派智库

摘要：随着全国铁路局公司制治理结构的建立，铁路局公司化改革进入了攻坚阶段，仍有许多问题需要破解。本文从产权主体责任、铁路已有体制与市场经济的适应性及体制与企业之间关系三个方面，分析现阶段我国铁路运输企业的问题。从改革历程、管理构架、经营方式和融资模式等方面梳理法国、德国、日本、美国铁路改革经验。针对铁路运输企业改革的目标是建立现代企业制度，同时兼有社会职能以适应我国铁路承负的国民收入均衡、平等分配，提出中国铁路运输企业改革的方向性思考，并从体制改革和机制创新两个方面阐述铁路运输企业改革的路径，即实行网运分离、建立专业化的运输组织架构、拓展融资模式、实施多元化经营及探索混合所有制改革。 内容来自dedecms

关键词：铁路改革；体制创新；经营模式；网运分离；混合所有制

内容来自dedecms

2017年11月19日，中国铁路总公司18个铁路局正式挂牌改为中国铁路集团有限公司，标志着中国铁路向建立现代企业制度迈出了实质性一步。但从铁路运输企业目前的现状来看公司治理结构的建立仅仅是改革开始，现状仍有许多问题需要破解。本文指出现阶段铁路运输企业存在的现实问题，对法国、德国、日本、美国等国家铁路改革经验进行了梳理，提出了中国铁路改革主攻方向和路径思考。 dedecms.com

1 铁路运输企业改革过程中需要破解的现实问题

织梦内容管理系统

1.1 产权主体责任问题

市场经济是和产权制度直接联系的，国有企业所有制的性质和比例结构往往从根本上决定了它的产权制度。铁路在政府行政领导下，保持了国有股的绝对优势地位。政府仍以“唯一股”从根本上管理铁路，致使铁路产权主体与市场经济的内在要求不符。国有资产所有者处于“虚置”，国企领导者为了巩固其利益、位置而更加注重贯彻上级领导指示、意图，而企业的经济效益和效率追求就退而求其次。国家对铁路的管理通过政府管理模式管理来实现而不是出资人的管理。 copyright dedecms

1.2 体制与市场经济适应问题 织梦内容管理系统

持续跟踪客户需求是企业市场竞争的主攻方向，企业能否不断创造客户决定其生存与发展。铁路改革至今，大多情况下仍习惯于按照自己的想法进行新产品的开发和市场的开拓，却未能建立起以客户市场为中心的高效率的服务体系。大多还处在以总量扩张或数量扩充为特征的粗放式经营，而不是以质量、效益提高为特征的集约化经营；仍只注重外延式规模的扩张，而忽视内涵式的发展，在服务效率及产品创新方面难以满足客户的需要。 本文来自织梦

1.3 体制与企业之间关系理顺问题

铁路的管理机制大多是被动反应型——主要是落实上级要求或比照仿效先进企业。管理制度之间的系统性割裂、链条断档经常出现；管理效能低下、人浮于事仍然存在。加之优胜劣汰机制的缺失、绩效考核办法的粗放、薪酬分配的僵化，职工缺乏积极性、主动性和创造性。管理者缺乏切实有效的办法、没有足够的动力去挖掘职工的潜力和创造性。“官员式的管理者”很难真正对企业、对企业员工负责，管理的短期和激进行为长期存在。 内容来自dedecms

2 国外铁路改革经验

织梦好，好织梦

2.1 法国铁路改革经验 织梦好，好织梦

法国国家铁路公司（Sosiété Nationals dss Chsmins de fsr Francais-SNCF）在1937年9月由五大私营铁路公司组建而成。又分别在1991年和1997年两次将58亿、44亿欧元的铁路债务划入国家债务来为铁路公司减负，然而出于法国高速铁路（TGV）的建设需要，债务不减反增。1996年SNCF的债务总额达到317.1亿欧元，由此法国铁路发展一度陷入停滞[1]。 内容来自dedecms

法国将铁路网的建设和管理职能、资产、负债从SNCF移交给新成立的法国铁路网公司RFF（Réseaau Ferré de France-RFF）。RFF拥有铁路网所有权，并对基础设施负责。SNCF自身则改制为5个事业部门：基础设施部（负责受RFF委托基础设施维修、设计与施工）、地区客运部、长途客运部、货运部、车站管理部，各部门还下设有多个采用独立核算财务制度和市场独立法人的子公司，其各部门关系如图1所示。SNCF在改组后积极拓展业务领域，开展多元化经营。在融资方面，RFF通过债券资本市场、法国政府、欧盟等获得资金，RFF向SNFC支付委托管理路线的服务费和铁路网的新建和维护费，SNCF向RFF支付路网使用费。在改革后，SNFC的净现金流（收入-支出）在2011年实现转负为正，债务水平基本趋于稳定。

copyright dedecms

2.2 德国铁路改革经验 copyright dedecms

德国分3个阶段对国内铁路进行网运分离[2]。第一阶段从1994年开始，德国成立德国铁路股份公司（Deutsche Bahn AG-DB AG），由联邦政府独资，下设4个部门分管路网建设运营、长途旅客运输、区域旅客运输及货运服务，目前改组为6个部门，如图2所示。第二阶段从1999年开始，DB集团内部进一步优化部门职责与分类，分为基础设施公司、长途客运公司、短途客运公司、货运公司及车站服务公司，每个公司独立核算和经营，由德国铁路股份公司全额控股。第三阶段为2007年至今，德国铁路股份公司尝试私有化的计划因2008年金融危机影响无限期推迟，目前，德国铁路仍旧是“私有化经营，国家100％控股的股份制管理方式”。

织梦内容管理系统

在改革后，在短途客运方面，由于德国铁路向第三方开放路网，充分竞争使得铁路服务质量大幅提高，铁路份额上升；在长途客运方面，由于投资门槛高和路线分配不透明，DB AG仍占主导；在货运领域，德国铁路股份公司充分发挥自身优势，还积极与多家公司开展合作。 织梦好，好织梦

2.3 日本铁路改革经验 织梦好，好织梦

1987年，日本国铁实施民营化改革，拆分为一家全国性的货运公司和六家区域客运公司包括JR东日本、JR西日本、JR东海、JR九州岛、JR四国、JR北海道[3，4]。将债务的1/3分给地理位置比较优越的JR东日、JR西日、JR东海，剩下的2/3债务由政府消化，对地理较偏的JR九州岛、JR四国、JR北海道反而实行补贴。此后，客运公司的股票也陆续上市，政府由原来的生产经营者变为了审查者，在铁路建设方面负责工程审批、勘探设计报告等；在铁路营运方面负责制定技术标准，防止不正当竞争，审查运价等。以JR东日本为例，其部门关系如图3所示。

本文来自织梦

在融资方面，在改革后日本铁路建设主要资金来源于国家财政、既有线路收入、地方公共团体、债券资本市场，其中既有线路收入占了大部分。在改革后，日本客货运量均获得稳步增长，在10年间运价未涨的前提下，1997年客运收入比1987年改革前收入增加24.2％。且线路发生事故逐渐减少，车次准点率提高，乘车、购票等便捷。日本的客运公司由于处在不同区域而没有直接的竞争，取而代之的则是服务、业绩方面的比较竞争模式。 织梦内容管理系统

dedecms.com

2.4 美国铁路改革经验

美国是世界铁路最为发达的国家之一。在20世纪30年代后，美国多种交通运输方式快速发展，铁路货运运价显得劣势且货物往往需要跨公司运输，运输成本极大增加；客运涉及公众利益，亏损严重。为了再次振兴铁路，美国政府给予铁路运输企业一定补贴，组建国有Amtrak公司接管大量亏损的公司。同时美国地面运输委员会（STB）在维持一定管制能力的情况下放松管制：即对于合并的公司，其存在竞争的线路要求出售给第三方，合并后的铁路公司还要给第三方一定补贴来维持竞争。对于拥有铁路权的公司，开放路线租用权[5，6]。

织梦好，好织梦

在融资方面，美国最主要的措施是无偿赠与土地和颁布不同法案，法案下资金与贷款通过联邦铁路管理局（FRA）审核后发放给铁路运输企业。

在美国实施管制改革后，成功挽救了美国的铁路业，使美国铁路存在合理的线路内竞争和平行线竞争。美国线路使用效率提高，又保持了规模经济。

2.5 国外铁路改革路径 copyright dedecms

区域间竞争方面。日本路网分离，各铁路公司自负盈亏，可以清楚知悉盈亏。在此基础上，可以对基础路网进行补贴，于此同时，政府把控住垄断、竞争及运价三个大问题，让各地铁路公司进行标尺竞争[7]，采用比较竞争模式，实现公司间的良性竞争。

织梦好，好织梦

区域内竞争方面。美国拥有路权的公司开放线路租用权力这一经营模式。民营资本可以通过租用线路、载运工具实现以较少资本入网。在政府的合理管控下，进一步实现区域内的良性竞争。

多元化经营方面。法国的多元化经营，其一，各个铁路公司充分利用资源禀赋，对大型的车站进行商业化改造，形成综合性商业中心。其二，针对不同旅客需要，细化市场对象分类，效仿法国对不同目标群体实行分类：TGV、城际铁路、观光列车等，并实施差异化定价和一定优惠措施[8]。其三，在全球范围拓展运输服务。中国铁路公司可以效仿SNCF，积极在全球范围内与其他物流公司合作及收购兼并，快速进入目标市场提供快递、合同物流、公路运输、货运代理和第四方物流。其四，拓展新的业务领域，通过在国际市场上提供建筑设计服务、商业特许经营（广告、停车设施、站内商业经营活动）等增加收入。

投资融资方面。法国的多渠道融资模式；美国的BOT、TOT、PPP投资融资模式。 织梦好，好织梦

3 现阶段铁路运输企业改革的思考

3.1 铁路运输企业改革的表现形式 织梦好，好织梦

铁路改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，按照现代公司制度建立企业组织形式，运行模式经营管理，提高铁路运输企业资产质量，使铁路资产具有保值增值能力，加速铁路运输企业产权改革。

内容来自dedecms

铁路运输企业作为我国国有企业还有一项特殊社会职能，就是保证社会主义市场经济的社会主义性质。铁路作为国民经济运行的基础，需要实现社会国家的社会政策目标。因此，铁路运输企业产权制度改革不能仅限于股份制改革和混合所有制建立，还必须建立中国国情的资产管理形式，以适应我国铁路承负的国民收入均衡、平等分配的社会职能。

copyright dedecms

3.2 铁路运输企业改革的路径

内容来自dedecms

3.2.1 实行网运分离

织梦内容管理系统

“网运分离”是铁路所有制改革重要环节，“网运分离”即组建拥有国家铁路主干网资产公司，负责主干网投资、建设以及必要的统筹规划。例如全国列车运行图的编制、春运安排等。铁路主干网公司向各铁路局集团公司、铁路运营商支付委托管理费用。各铁路局集团公司、铁路运营商负责日常的运营和维护，并向铁路主干网公司支付路线费用[9]，见图4。

copyright dedecms

内容来自dedecms

网运分离后首先易于明确政府的目标和铁路运输企业的目标，有利于区分铁路网的管理责任和客货营运的责任；其次，网运分离可以从各个运营部门更便捷的获取统计成本的核算和营运数据，分析路线和管理影响，实现更好发展；第三，在网运分离条件下，社会资本进入和退出铁路行业障碍会减小，社会资本和国家铁路局（公司）之间会形成合作以及竞价机制，国有的铁路局（公司）之间会相互影响，从而一定程度上降低运输成本，这使规模较小的各类社会资本能够积极涉足铁路运营领域，而整个铁路网进入良性竞争。 dedecms.com

3.2.2 建立专业化的运输组织架构 本文来自织梦

中国铁路总公司在坚持“党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，坚持把方向、管大局、保落实，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行”前提下对运输组织管理架构进行了优化调整，设置办公厅、发展和改革部、企业管理和法律事务部、财务部、科技和信息化部、人事部、劳动和卫生部、国际合作部、经营开发部、物资管理部、运输统筹监督局、客运部、货运部、调度部、机辆部、供电部。 本文来自织梦

按照总公司的组织架构，结合国外铁路改革成功经验，按照网运分离的思路，探索建立适合我国铁路运输组织实际的运输企业组织架构。见图5。

copyright dedecms

在组织结构方面由过去的多层结构向扁平化结构过度，减少信息传递效率，淡化等级划分，减少中间环节，强调高层对底层组织的直接管控。

3.2.3 拓展融资模式

目前，我国铁路在融资方面做了许多探索和改革，如引进外资、发行股票、债券等，但是力度依旧很小，铁路融资始终以政府的投资为主。国家应该继续保持甚至加大投资支持力度。不同铁路有着不同的作用和地位，有的负责能源运输、有的承担扶贫计划、有的担负国土开发和国防等任务，建设期投入高，营运期回报慢，需要国家在这些领域给予合适的政策和资金支持。还可以考虑一些比较新兴的投资融资模式如BOT，TOT等，以拓展融资渠道[10]。我国铁路改革过程中的可采用的投资模式如图6所示。

3.2.4 实施多元化经营

我国铁路多元化经营经过多年的发展已经取得了一定的成绩，积累了很多经验，但是和发达国家铁路运输企业经营方面相比还有一定的差距。如，法国SNFC公司涉猎广泛，甚至不仅仅是铁路领域，教育、社会福利、建筑设计等都能见到SNFC身影，最具代表性的就是上海南站，上海南站作为上海最重要的旅客集散门户，占地47000m2，就是由SNFC旗下的AREP设计并参与了建造。SNFC不仅仅获得了资金收入，更重要的是累积了经验。这非常值得中国铁路进一步学习。

copyright dedecms

3.2.5 探索混合所有制 织梦好，好织梦

目前，发达国家在铁路所有制改革方面做出了各种探索，例如法国铁路是国有铁路改革的代表，政府对铁路拥有所有权，通过网运分离明确分工及责任划分等；日本在国有资产改革中提出了民营化这个概念，日本铁路民营化就是把企业资产折成股份，向私人企业出售部分股权，形成国私共同持股的混合所有制改革；美国是最早实行铁路私有化的国家。 copyright dedecms

混合所有制既是公有制经济的主要实现形式也是非公有制经济的重要实现形式，兼顾了公有制和非公有制两类所有制的实现形式。铁路运输企业作为我国特大型国企，在某一领域通过发展混合所有制已成为不争的事实，实现渐进式的民营化更是发展动向。 本文来自织梦

具体来说，实行网运分离后，在保持路网公司国有前提下，普速客运公司争取政府补贴，以公益性普速客运为核心，对其他专业性公司可试行混合所有制改造，适当引入社会资本。例如货物货运公司可以引入社会上物流企业参与公司的运作，铁路快运公司可以引入社会上实力强的快递企业等。但是要确保国企的控股地位，以最大限度发挥资金效率和杠杆作用。目前，国家混合所有制改革方面也已经做出了一定的探索：8个社会资本投资的铁路示范项目已经公布，其中首条民营资本控股高铁 杭绍台高铁PPP（Public-Private Partnership）项目已经正式签约建设，可以预见铁路的混合所有制改革将会迎来一个新的局面。 织梦好，好织梦

4 结论 织梦好，好织梦

目前，中国铁路改革已开始进入深水区，建立现代企业制度，建立现代企业制度更是一个不断完善、不断深化的过程。尤其是需要在以下几个方面着力： copyright dedecms

（1）产权主体。分离出资者所有权和法人所有权，依法设立股东会、董事会、监事会等各级组织，国家通过控股和参股行使出资人权利，各级职工可以持股来参与到铁路运输企业建设。

（2）融资。在坚持政府投资为主的情况下，加大土地授权经营，充分调动社会资源、资本参与铁路经营和铁路建设。并考虑引入一些新兴的BOT、TOT等融资模式，减轻财政压力，实现双赢。

（3）经营。继续加大多领域多元化服务，试行多牌照、多板块发展。

（4）竞争。区域间竞争上，在政府严管垄断、竞争、运价的基础上采用比拼服务的比较竞争模式；在区域内中国铁路可以通过租赁运输工具、租用线路，尝试让社会资本进入形成良性竞争。

dedecms.com

参考文献： dedecms.com

[1]陈翀，谭克虎，等.法国铁路转换经营机制及多元化经营问题研究[J].经济问题探索，2014（6）：131-136.

织梦好，好织梦

[2]谭克虎，邵宁荃，等.德国铁路股份公司运营模式研究[J].铁道运输与经济，2015，37（5）：94-99+104.

内容来自dedecms

[3]欧国立.“6+1”：日本国铁的解决之道[N].中国交通报，2002-07-10（B04）. copyright dedecms

[4]荣朝和，王大鹏.日本国铁巨额债务产生的缘由与清偿过程[J].综合运输，2017，39（10）：23-30.

[5]欧国立.美国铁路产业管制的产生与变迁[J].产业经济研究，2003（6）：46-51. 本文来自织梦

[6]张汉斌.美、日、欧铁路管理体制改革及启示[J].经济体制改革，2014（2）：168-172. 内容来自dedecms

[7]欧国立.中国铁路运输业引入竞争机制的理论依据及可行性分析[J].世界经济，2004（6）：46-50.

织梦内容管理系统

[8]谭克虎，陈宇，等.法国国家铁路公司运营模式研究[J].铁道经济研究，2015（6）：14-19. 内容来自dedecms

[9]左大杰，马寓，曾江，等.全面深化铁路改革备选方案的比较研究[J].综合运输，2016，38（3）：36-41. 本文来自织梦

[10]张梦龙，欧国立，等.我国铁路引进民间投资若干难题的解决途径[J].综合运输，2010（8）：21-24.

本文来自织梦

 

本文来自织梦

（nc-10201805） 织梦好，好织梦