统规划》，明确了“五纵七横”十二条国道主干线的布局方案，拉开了我国高等级公路，特别是高速公路快速发展的序幕。近年来，交通运输部门先后制定并经国务院批准实施了《国家高速公路网规划》、《全国农村公路建设规划》、《全国沿海港口布局规划》、《全国内河航道与港口布局规划》、《国家水上安全监管和救助系统布局规划》，完成了“三主一支持”战略新一轮发展规划，构成了覆盖公路、水路和支持系统建设的较为完整的交通基础设施建设发展规划体系和宏伟蓝图。 dedecms.com

2003年铁路主管部门提出“铁路跨越式发展”战略，着手制定了《中长期铁路网规划》并于2004年经国务院审议通过，铁路发展方式从以技术改造为主调整成以新建铁路线路为主。2008年铁路主管部门对《中长期铁路网规划》进行了调整，吹响了铁路大规模建设的冲锋号。 本文来自织梦

“九五”计划之前，民航局编制了《民航“七五”计划纲要》、《民航发展十年规划和第八个五年计划纲要》，但未形成系统的规划体系。“九五”民航规划体系为“一总五专”，“一总”为《民航发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，“五专”包括机场建设、空中交通管理系统建设、教育科研系统、油料供应系统、信息系统等。“九五”之后的发展计划（或规划）均包括了总揽全行业的发展规划以及多项专项规划。为适应经济社会和区域发展的需要，民航局还不定期出台专项规划及中长期发展规划，如《全国民用机场布局规划》（2007年）。 copyright dedecms

2017年，国务院印发了《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，明确了“十三五”期我国综合交通运输的发展方向，按照规划，到2020年我国基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化。

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2.2 全面加快交通基础设施建设 内容来自dedecms

改革开放以来的7个五年计划实现了各种运输方式的规模高速发展，创造了中国奇迹。公路通车里程由改革开放初的88.8万km，到“十二五”末达到458万km，“十三五”末预期达到500万km，是改革开放初的5.6倍。铁路营业里程由改革开放初的5.33万km，到“十二五”末达到12.1万km，“十三五”末预期达到15万km，是改革开放初的2.8倍。民航航线改革开放初仅有174条，到“十二五”末达到3200多条，其中改革开放初仅有15条国际航线，通航12个国家，到“十二五”末近500条国际航线，通航120多个国家。改革开放以来的8个五年计划，我国交通运输发展从积贫积弱到繁荣富强，将完成发达国家一两百年的发展历程。 copyright dedecms

2.3 不断提升基础设施网络技术等级 织梦内容管理系统

高速公路、高速铁路由无到有，“十二五”末分别达到12.4万km和1.9万km，到“十三五”末预期分别达到15万km和3万km。沿海港口万吨级以上深水泊位由改革开放初的139个，到“十二五”末的2207个，到“十三五”末预期达到2527个。通用机场个数由“十二五”末的300个，预期发展到“十三五”末的500个。经过“十三五”期的发展，我国将构建起世界上最发达的快速交通网络基础设施体系，交通基础设施质量水平处于世界领先地位。3统筹协调战略 本文来自织梦

中共十六届三中全会确立了“统筹、协调、持续发展的新战略”，统筹城乡发展和区域协调发展是其中的重要内容。交通运输承担引领国家经济社会发展、支撑国家重大战略的使命，构建区域协调发展交通新格局，是统筹区域、城乡协调发展的重要基础和条件。 织梦好，好织梦

3.1 统筹区域交通运输协调发展

我国地区之间经济发展长期存在较大差异，发展不平衡问题非常突出。1999年以来，逐步形成了西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域协调发展总体战略。交通运输是塑造区域发展的重要力量，中央政府一直将推进交通运输先行发展作为支撑国家区域发展总体战略的重点任务，积极打通发达地区、中等发达地区、欠发达地区之间的联系通道。 内容来自dedecms

改革开放初期，中、西部地区的交通运输固定资产投资仅为4.21亿元、4.99亿元，全国交通运输固定资产投资近六成集中在东部沿海地区，这种以东部沿海地区为发展重点的非均衡战略一直延续至上世纪末。“十五”以来，为推进落实国家区域协调发展战略的要求，交通运输领域在政策、投资和重点项目建设等方面开始向中、西部地区倾斜。2000～2015年，我国东、中、西部地区新增公路里程分别为75.9万km、98.4万km、115.5万km，新增铁路里程分别为1.97万km、1.76万km、2.59万km。 copyright dedecms

“十二五”时期，推进中西部地区的铁路、公路、民航等交通基础设施建设仍是统筹区域协调发展的重点任务，中部地区交通固定资产投资额4552.38亿元，占全国比重为24.7％；西部地区交通固定资产投资7576.81亿元，占全国比重达41.1％，首次超过东部沿海地区。东、中、西部地区新增公路里程分别为14.5万km、14.2万km、27.9万km，新增铁路里程分别为9887km、7865km和12040km；新建机场56个，迁建机场16个，改（扩）建机场91个，多数项目位于中西部地区，以改善中西部及边远地区运输条件。中、西部地区交通运输事业快速发展，基础设施保障能力显着提高，初步构建了以高速铁路、高速公路为骨架的综合交通运输网络，有效缓解了交通运输的“瓶颈制约”，扩大了中西部地区与东部的运输通道，实现通江达海，有效推进我国东、中、西战略联系和交流。“十三五”时期，强化区域协调发展仍是交通运输领域的重点任务，《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》立足“四大板块”面临的新形势新任务，提出“西部地区着力补足交通短板，强化内外联通通道建设，改善落后偏远地区通行条件；东北地区提高进出关通道运输能力，提升综合交通网质量；中部地区提高贯通南北、连接东西的通道能力，提升综合交通枢纽功能；东部地区着力优化运输结构，率先建成现代综合交通运输体系”的总体思路，强化区域发展总体战略交通支撑。 copyright dedecms

3.2 推进城乡交通运输一体化 内容来自dedecms

城乡交通运输一体化是实现城乡统筹的重要前提和基础。推进城乡交通运输一体化、提升交通公共服务均等化是加快城乡统筹协调、缩小区域发展差距、实现精准扶贫脱贫的迫切要求，是推进新型城镇化建设和实现全面建成小康社会的重要内容。

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改革开放以来，特别是“十五”以来，国家投入车购税、国债、以工代赈等资金，先后实施了贫困县出口路、通县油路、县际和农村公路改造工程、通达工程等，使农村公路落后面貌发生了显着改变。主要表现为：（1）农村公路总里程显着增加，建设速度不断加快。改革开放之初，全国农村公路里程58.6万km，到2015年底增加至398.1万km，扩大了近6倍，占全国公路总里程的87％。（2）通达深度不断增加，通畅程度明显改善。2015年，全国乡镇、建制村公路通达率由1978年的90.5％和65.8％上升到99.9％和98.7％，分别增长了9.4个百分点和32.9个百分点，通畅程度明显改善，农民出行更加便捷。（3）农村公路技术等级逐年提高，路面状况不断改善。1978-2015年，全国农村公路等级公路由26万km增加到347.6万km，占全部农村公路比重翻了一番，达87.3％。至2015年底，有铺装路面里程234.3万km，占总里程的58.9％。2016年，交通运输部、国家发改委、住建部等11部门联合发布《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》，明确未来5年，城乡交通运输一体化发展的主要目标是实现“8个100％”，包括具备条件的乡镇和建制村通硬化路率达到100％；城市建成区路网密度和道路面积率符合要求比例达到100％等。推进城乡交通运输一体化为破解城乡二元结构、统筹城乡协调发展作出了重要贡献。4转型发展战略

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经过30多年的高速增长，我国经济已进入转型发展的新阶段，经济提质增效、转型升级被提升到了前所未有的战略高度。与此同时，交通运输改革发展的内外部环境和阶段需求发生了深刻变化，交通运输业进入了从追求规模、速度，转向追求质量、效益；从注重基础设施建设，转向更多地关注交通运输的安全、绿色和可持续发展的新阶段，交通运输行业进入了转型发展期。在此背景下，2013年，交通运输部提出建设“综合交通、智能交通、平安交通、绿色交通”的战略部署，以“四个交通”推进交通运输行业转型升级。

4.1 综合交通：由单一向综合、建设向服务的转型 织梦内容管理系统

随着我国交通基础设施网络基本形成，交通运输供需态势发生了巨大变化，实现了从“总体缓解”向“基本适应”的重大跃升。当前，交通运输需求日益多样化、个性化，对高品质、高效率的运输服务要求更加迫切，交通运输已经进入了各种运输方式融合交汇、统筹发展的新阶段。加快构建综合交通运输体系，是加快转方式调结构、提质增效升级的重要内容，也是推进交通运输转型升级、可持续发展的必由之路。综合交通的核心是实现各种运输方式从分散、独立发展转向一体化、集约化发展，合理配置和优化整合交通运输资源，发挥各种运输方式技术经济优势和交通网络整体效能。统筹协调铁路、公路、民航、水运等多种运输方式，提升交通运输服务质量和效率，满足人民群众对出行中的“零换乘”、货物运输中的“门到门”服务，以及物流降本增效的要求，适应当前经济社会发展的新形势、新需求。

4.2 智能交通：由传统要素驱动向智慧化、创新驱动的转型

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长期以来，我国交通运输领域依赖土地、岸线、线位、空域等资源和资金要素投入满足交通基础设施建设，但随着生产要素成本增加、资源环境硬约束日益增强，传统投资模式难以为继。当前，以“云、大、物、移、智”等现代信息技术深度融合应用为主要特征的新一轮科技革命，对交通运输发展带来深刻变革，实施创新驱动发展战略，是一项事关交通运输行业长远发展的基础性、全局性、战略性重大任务。智能交通的核心在于以信息化、智能化为牵引，推动现代信息技术与交通运输管理和服务全面融合，实现交通运输设施装备、运输组织的智能化和运营效率、服务质量的提升；加快发展智能交通，实现交通运输持续创新发展是提升交通运输服务水平的有效途径，也是推动交通运输转型发展的重要支撑。

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4.3 绿色交通：由单一的绿化生态投资建设向综合交通的资源效率整合的转型

交通运输是国家节能减排和应对气候变化的重点领域之一。发展绿色交通是交通运输行业践行绿色发展理念和加强生态文明建设的重要举措，是转变交通运输发展方式的重要途径。进入转型发展时期，交通运输领域绿色发展、可持续的理念深入人心，内涵也在不断调整、完善，在绿色公路、绿色港口、船舶排放控制、内河船型标准化、航道整治、节能减排示范项目、生态修复等专项行动以及推进新能源汽车、船舶等单一领域、单一方式、单一环节的绿色生态建设基础上，更加注重综合交通的资源整合，优化统筹铁路、公路、水路和航空等各种运输方式发展，系统性降低交通运输能耗和排放强度；通过发展理念、体制机制和管理服务的全面创新，充分挖掘交通运输领域绿色循环低碳发展潜力；推广智能交通技术（物联网、车联网、船联网、智慧公路、智慧港口和公众出行服务系统等），促进智能交通与绿色交通的深度融合。 本文来自织梦

4.4 平安交通：由建设防护向制度、理念、管理等层面的转型

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平安交通是交通运输行业永叵的主题，也是实现交通运输科学发展的基础条件。随着经济社会的稳步发展和人民生活水平的改善，交通运输的安全建设问题的重视程度、投入程度也不断提升，实现从注重交通基础防护设施建设到重视制度、理念、管理手段等方法的转变，以隐患、危险设施改造和生命防护工程为支撑保障，以完善法规制度、落实安全责任、加强理念宣传为核心，切实提高交通安全水平，实现交通运输持续安全发展。

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转型发展是适应社会经济发展新常态、深化供给侧结构性改革提出的重要战略部署。“四个交通”改变了原本以规模建设、资源投入为主的交通运输发展模式，强调最低的环境成本，注重从科技创新、制度、理念、管理等方面提升综合运输的服务效率和服务水平，是交通运输战略适应经济社会转型发展客观要求和重要体现。（nc-10201708） 织梦好，好织梦