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完善城市轨道交通宏观管理探讨

发布时间:2018-01-04 作者:派智库 来源:中宏数据库整理 浏览:【字体:

摘要 票价、资本金、建设规模是轨道交通宏观管理的重要内容。轨道交通票价实质是政府与乘客之间如何分担轨道交通全成本的比例问题。深入分析北京、深圳轨道交通全成本票价的构成,提出了确定轨道交通票价的可行原则。轨道交通资本金制度与其他市场化行业存在本质区别,地方政府应该明晰自己在轨道交通建设和运营中承担的真实资金压力。要根据城市公共财政预算收入水平合理确定近期建设规模,综合考虑建设资金、还本付息资金的压力,确保城市轨道交通的可持续发展。

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关键词 城市轨道交通;票价;资本金;建设规划规模;全成本 本文来自织梦

近年来,我国城市轨道交通(以下简称轨道交通)发展突飞猛进,截至2016年底内地共有30个城市开通了轨道交通(含地铁、轻轨等),总运营里程约4153 km,是2010年底运营里程(1400 km)的近三倍;58个城市的建设规划获批(含地方政府批复的14个),规划线路总长约7305 km[1],此外还有更多城市正在积极编制规划准备上报。

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国家对轨道交通宏观管理非常重视,先后出台了一系列规定,如《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)、《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)等,有效地指导了全国轨道交通事业的健康发展。但是,随着我国经济社会发展步人新常态、市民对高品质公共交通迫切需求,各地轨道交通建设急速加快,对如何进一步优化完善轨道交通宏观管理提出了更高的要求。

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1 票价问题

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轨道交通建设成本、运营成本极高,堪称是公共交通中的“奢侈品”:一是建设成本高,目前每公里轨道交通线路的建设成本平均约7~8亿元;二是运营成本高,一条轨道交通线路运营30年费用(含运营成本、还本付息等)约是建设成本的2~3倍。一般情况下,一条客流比较成熟的轨道交通线路,其全成本票价相当于约10元/人次(新开通线路由于客流处于培养期则更高),这显然远高于市民日常通勤所能承受的范围。因此,轨道交通一般都采用公益性票价,其最终票价的确定不仅是各方面关注的焦点,更是决定轨道交通可持续发展的关键因素。 本文来自织梦

轨道交通运营企业(无论是国有、合资、民营)实际都是通过特定的契约关系受政府委托为市民提供轨道交通服务的。无论乘客支付多少费用,政府与企业之间是要按照全成本进行核算的,因此轨道交通票价实质上是轨道交通建设和运营总成本在政府财政与乘客个人之间如何分担的问题。也就是说,除了乘客通过票价承担的成本外,其他成本最终都是政府财政来承担。

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轨道交通票价并未列入《中央定价目录》,属于地方定价权限,国家相关主管部门也没有明确轨道交通的具体定价方式,各城市在确定轨道交通票价时一般都会提出类似“公益性”、“可持续发展”、“合理比价”、“递远递减”等原则,但这些基本属于定性的阐述,缺乏量化的定价规则。深圳、北京在这方面的做法值得借鉴。 dedecms.com

表1为深圳、北京两个城市轨道交通票价定价原则、评价体系等方面的对比。深圳现行票价是在2011年确定的。当时深圳提出的是“票务收入覆盖运营成本”的规则,即乘客承担地铁运营成本,政府承担折旧、利息。根据当时的测算,2012年深圳地铁全成本(包括:运营成本+折旧+利息)票价约9.63元/人次,运营成本约3.99元/人次,而当时确定的票价体系相当于3.96元/人次[2]。2014年北京进行轨道交通票价调整时提出了“全成本由乘客与政府各承担50%”的规则,根据当时的监审报告,2013年北京地铁全成本(包括:运营成本+折旧+递延资产摊销+期间费用)票价约8.56元/人次,而当时确定的票价体系相当于4.30元/人次[3]。

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笔者认为,上述定价思路可作为我国轨道交通定价的重要参考。尤其是“票务收入覆盖运营成本”的原则,相当于是政府无偿投入轨道交通的建设成本,乘客承担轨道交通的运营成本(不含折旧、利息),这种分担方式测算简便,也更能够获得市民的认可,兼顾了轨道交通的公益性和公平性。建议国家相关主管部门可以适时出台国内轨道交通票价的指导意见,防止轨道交通票价过高或过低,以保护轨道交通事业的可持续发展。 copyright dedecms

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如果一个城市刚刚步人轨道交通运营的初期,由于此时客流量较低,其单人次运营成本过高,是不能直接套用上述原则的,这时的票价制订更应当参考本城市其他公共交通方式票价、居民收入水平、周边其他先进城市的轨道交通实际票价等因素综合研究确定。

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2 资本金问题 copyright dedecms

项目资本金制度始于1996年,国务院印发《关于固定资产投资项目试行资本金制度》的通知(国发[1996]35号),对交通运输煤炭、钢铁、邮电、化肥、电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸等行业的项目资本金比例作出了35%~20%不等的规定。当时国家建立项目资本金制度的初衷,一是控制固定资产投资规模,防止投资过热,二是建立投资风险约束机制,防范银行信贷风险。整体而言,这项制度的确达到了预期作用。

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轨道交通是重要的固定资产投资项目,国家对其资本金比例给出了明确的规定。1996年《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发[1996]35号)规定“交通运输类项目资本金比例35%及以上”,2009年《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发[2009]27号)规定“铁路、公路、轨道交通项目最低资本金比例为25%”,2015年国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发[2015]51号)规定“城市轨道交通项目最低资本金比例由25%调整为20%”。可见,国家对轨道交通资本金比例是不断下调的,这有力地推动了近年来我国轨道交通事业的不断发展。 织梦内容管理系统

轨道交通属于“准公共产品”,对很多大城市来说是政府应当提供的公共服务之一。通过前述对轨道交通票价分析可以看到,虽然其票务收入根本不足以收回其建设和运营成本,但政府仍然必须通过财政投资或补贴维持其运作。如果从前述深圳确定的“票务收入覆盖运营成本”的票价原则来看则更加清楚,乘客仅负责运营成本,而政府除了在建设期要承担资本金外,以后还要承担项目融资贷款的还本付息,政府财政实际上是承担了轨道交通的全部项目建设投资,即相当于政府承担的资本金比例为100%,只是其中很大一部分资金不需要全部在建设期投入而已。 织梦好,好织梦

做个简单计算,假设轨道交通建设期为5年,资本金比例20%,则地方政府在建设期每年实际只要承担项目总投资的4%,如果其余80%采用银行贷款、按15年贷款期计算,则地方政府在项目运营后每年还要承担相当于项目总投资约7.3%以上的还本付息资金。也就是说,政府在未来运营后的资金压力是建设期的1.8倍以上。若是票务收入还低于运营成本的话,则政府还要负担运营期间的补亏责任以维持运营,其需要投入的财政资金还要更多。

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由此可见,对于轨道交通而言,由于票价不足以覆盖全成本,资本金只是政府在项目建设期的投入,这远不是政府在该项目上的全部投入,因为以后还要负责还本付息甚至运营期补亏。国家降低轨道交通资本金比例,是为了鼓励地方政府加快轨道交通建设投入、改善城市交通出行环境,不能因为资本金比例的调低而误以为政府在轨道交通方面的承担的长期资金负担会减少。恰恰相反,由于资本金比例下降,贷款和利息金额相应提高,政府承担的还本付息总金额反而会增加。3建设规划规模问题

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2003年,国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号),明确将轨道交通近期建设规划作为国家轨道交通宏观管理的重要方式,有力地保障了我国轨道交通事业的健康发展。但是近年来,各城市将轨道交通作为“稳增长、惠民生、抓供改”的重要着力点,编制的轨道交通近期建设规划的规模急剧增加,超过300 km的近期建设规划也已经出现。这样规模的建设规划一旦实施,不仅在建设期对地方政府财政造成巨大压力,运营后的还本付息和运营补亏也会成为地方政府的巨大包袱。

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根据国家发展改革委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础[2015]49号)要求,建设规划“是近期建设项目安排的实施性方案。城市要结合自身经济、人口、客流需求等情况,根据线网规划编制5~6年期的建设规划。拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次,拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%,政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%”。

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据统计,2016年我国大陆主要城市中城市公共财政预算收入超过1000亿元的有14个,超过500亿元的约30个。按照上述规定和轨道交通最新资本金比例20%测算(按建设期为5年,每公里平均造价7.5亿元),如果城市公共财政预算收入为1000亿元/年,则其建设规划的最大规模为166 km,如果城市公共财政预算收入为500亿元/年,则其建设规划的最大规模为83 km。若是建设规划规模达到300 km,则需要城市公共预算收入达到1800亿元。目前仅有上海、北京、深圳、天津、重庆5个城市公共财政预算收入超过这个标准。 本文来自织梦

以仅仅是对某一期建设规划单独测算,目前各城市为加快轨道交通建设,往往前后两期建设规划建设时间大幅重合,在建项目规模庞大,导致建设资金需求远大于上述测算。而且按照前述对轨道交通资本金的分析,地方政府财政除此之外,实际每年还要承担已运营线路的还本付息资金。因此,在编制建设规划时应该严格落实“政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%”的规定,不仅要计算本期建设规划项目资本金需求,还要计人同时在建的其他期建设规划项目资本金需求,以及已运营线路的还本付息资金需求,综合确定本期建设规划的合理规模。 dedecms.com

4 结语 织梦好,好织梦

我国正处于轨道交通跨越式发展的大好时期,但轨道交通建设、运营成本极高,而票价又必须体现公益性,地方政府财政压力巨大。为实现轨道交通的可持续健康发展,各方面在落实轨道交通发展政策、制订轨道交通建设规划等工作时要实事求是、综合考虑,既要推动当前的建设,也要着眼长期的运营,确保轨道交通“建(设)得成、还(款)得起、管(理)得好”。(nc-10201710) copyright dedecms

参考文献: 织梦好,好织梦

[1]中国城市轨道交通协会.城市轨道交通2016年统计和分析报告.中国城市轨道交通协会信息,2017,第1期(总第15期):1.

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[2]深圳市发展和改革委员会.深圳市城市轨道交通票价听证会听证材料,2010:18-22. dedecms.com

[3]北京市发展和改革委员会成本调查队.北京市公共交通价格成本监审报告,2014:3-5. dedecms.com