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摘要：立足我国的基本国情，结合国内外机构托育发展的历史和趋势，坚持大力发展机构托育，鼓励有条件的大中型企业在获得相关资质的情况下，在企业内自办或者合办托育机构；优化机构托育发展的政策环境和社会氛围科学理性地兴办托育机构，防止不必要的资源浪费；结合各地具体实际，走多元化的机构托育发展道路；加大对农村地区和贫困地区的托育机构和类托育机构扶持力度。 织梦好，好织梦

关键词：机构托育 幼有所育 家庭公共服务

近现代工业社会以来，随着社会结构的转变和妇女就业率的提升，如何满足城市双职家庭的托育服务需求成为一个重要的时代课题。世界上很多国家和地区的双薪家庭都因为“难以兼顾就业与育儿”“担忧外人托育品质”“幼儿托育费用过高”或“托育服务不普及”等，而无力或无意愿生养小孩。为了解决这个难题，很多国家和地区都在努力发展低成本、公益化的托育服务。一般说来，基于提供托育服务的环境不同，托育服务分为家庭托育与机构托育两种类型。其中，机构托育是指当父母外出工作或无法履行亲职责任时，一些组织或机构通过提供系统化和专业化的照料和看护等保育服务而执行暂时亲职替代。由于机构托育的高效性和专业化，当照顾孩子的方式由家庭为中心逐渐转变到制度化的团体照顾时，机构托育在现实中发挥了十分重要的作用。托育机构的蓬勃发展和机构托育服务的大量提供，可以有效缓解职业妇女由于孩子无人照料而不打算生育或再生育的后顾之忧，从而提升社会的生育意愿和生育水平。

一、西方社会机构托育的历史与发展趋势 内容来自dedecms

西方社会中，历史上早期的托儿组织或场所，多明显带有慈善济贫色彩和宗教性质。有据可查的最早托儿场所是18世纪一位意大利神父创立的“教徒家庭儿童集中看护所”。这个看护所仅招收教区内的儿童，主要以贫穷家庭的幼儿为收托对象。严格地说，这类托儿组织或场所并非现代意义上的托育机构。因为它们运行的主要目的不是帮助解决父母上班孩子无人照看的难题，而是要维护和加强当时的社会阶层区隔。在1820—1830年代，美国以照顾贫穷儿童为名设立的“中途之家”，其设立的主要目的并非是为解决贫苦双薪家庭孩子的托育问题，而是希望保护较富裕统治阶级家庭的孩子免于接触贫穷之害。

现代意义上的机构托育是以提高妇女就业机会或增进儿童的生活及发展经验的目的而出现的。这类托育机构的萌芽最早可追溯到18世纪中叶。由于工业革命和第一次妇女运动的影响，当时西方社会大批家庭妇女走出家庭，进入公共劳动场所。当家庭妇女的身份转换为产业工人之后，固定的劳动地点和劳动时间使得很多原本由家庭，或者说妇女负担的托育功能受到很大冲击，无法像以往那样照顾婴儿。由于机构托育不仅可以有效地解决父母上班孩子无人看管的难题，而且运行规范，收费合理。所以，这类托育机构自从出现就受到城市双薪家庭的大力欢迎。

到20世纪初叶，伴随着托育服务需求的进一步扩大，西方社会中由国家运行的公立托育机构开始蓬勃发展。特别是在1930年代，因经济萧条，一些国家为增加工作机会，由政府拨款在公立小学中开设幼儿团体托育服务，以大量吸收因经济不景气而失业的教师、护士、保育员等，使得公设托育设施数量剧增。但一直到1960年代，无论是日托还是半日托机构，相对于庞大的需求，数量显得非常少，远远不能满足工薪家庭的需求。第二次世界大战结束后，西方一些国家为使妇女退出劳动市场，停止对托育机构补助，使得战时成立的托育中心大量关闭。然而，妇女出外工作人口比例并未下降，托育需求仍然存在，因此，托育需求和托育资源之间的矛盾空间激烈。这个时期，各国政府对机构托育发展的作用还表现为，适时出台了一系列政策法规监管各种托育机构的服务品质，为托育机构和机构托育的发展奠定了一个良好基础，而不是简单表现为社会提供了多少托育机构和设施。

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1960年代中期，儿童发展研究理论成果的发表，幼儿成长环境议题在西方社会获得较普遍的重视。特别是随着儿童早期发展理论中的“群体养育”理念被认可，托育机构更是逐渐被当作一种帮助文化传递，或意识形态教导的媒介。1960年代，意大利托育机构的儿童数几乎加倍成长，主要原因是当时人们相信托育机构能使不同背景的孩子产生共同的文化基础。在以色列，当时有很多犹太移民家庭的幼儿参与托育机构，在此可学到希伯来文和以色列犹太文化的规范，再反过来由小孩教导父母并促使其社会化。于是，不仅原来的工薪阶层家庭更加热衷于把3岁以下的孩子送到托育机构接受集中照看，而且部分中产阶级家庭也开始寻求机构托育的方式，公共托育服务开始变得具有普遍昀吸引力，也逐步地摆脱了其只提供给穷人的福利的刻板印象。另外，机构托育服务在当时也被认为是妇女平等参与劳动力市场的先决条件，妇女运动及其支持者把可靠的、高质量的、价格低廉的机构托育服务摆在公民社会和经济权利清单的前列。为了把日托服务从一项为工人家庭提供的服务转变为一种应该使所有家庭都能享有的普遍服务，一些国家甚至出台专门的政策和法律来促进发展机构托育。1964年，丹麦出台一项法律明确规定市政府有提供充足的日托机构的责任。

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1980年代以来，托育机构和机构托育在西方取得了长足发展。从1982年开始，由于政府和民间团体的努力，托儿所的容量以每年5％的速度递增，但还是远不能满足需要。目前，欧洲大约有1/4的3岁前幼儿被送入集体托儿所或其家庭所在街区的临时托育机构。在丹麦，这种由国家支持的托育机构很发达，约50％的3岁以下幼儿被接收在这些机构里。不过，在其他国家（如德国、西班牙、希腊、爱尔兰、英国、俄罗斯、美国等），这种公共机构的接收率非常低，仅有2％～6％的3岁以下幼儿有机会被接收到托育机构。随着妇女就业的普及，托育需求也广及一般家庭；更因对儿童早期发展的强调，使得许多未就业的妇女，也希望子女接受托育或学前教育服务，使子女的潜能早被启发。在政府公立托育机构严重不能满足需求的情况下，托育机构已发展成为一种由政府公立及民间运行并存的联合机构。德国为此领域的代表，德国有相当比例的托育机构是由非营利组织在政府监管下提供的托育服务。在这个时期，世界各国开始探索把提供高质量的幼儿教育作为托育机构和机构托育服务发展的目标。由此，托育机构的性质开始发生变化，逐渐发展成为集保育与教育功能为一体的组织或机构。[1] 内容来自dedecms

进入21世纪，西方国家托育机构越来越表现出类型多样化、职能专业化的发展趋势。除了托儿所、幼儿园外，有专门为照顾、教育和治疗残疾儿童开办的“残疾儿童中心”，为弱智或聋哑儿童开办的特殊幼儿园，为超常儿童开设的“天才儿童学前学校”，以及许多因地制宜、灵活方便的托育机构。另外，政府在托育服务机构发展政策上引入家庭视角，在强调托育机构服务和机构托育责任的同时，还通过制定各项法律、经济、服务政策支持婴幼儿在家庭中获得全面照顾。一些国家的托育服务已由过去以托儿所为主的方式，逐渐发展出“家庭式托育”的形态。家庭式托育场所一般设在开办人自己家里，除了自己的孩子外，也招收少量其他人家的孩子，由于其适应了这些国家早期教育发展的迫切需要，发展极为迅速。例如，英国由地方政府提供小额补助，鼓励私人设立家庭托育中心；美国则发展出由合格的保育人员在家庭中照顾两三岁幼儿的方式；瑞典1991年成立“母亲俱乐部”，让小区里的母亲能够分享家庭育儿的经验。无可否认，托育机构的多样化以及家庭式托育的发展对更好地满足群众的托育需求，提供了一条更广阔的思路。这个时期，机构托育另外一个明显的发展趋势是，由于少子化的影响，一些国家的公立托育机构发展出现停滞，甚至萎缩的迹象。[2]不过，市场化运作的机构托育在同期却异军突起。此类托育机构的一个共同特点就是为了市场需求改变了原有固定的托育方式和内容，增加了夜间或假期托育服务内容，或者延长托育时间。 织梦好，好织梦

二、我国机构托育的历史、现状与问题

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根据有关学者的考证，我国最早的托育机构出现于20世纪初期。抗战期间，国民政府为了把更多妇女“拉上战场，拉进机构工厂”，为分担她们抚育孩子的工作，修建了不少托育机构。截至1949年10月前，全国共有各类托儿所119个。[3]

新中国建立后，托育机构在我国有个蓬勃发展的时期。当时国家倡导“妇女能顶半边天”，号召广大妇女走出家庭，广泛参与社会劳动。于是，在促进女性就业的大背景下，我国托育机构的发展经历了一个“13新月异”的黄金时期。随着工农业生产的“大跃进”，各地托育机构像雨后春笋般地发展起来。截至1954年，全国厂矿企业、医院、学校等总计建有托儿所4003个、哺乳室2670个。一些民国遗留的私立托儿所，也被陆续收归国有，如北京的道胜、养正、育幼等私立托儿所，在1958年被改成了机关托儿所。[4]在当时的城镇单位制体制下，企事业单位免费或以极其低廉的价格为职工提供托儿所、幼儿园等福利性服务。例如，厂矿企事业单位以部门福利方式举办的托儿所，城市街道及乡村集体兴办的面向周边社区0～3岁儿童的托儿所，以及政府办的主要起示范作用的兼收3岁以下托班的幼儿园。在一些农村地区，幼儿托管也从社员之间自愿互利的合作变成了公共福利事业。因为，机构托育使母亲们摆脱了孩子的牵累，安心参加集体化的农业生产，又能使孩子受到全面教育，所以深受欢迎。在北京郊区红星集体农庄，1955年已有45个托儿组和一个托儿所，受托孩子有240多名，占应受托孩子的75％以上。[5]到1970年代末期，在全国22个省、市、自治区中，共有各类托儿所、幼儿园98.8万多个，3400多万儿童享受入托服务，入托率达28.2％。[6] 织梦好，好织梦

1980年代以来，原企业所属幼儿园、托儿所、全日制普通中小学、医院等福利单位，在国企改革的大潮中或按照属地原则移交地方管理，或者直接撤销解散。同时，中央政府大幅削减了在儿童公共托育设施上的资金投入，托育机构日常运行所需的经费投入也完全划归地方政府负责。这样一来，地方政府的财政状况直接决定了当地机构托育服务的供给水平和儿童入园的机会。改革开放以来，我国各地经济发展水平差异巨大，各地机构托育的发展状况也大相径庭。在北上广等超大型城市中，社会上有少量私立托育机构招收3岁以下的孩子，但主要是以早期智力开发和教育为目的，而并不是为缓解双薪家庭的照护压力而提供的支持。在全国绝大多数城市中，原来由政府、单位和街道等举办的面向3岁以下婴幼儿的托育机构或场所已基本销声匿迹。另外，随着计划生育政策推行，一些家长因为孩子越来越少，不放心把孩子给别人带，而更倾向于由自己或由祖父母在家照顾幼儿。有研究者利用1989—2004年中国营养健康调查数据，分析了中国9个省市城镇地区的4000个家庭3岁以下婴幼儿的托育状况，结果发现，这些家庭主要的托育方式不是进入托育机构，而是祖父母或外祖父母提供的非正规看护。[7]

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进入21世纪，我国城市中专门接收3岁以下儿童的日托机构进一步萎缩。与此同时，民营机构托育市场化的进程明显加快，私立托育机构比例快速上升。2003年，上海独立设置的托儿所187所，入托儿童2.97万，2013年，托儿所总数下降到41所，入托儿童仅为6058人。[8]全国范围的公办幼儿园在所有学前教育资源中的比例也从1980年的87.50％下降到2012年的27.41％。与之形成鲜明对比的是，同期的民办幼儿园占比却从1995年的11.52％上升到2012年的68.73％。尽管现今少量的公办幼儿园还招收3岁以下的儿童，但儿童的最低入园年龄由过去的56天（即母亲产假结束后）提高到18个月（部分地区是2岁）及以上。也就是说，1岁半以下的幼儿不再能进托育机构，1岁半至3岁儿童的入园机会也大为减少。 内容来自dedecms

随着我国“全面两孩政策”的实施，广大家庭在婴幼儿照料方面的需求日益凸显。为了解决城市双薪家庭3岁以下婴幼儿的托育难题，帮助女性平衡家庭与工作的冲突，支持更多家庭按政策生育。2016年3月8日，在就“实施全面两孩政策”相关问题答中外记者提问时，时任国家卫生计生委主任表示：各地要推进3岁以下婴幼儿托育机构的建设，鼓励以社区为依托，兴办托儿所，也鼓励女职工集中的单位恢复托儿所，包括现在的幼儿园向下延伸，通过幼儿园来直办托儿所，支持女职工再就业。同年，《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》出台，引导和鼓励社会力量举办普惠性托儿所和幼儿园等服务机构，加强3岁以下婴幼儿的托育服务。但是，托育机构的发展需要一个过程，并不是一蹴而就的事情。目前我国托育机构和机构托育在发展过程中还存在～些普遍性问题：托育机构开办和运行困难；企业办园缺乏动力；对机构托育缺乏有效的顶层设计；群众的不支持和不理解；机构托育服务城乡间发展不均衡等。 copyright dedecms

一是机构托育服务的总体供求之间呈现严重失衡。目前，我国大型城市中双职家庭对托育机构服务需求大、增长快、要求高与全社会托育机构数量少、增速慢之间的矛盾日趋尖锐。2016年，国家卫计委委托中国人口与发展研究中心在全国10个大型城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况开展专题调研。调研结果表明，当前我国3岁以下婴幼儿家长对机构托育服务的需求较为强烈，3岁以下婴幼儿机构托育服务供需矛盾较为突出。在被调查的已生育一孩而不打算生二孩的母亲中，60％是出于孩子无人照料的原因。3岁以下婴幼儿中，近80％左右是由祖辈参与日间看护。同时，90％以上的被调查者表示在条件允许的情况下更希望将孩子送往专业机构接受机构托育服务。 内容来自dedecms

二是企业举办托育机构和机构托育服务缺少动力。在计划经济时代，我国一些大型企业承担了主要的社会服务职能，从幼儿抚育到医疗卫生都能在企业内部解决，女性因生育而受到的就业及职业发展影响并不明显。但在市场经济日益成熟的今天，要求以营利为目的的企业承担部分甚至全部托育成本，不仅缺乏法理依据，也不具有现实性。所以，尽管国家大力倡导企业履行社会责任，但受限于成本效益的考虑，真正在企业内部设置托育机构和开展机构托育服务的企业并不很多。 织梦好，好织梦

三是托育机构发展的顶层制度设计短缺。目前国家颁布的所有与儿童发展相关法律法规中没有专门关于开展0～3岁儿童公共托育和保教服务的条款。国家管理公共托育机构的相关规章制度、准入门槛等还没有建立。地方政策中只有极少数文件提到“加强婴幼儿阶段的公共托育工作”，但元具体的措施及实施办法，这导致0～3岁婴幼儿托育机构发展没有明确的目标定位和政府职责定位。由于目前缺少相应的法律规范以及缺乏政府支持，一方面造成新建的托育机构大多难以获得运营许可，只能以“黑园”身份存在；另一方面造成已建托育机构设置在住宅小区内，给小区居民日常生活带来如安全、噪音、邻里纠纷等问题，从而引发一些社会矛盾。[9] copyright dedecms

四是托育机构的市场化进一步加剧托育服务的阶层化。改革开放以来，我国一些大城市中的托育机构（主要是各类早教机构）在收托服务对象时更多地运用市场法则，使得我国的托育机构和机构托育服务出现一种与社会福利和社会公益法则相悖行的现象。很多贫困家庭的儿童因难以支付高昂的托育费用，不得不选择家庭照顾；而一些收费高昂的托育机构甚至沦为少数富裕家庭婴幼儿的俱乐部。[10] 内容来自dedecms

五是家长对机构托育的需求日益多元化。今天，年轻父母对机构托育需求已大不相同，他们的机构托育需求涉及地点、配置、质量、性价比等。例如，年轻父母在比较中心式幼儿教育机构托育和居家托育后指出，使用居家托育的满意情形高于中心式幼儿托育机构。此前，有学者调研发现，全日制、针对3岁以下婴幼儿的公共托育机构已不是我国大城市年轻家庭反映最迫切的托育需求，早教机构、家庭式托育、保姆等日益成为一些家庭的首要选择。[11] 织梦内容管理系统

六是农村和偏远贫困地区机构托育发展的严重滞后。在新中国成立后的一段时期内，由于社会主义集体大生产运动的强力动员，托育服务在我国农村地区得到了很大的发展。但是随着集体经济的解体和市场经济的发展，公益性托育组织在农村地区迅速退场；而与城市不同，营利性商业托育机构（如各种早教机构）在广大农村和贫困地区完全没有市场。目前，在农村地区，由祖父母照料的隔代教养现象（如大量的留守儿童）比较普遍，农村和贫困地区几乎没有托育机构和机构托育。 dedecms.com

三、发展我国托育机构的对策建议 dedecms.com

目前，在我国城市双薪家庭中，3岁以下儿童的托育主要由家庭成员（尤其是祖父母或者外祖父母）提供，接受托育机构提供的托育服务比例仍较低。相对而言，绝大多数农村地区、经济状况较差家庭以及年龄较小的儿童接受机构托育服务的比例更低。[12]为此，有学者呼吁政府和社会介入机构托育领域，为家庭提供优质低廉的机构托育来支持家庭对儿童照顾与保护的不足。[13]当然，也有人认识到中国城乡差距和基本国情的复杂性，主张大力推进多元化的托育服务，尤其是要重视家庭式托育的发展。[14]从这些研究成果中，可以看到机构托育发展已形成两种不同的理念或路径：一种是坚持广设公立托育机构，通过托育机构的增量来解决托育服务需求问题；另一种则是另辟蹊径，改变单纯依靠托育机构来解决托育问题的老路，主张利用家庭式托育来缓解托育机构的压力。笔者认为，立足我国的基本国情，结合国内外机构托育发展的历史和趋势，在坚持大力发展机构托育方面要注意以下问题： 本文来自织梦

一是坚持全社会共同参与的机构托育发展路径。在托育服务内涵趋于多元化的情形下，促进机构托育或托育机构的发展不再纯粹是政府部门单方面的责任，而是需要通过全社会力量的共同参与投入，经由政府结合非政府组织力量与社会资源的合作模式，为推进机构托育服务发展的必然趋势。换言之，政府通过与非政府组织共同合作的途径，采取公办民营或公私合营以及政府购买服务等方式，必有助于建构机构托育服务资源网络，推进机构托育的发展。在目前还缺少社会力量参与兴办托育机构的地区，政府要全力担负起机构托育服务和托育机构建设的责任。

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二是鼓励有条件的大中型企业在获得相关资质的情况下，在企业内自办或者合办托育机构。除安全卫生等刚性指标外，这类托育机构的其他监管指标可适当放宽。对举办机构托育的企业可给予激励政策，享受税收上的优惠政策。在符合政策法规的前提下，应鼓励社会力量和民间资本按照非营利原则投资幼儿托育事业。非营利民办幼儿保育和教育机构应与公办幼儿托育机构享有同等地位，特别是在人员经费或从业人员继续教育方面应享有公共财政补贴的权利。

三是优化机构托育发展的政策环境和社会氛围。从全国范围看，托育机构的有序、良性发展急需政府从国家层面出台相关托育政策，并使之明晰化、规范化，具有可操作性。在有条件的地区，应将机构托育和托育机构的发展纳入地方政府公共服务范围，在场地、资金上给予支持，在条件成熟的市区甚至可以考虑政府买单。其次，逐步将小型、分散的社区托育机构整合为规模较大的3岁以下儿童日托中心。 copyright dedecms

四是科学理性地兴办托育机构，防止不必要的资源浪费。机构托育服务的发展在逻辑上未必等同于只由机构提供托育服务，其仍有社区型托育服务和家庭式托育服务发展的空间。而社区型托育服务亦可分由公共部门、志愿组织及由市场来提供。政府相关部门应更积极协助建立支持及补充促进各类托育服务的机制。机构托育与居家托育、社区托育相比，费用高和缺乏人文关怀是它最大的劣势，因此应借鉴和吸收居家托育和社区托育的优势，扬长避短。同时，要注意到我国未来托育机构的数量和规模要适度。作为社区服务基础设施建设重要组成部分，明确将托育机构建设纳入新建小区规划，做到与其他建设设施同步规划。

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五是结合各地具体实际，走多元化的机构托育发展道路。无论是在发达国家还是在发展中国家，现有正规形式的托育机构都只能满足一部分家庭的需要。[15]一个理想的机构托育服务发展思路理应让每个家庭都有充分的选择性与自主性，各种不同机构托育模式应健全，甚至让各个模式间可以充满弹性地转换变通。例如，游戏小组、母子俱乐部、玩具图书馆、流动教学车等非正规托育机构可以最大限度地满足各类家庭的不同需要，为这些家庭提供尽可能的个性化托育服务产品。 copyright dedecms

六是加大对农村地区和贫困地区的托育机构和类托育机构扶持力度。已有研究证实，在我国农村地区，育龄妇女的非农劳动参与对生育数量有显着的负面影响。[16]但是，我国农村地区的托育资源十分匮乏，机构托育基本空白。针对这种情况，政府部门应提高支持发展农村地区机构托育重要性的认识。对一些在城市发展较好、实力较强的托育机构，当地政府应给予政策上的扶持，通过优先办理有关证件、减免税收等优惠政策，吸引这些机构从城市走向农村，最终改变农村地区机构托育服务资源缺乏的现状。 dedecms.com

七是机构托育和托育机构只是众多儿童托育服务方式中的一种。要解决托育难题，必须要多措并举。[17]机构托育虽然有其他托育方式所没有的好处：高效、专业、性价比更高等。但无限度地突出机构托育和托育机构的重要性，可能会暗示或鼓励民众形成一种固化的思维，特别是在过于强调效率优先和专业化的社会氛围中，而成为一种霸权式话语以压缩其他托育服务方式的发展空间。

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