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[摘要]一直以来，ISDS机制被认为是限制接受国滥用外资管理权的主要工具之一。从2011年起，跨国公司开始重视对该条款的适用，进而使得投资者和国家争端案件的数量迅速增加，投资争端所涵盖的政策领域也显著扩大，涉及环境和劳工监管、与2008年金融危机相关的紧急经济措施、文化保护法律等。从1982年到2014年，美国政府在ISDS机制下被外国投资者提起诉讼17次。虽然美国在这些案件中并没有败诉过，但由于担心面临的国际投资争端不断增加，使得美国政府在向外国投资者提供相关的投资保护上更加谨慎。 内容来自dedecms

　　（世经评论·北京）三、调整的动因
　　
　　特朗普政府国际投资政策的调整，既根源于当前国际投资结构的变化，也反映了特朗普政府极具经济民族主义色彩的执政理念和“经济安全即国家安全”的安全战略观。
　　
　　第一，特朗普本人及其团队的经济民族主义理念。在特朗普及其核心经济政策团队看来，国内投资尤其是制造业领域内的投资是增加就业、提高工人收入和促进经济增长的关键。然而，在过去几十年来，美国国内制造业投资严重下滑，制造业岗位占美国就业岗位的比例已经从1977年的22%下降降到当前的8%。此外，在他们看来，对外直接投资只能在国外创造就业和增加接受国的经济总量，并不能为美国的经济发展做出贡献。特朗普的核心经济政策顾问曾指出，“如果美国企业的海外投资留在美国国内，它们将会作为非住宅类固定投资而显示在国民收入账户中，并为经济增长做出净贡献。而离岸投资则显示为对外直接投资，后者直接从我们的经济中减去，并为接受国的GDP增长做出贡献。”
　　
　　此外，特朗普政府认为特定产业投资的外流，还会导致上下游产业的转移。正如其商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）和贸易政策顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）所言，“当通用或福特等汽车企业在中国或墨西哥而非在密歇根或俄亥俄州建设新工厂时，经济中额外的就业同样会遭受冲击，包括从铝、塑料、橡胶、钢铁到玻璃、纺织品和计算机芯片等产业在内的就业会一同随之流失。”
　　
　　由于认为制造业投资的下降和资本大量流向海外已经成为美国经济的一个结构性问题，拖累了美国经济的增长，特朗普政府经济政策的主要目标之一就是限制工厂外迁，促进国内投资，其税收、能源、政府监管和贸易政策在很大程度上就是围绕这一目标展开的。在特朗普政府看来，造成国内投资减少和资本投资流向海外是由于不适宜的税收、贸易、能源以及监管政策造成的。要增加美国制造业的投资，就必须改革这些政策，包括通过“胡萝卜加大棒”的方式遏制美国制造业企业对外投资和外迁工厂的势头。 织梦内容管理系统
　　
　　在近期关于修订NAFTA的谈判中，特朗普政府关于投资者－国家争端解决机制的主张，在很大程度上源于关于该机制会对国内投资造成负面影响的认知。特朗普政府认为该机制会鼓励外包，刺激美国企业的对外直接投资，而弱化甚至取消该机制，则会增加美国企业进行对外投资的风险，减少企业外包的意愿，进而促使美国企业在国内而非到国外投资。
　　
　　第二，国际投资结构的变化。由于经济发展水平和发展阶段的差异，国际投资体系长期存在着结构性失衡，表现为发达国家是跨国投资的主要输出国，而发展中国家主要是跨国投资的输入国。这一失衡也导致了发展中国家和发达国家在投资自由化、投资保护、投资争端解决机制等议题上的严重分歧。长期以来，以美国为代表的发达国家主张国际投资规则应主要调整接受国对外资的管理行为，强调保护外国投资者的权利和创造自由的投资环境，而发展中国家则主张国际投资规则应主要对跨国公司的活动加以约束，并维护接受国对外资行使管理的权利。
　　
　　然而，在过去十多年间，国际投资的这种模式已经开始发生显著变化。发达国家的外国直接投资流量占全球外国直接投资流量的比例总体上已经呈现下降趋势，而以中国为代表的发展中国家和新兴经济体在国际投资体系中的份额不断提升。在20世纪90年代后期，发展中经济体和转型经济体的对外直接投资流量仅占全球对外直接投资流量的十分之一左右，而到2014年，发展中和转型经济体的资本输出占比已经超过三分之一。随着在国际投资体系中份额的提升，发达国家和发展中国家对国际投资规则的立场也出现了新的变化。发展中国家不仅将国际投资协定看作从发达国家吸引外资的工具，同样也开始把它们看作鼓励和保护本国企业在发达国家和发展中国家直接投资的手段。美国等发达国家此前主要强调对投资的保护，而随着来自发展中国家投资的增加，如今也开始强调接受国管理外资的权利。 copyright dedecms
　　
　　一直以来，ISDS机制被认为是限制接受国滥用外资管理权的主要工具之一。从2011年起，跨国公司开始重视对该条款的适用，进而使得投资者和国家争端案件的数量迅速增加，投资争端所涵盖的政策领域也显著扩大，涉及环境和劳工监管、与2008年金融危机相关的紧急经济措施、文化保护法律等。从1982年到2014年，美国政府在ISDS机制下被外国投资者提起诉讼17次。虽然美国在这些案件中并没有败诉过，但由于担心面临的国际投资争端不断增加，使得美国政府在向外国投资者提供相关的投资保护上更加谨慎。而对于尤为强调国家经济主权的特朗普政府来说，为了使国内监管法规避免受到国际投资仲裁机构的挑战，弱化甚至取消ISDS机制成为其维护国内监管权力的一个重要选项。
　　
　　第三，特朗普政府的“新型国家安全战略”。特朗普政府关于加强外资安全审查的立场反映了其关于经济与安全之间关系的认知，并受到其国家安全战略理念的深刻影响。在安全问题上，特朗普政府力推“新型国家安全战略”，其突出特征之一就是强调经济对国家安全的重要性，并主张将贸易与投资纳入大国战略竞争的范畴。 dedecms.com
　　
　　2017年12月18日，特朗普政府发布首份国家安全战略报告。该报告将“促进美国繁荣”作为美国国家安全战略的“四大支柱”之一，强调经济发展攸关国家安全。特朗普本人在报告发布当天的讲话中，也强调“经济安全就是国家安全”。特朗普政府尤其强调科技创新和技术领先对维护美国国家安全的重要意义，宣称经济的发展和创新使得美国能够维持世界上最强大的军事力量来捍卫其国土安全；认为为了保护国家安全创新基础，美国必须保持在研究和技术方面的领先地位，并保护美国经济免受所谓不公平地获得其知识产权的竞争对手的影响。特朗普还宣称，由于多年来竞争对手已经通过网络战和其他非法活动来侵蚀美国的长期竞争优势，美国必须减少外国竞争者恶意侵占美国公私部门的技术和知识，包括在维护良好投资环境的同时，与国会共同努力，进一步强化美国外资安全审查委员会的职能，确保其管控当前和未来的国家安全风险。
　　
　　显然，这种将经济问题安全化的思维使得特朗普政府在外来投资问题上持比往届政府更加谨慎的立场。特朗普政府尤其关注来自中国等战略竞争对手在美国高技术产业的投资活动。特朗普政府在其首份《国家安全战略报告》中将中国定为“战略竞争者”，并将涉及中国的经济问题和安全问题联系起来。虽然中国对美投资存量相对于其他国家来说并不高，但近年来中国对美投资的增加速度是前所未有的。中国对美投资的迅速增加，使得特朗普政府担心中国对美国初创科技企业的收购或并购会导致敏感性技术的转移，进而潜在地损害美国的竞争力和国家安全，这也是特朗普政府积极支持国会通过立法来加强CFIUS的主要动因之一。