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内容摘要：2016年是推进供给侧结构性改革的攻坚之年。降低企业生产经营成本则是推进上海供给侧结构性改革的重要环节。地方教育附加作为阶段性特征鲜明的政府性基金（专项收入），已到了“功成身退”的时候。应当以供给侧结构性改革“降成本”为契机，把握当前上海地方财政收入增收形势总体较好的有利条件，积极同国家有关部门沟通和争取，适时降低或者暂停征收上海地方教育附加。 织梦内容管理系统

关键词：供给侧结构性改革 地方教育附加 建议上海 织梦好，好织梦

2015年上海地方教育附加收入为92.6亿元，在所有市本级政府性基金收入中仅次于国有土地使用权出让收入。地方教育附加具有鲜明的阶段性特征，是适应我国教育发展一定时期目标任务的产物：政府一方面以专项收入形式向企业征收，另一方面又通过财政补贴形式将部分资金返还给了企业，存在资金使用效率低、管理成本高、结余较多等问题。构建国家现代财政制度要求政府性收费有进有退，地方教育附加已到了“功成身退”的时候，应当以供给侧结构性改革“降成本”为契机，把握当前本市地方财政收入增收形势总体较好的有利条件，积极与国家有关部门沟通和争取，适时降低或者暂停征收本市地方教育附加。

一、地方教育附加已实现国家教育投入阶段性目标 copyright dedecms

我国地方教育附加的征收可以分为两个阶段。1995-2010年，地方教育附加由各省级政府自行开征。为了增加地方教育资金投入，根据1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中“省、自治区、直辖市人民政府可以自行决定开征用于教育的地方附加费”的规定，内蒙古、辽宁、福建、江苏等省市自1995年起根据各自收费标准，陆续开征了地方教育费附加。上海在此阶段并未征收地方教育附加，仅在1986年开始征收全国统一的教育费附加（按企业增值税、消费税、营业税三税实缴税额的3％征收）。2011年以后，全国统一了地方教育附加征收标准。为实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中“到2012年财政资金在教育领域的支出达到GDP的4％”的目标，财政部将上海等部分未开征省市统一纳入征收范围，征收标准为单位和个人实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2％，重点用于支持和促进以职工职业培训为主要内容的人力资源建设，同时兼顾市政府确定的教育发展项目。地方教育附加实施后，引致各地不断增加教育投入，国家财政性教育经费自2012起已连续四年占GDP的比例超过4％，2015年达4.26％，比上一年提高了0.16个百分点，实现了预期目标。

但也要看到，地方教育附加自开征之日起，就有不同意见。从征收方式来看，地方教育附加与教育费附加名称相似，基本用途相同，两者合计达到增值税、消费税、营业税三税实缴税额的5％，既增加了企业负担，也有重复征收之嫌。各地政府财力和教育发展水平不一，不宜由国家一刀切地统一征收地方教育附加。从用途来看，地方教育附加以政府性基金（专项收入）形式向企业事业单位和个人征收，又以财政补贴形式将部分资金返还给企业，造成了低效率和不公平，不符合现代财政制度方向，属权宜之计。同时，根据企业所得税法，已经允许企业按照工资总额的2.5％计提职工教育经费，用于职工培训教育支出，这与通过地方教育附加返还给企业再用于职工教育，有用途重复之处。鉴于2011年后地方教育附加是由国家统一规定征收，在国家层面尚未出台文件取消或调整的情况下，地方不得不继续征收，根据市财政局《关于延长〈上海市地方教育附加征收管理办法〉有效期的通知》（沪财教[2015]99号），上海地方教育附加征收有效期仍将延长至2020年12月31日。 本文来自织梦

二、目前上海地方教育附加结余较多，存在资金使用效率不高等问题

上海地方教育附加开征5年多以来，尽管为增加上海地方教育资金投入发挥了积极作用，但是资金使用和管理中存在的问题也逐渐凸现出来： 本文来自织梦

首先，地方教育附加连续多年出现过多资金结余。从2011-2015年市本级政府性基金收支差额情况看，2014年地方教育附加收入为83.0亿元，连续四年超额完成年初预算；支出为51.3亿元，连续三年未完成年初预算，支出仅占收入的61.8％，其资金结余量仅次于国有土地出让金，位列第二位（如表1所示）。

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从市、区两级财政来看，地方教育附加结余主要集中在区县财政。根据现行规定，上海地方教育附加70％下拨由区县使用、15％由市教委用于地方高校发展、15％由市人社局和市总工会统筹使用于市级企业职工和紧缺人才职业技能培训补贴。下达区县的地方教育附加专项资金主要用于区县企业职工职业培训补贴，补贴力度可达到其培训费用的60％-80％（重点行业、紧缺人才以及科技型中小企业，补贴比例最高可设定为80％）。从实施结果看，区县实际支出与下拨数额有较大差距。以闵行区为例，2011-2015年，闵行区共收到市下拨地方教育附加专项资金18.1亿元，补贴给企业9.7亿元，仅占下拨资金的53％。徐汇区地方教育附加支出预算一般每年为9000万元，但根据政策要求和企业申请情况，实际支出约为3000万元，由此可见，地方教育附加专项资金总体使用效率不高。 织梦好，好织梦

其次，资金使用范围较窄，这是造成上海地方教育附加使用效率不高的主要原因。目前上海地方教育附加支出的80％用于对企业职工职业培训补贴，但企业申请补贴限制较多。根据《关于区县使用地方教育附加专项资金开展职工职业培训工作的指导意见》（沪人社职[2015]78号），申请自行开展职工职业培训的企业必须符合三个条件：具有较完善的企业职工培训制度，并具备相应条件自行组织或委托开展职工培训；按规定提取和使用职工教育经费，重点用于一线职工的职业培训；职工培训计划经企业职工代表大会审议通过，使用情况向企业职工代表大会报告并接受审查监督。同时，企业获得的地方教育附加专项资金中，60％以上应用于一线职工。而据部分企业反馈，民营企业组建工会流程较为繁琐，一线职工过多参与培训会影响企业的正常运作，因此企业申请积极性不高。此外，部分企业对相关政策知晓度较低，以闵行区为例，该区每年约有5万家企业符合申请标准，但实际仅有2000家左右企业申请，申请比率仅为4％。 内容来自dedecms

再次，执行参与部门多，增加了地方教育附加支出的管理成本。地方教育附加政府层面的参与方包括市财政局、市人社局、市教委、市总工会以及各区县相关部门等多个管理主体，多头管理格局容易造成政策理解差异、执行标准不一等问题，也增加了协同监管的难度。比如，在沪人社职[2015]78号文中，为实现收支脱钩，取消了沪人社职[2012]603号文中对“各区县补贴额度最高不超过企业上年度实际缴纳的地方教育附加80％拨付”的规定，但各区县在实际操作中出现了具体标准不一的问题，也出现了个别企业钻政策漏洞骗取补贴的例子。此外，由于参与部门众多，对各企业提出的申请要先由区县人社部门、教育部门、总工会按各自职责审核，再由相关部门（组织）组成的职工职业工作协调小组进行联合审定，相应的管理成本也较高。

三、适时降低或者暂停征收上海地方教育附加 copyright dedecms

目前我国公共财政收入中非税收入种类较多，包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。按照构建国家现代财政制度方向，政府性收费应有进有退。上海的政府收费项目改革关键要准确定位，对于一些能够提高资源使用效率、防止公共资源被滥用的收费项目，应继续征收；但是对于一些不合理或者已经时过境迁的收费项目，应该适时加以调整。针对地方教育附加征收中的问题，建议以推进供给侧结构性改革“降成本”为契机，争取国家支持，调整优化上海地方教育附加征收率和使用方式。这有利于进一步降低企业税费成本，在上海营造良好的具有吸引力和竞争力的营商环境，也为国家构建现代财政制度先行一步。具体建议：

1、适时降低或者暂停征收地方教育附加 织梦好，好织梦

根据财政部要求，自2015年开始，地方教育附加从政府性基金转列为一般公共预算专项收入，结余资金由财政统筹使用。虽然地方教育附加结余过多问题得以缓解，但其作为专项收入，地方教育附加理应专款专用，将地方教育附加结余资金用于一般性支出，有悖于征收的初衷，不符合公共财政的内在要求。上海适时调整地方教育附加的条件已趋于成熟，即便2011年后地方教育附加是由国家统一规定征收，并不意味着地方没有调整的余地。如为了配合落实供给侧结构性改革任务，湖北省出台了《关于降低企业成本激发市场活力的意见》（鄂政办发[2016]27号），从2016年5月1日起，将企业地方教育附加征收率由2％下调至1.5％，期限暂按两年执行。鉴于上海较高的教育投入水平和较好的财政收入形势，建议上海与财政部等有关部门积极协商，争取将上海地方教育附加的征收率降低到1％，或者暂停乃至取消征收地方教育附加。 本文来自织梦

2、加大部门间协同，切实提高资金使用效率

在没有取消这一收费项目之前，应加大政策宣传和解读力度，让更多的企业知晓熟悉这一政策，提高申报率；拓宽专项资金适用面，把用好地方教育附加支出与科技创新中心建设紧密结合起来，将鼓励企业制定职工技能水平和综合素质提升专项计划与大力发展先进制造业和现代服务业更紧密地结合起来，增加职业道德、安全生产等与职业素养相关的培训，支持企业创新培训方式，如购买软件、网上教程等方式，探索新的监管方式，用足用好地方教育附加。

此外，为了降低企业成本，建议参照兄弟省市做法，进一步规范上海涉企行政事业性收费项目，及时推出企业优惠减免政策清单和特色收费清单目录，提高企业查询相关事项的便利度和感受度。 织梦内容管理系统