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常纪文、焦一多：改革开放四十年的中国环境法治
发布时间：2018-12-20 作者：派智库 来源：摘自环境资源与能源法评 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘 要：自改革开放以来，经过四十年的发展，我国的环境法治步入了新时代。展望未来，还需反省过去。本文以改革开放为起点，以十一届三中全会、联合国环境与发展大会、入世、党的十八大等关键事件为节点，以可持续发展理论、科学发展观、生态文明等先进理念为主线，对中国环境法治的发展历程、实践热点、理论焦点和实效进行了全面考察。在此基础上，系统总结了四十年间中国环境法治发展的成就与经验。并从环境立法、执法、司法、公众参与、法律监督五个方面，系统归纳了环境法治所存在的不足，提出了相应的建议。 织梦内容管理系统
关键词：环境法治，可持续发展，生态文明，新时代
20世纪70年代，环境保护已成为国际社会共同关切之事项。[1]自参加斯德哥尔摩会议起，我国便投身于国际环境保护的浪潮之中。会后，我国开始在国家层面探索适合国情的环境保护思路和方针。十一届三中全会后，我国开始全面启动环境法治工作。2007年，党的十七大报告第一次将“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”作为我国经济社会发展的新要求，并纳入全面建成小康社会的目标体系中；2012年党的十八大，生态文明进入“五位一体”的大格局，生态文明进入党章；2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，针对生态文明，提出了以建立系统完善的生态文明制度体系来推动生态文明体制改革；2017年党的十九大基于新形势、新判断和新任务，再次对生态文明作出改革和建设部署，并修改党章，要求建立严格的生态文明法律制度；2018年3月，生态文明进入《宪法》。改革开放的四十年也是中国环境法治发展的四十年。在这四十年中，中国环境法治随着改革开放战略的不断推进，经历了可持续发展理念的引进、市场经济体制的建立、全球市场的融入、五位一体格局的建立、生态文明理念的确立和推进等关键节点，虽然在新时代面对巨大挑战，但总体上取得了令人瞩目的成就。 copyright dedecms
一、改革开放初期中国环境法治发展的理论与实践 织梦内容管理系统
20世纪七八十年代是环境法治的初创时期，这一时期跨越了改革开放初期到里约会议。这一时期也是我国经济社会发生重大变革的关键时期。这一时期中国环境法治的核心，便是初步建立环境法治秩序，进行环保体制改革探索。 本文来自织梦
（一）环境法治发展之历程 内容来自dedecms
中国现代环境法治起始于改革开放初期，而在这之前，我国自然资源和生态保护的历史欠债严重，环境法制发展极为落后。1978年，我国在总结斯德哥尔摩会议思想的基础上，开始建立环境保护秩序。同年3月，我国修订《宪法》，在第11条第3款中对环境保护作出规定，奠定了我国环境法治发展的基础。《宪法》的修订对我国的环境保护立法提出了要求，1979年9月13日，全国人大常委会原则通过了国务院环境保护领导小组在总结《关于保护和改善环境若干规定（试行）》的基础上起草的《环境保护法（试行）》。它是中国环境保护的基本法，为制定环境保护方面的其他法规提供了依据。《环境保护法（试行）》确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”环境保护的基本方针（即“三十二字方针”）和“谁污染谁治理”政策，明确要建立环境保护行政管理体制，加强中国环境保护管理，构建环保法制的基本框架，明确了环境保护的基本原则和制度。它标志着中国环境保护工作开始走上法制的轨道，朝着具备包容性、开放性的体系建设方向努力。
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随着《环境保护法（试行）》的颁布与实施，1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议颁布了现行《宪法》。现行《宪法》独设一条用以规定环境保护，环境保护的法律地位有所提升。国家根本大法和环境保护领域基本法的确立标志着环境保护法制进入快速发展时期。本阶段，我国在污染防治、自然资源保护方面制定了大量法律法规，如1982年《海洋环境保护法》、1984年《水污染防治法》和《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》和《土地法》、1987年《大气污染防治法》、1988年《水法》、1989年《野生动物保护法》和《环境保护法》。其中，1989年12月颁布并实施的《环境保护法》标志着我国环境法制的建设步入正轨。 织梦内容管理系统
本阶段，我国也开始加大环境外交的力度。例如，1980年分别与美国、日本签订了《中美环境保护合作议定书》和《中日合作议定书》；签订或加入了一系列国际环境公约和协定，如《国际油污损害民事责任公约》（1980）、《国际捕鲸管理公约》（1980）、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1980）、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》（1985）、《保护世界文化和自然遗产公约》（1986）等。[2]
（二）环境法治发展之理论与实践热点 dedecms.com
第一，环境的法律概念和范围之演进。1979年《环境保护法（试行）》将“环境”定义为：“大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、野生植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区、生活居住区等。”该定义并未体现环境的系统性、传导性、动态变化的特征，且列举式的定义没有办法穷尽环境的范围，尽管用“等”来为实施提供灵活性，确保法律规定具备一定的开放性，但在实际适用中过于繁杂。因此，各界要求修改的呼声强烈。1989年，针对上述不足，我国《环境保护法》第2条采取了概括和列举的定义方法，[3]科学地界定了环境的定义和范围。 本文来自织梦
第二，环境法治体系建设偏重问题。本阶段的环境法治体系建设与社会经济发展现实相关，不同阶段的法治体系建设存在不同的重点。基于当时国外先进的环境保护理念而制定的《环境保护法（试行）》，对污染防治、生态保护及资源保护与节约的规定是并重的。但随着机构改革的进行，资源保护、资源节约和相关的生态保护职权逐渐向土地、林业、海洋等资源管理部门集中。环境法治的体系建设也发生相应转向，侧重于污染防治和生态保护，而对土地、矿产、森林、牧草等自然资源采取了消极回避态度。直到2014年修改《环境保护法》，这一格局仍然没有改变。基于此，一些学者称《环境保护法》实质为污染防治和生态保护法。[4]这为日后环境保护法和资源保护法体系的相对独立奠定了基础。 织梦内容管理系统
第三，环境法的部门法地位争论。本阶段，由于承袭大陆法系的法学理论，我国的法律体系按照调整社会关系的不同，划分为不同的法律部门。环境法作为新生事物，理论界基于环境问题是经济活动的副产物的观点，将环境法归属于经济法部门。此外，由于当时环境法的研究侧重于基于规范分析和法律制度的应用性研究，缺乏基础理论的建设，因而，环境法无需成为独立的部门法。随着森林、水、草原等资源保护和大气、水等污染防治立法的快速发展，特别是《环境保护法》的颁布，一些学者在考察西方环境法的发展历程后提出，环境法不仅解决经济发展的问题，还解决人与环境之间的生态问题，其目的与经济法不同；环境法具有独特的原则、制度和技术性调整方法，与经济法有天壤之别，因此环境法应属于独立的部门法。[5]1992年联合国可持续与发展大会即里约会议的召开，明确了环境保护与经济发展立法在目的、制度和机制上的差别。因此，环境法的独立地位也逐渐被中国法学界认可。 本文来自织梦
第四，环境法基本原则的渐变问题。《环境保护法（试行）》确立了三十二字基本方针和“谁污染谁治理”的基本原则，学界基于此把环境法的基本原则归纳为全面规划与合理布局、综合利用与化害为利、依靠群众保护环境及谁污染谁治理等原则。[6]随后，三十二字方针和基本原则在各个专门环境法中逐渐确立。虽未在条文中予以明确，但也对协调原则、综合利用原则、公众参与原则、环境责任原则等作出了相应的规定，并成为我国环境保护工作的基本准则。至此，基本确立了环境法的原则体系。
第五，环境犯罪单罚制适用问题。《环境保护法（试行）》规定了企、事业单位的环境义务和相应的行政责任。但在刑事责任的处罚制度上，适用的是与1979年《刑法》一致的单罚制，即仅对造成危害的单位的领导人员、直接责任人员或者其他公民追究刑事责任，而不包括单位。但随着环境法律的实施，这种处罚制度已经不再符合实际需求，要求实行双罚制的呼声越来越高。1987年《海关法》第47条借鉴国际经验予以突破，对犯走私罪的企事业单位、国家机关、社会团体规定了“判处罚金，判处没收走私货物、物品、走私运输工具和违法所得”的刑事处罚。[7]1988年《全国人民代表大会常务委员会关于惩治走私罪的补充规定》第5条对走私珍贵动物及其制品的单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员均规定了刑事责任，从而在环境犯罪方面确定了双罚制。[8]
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（三）环境法治发展之特点 copyright dedecms
第一，国家重视是推动环境法治发展的主要动力。本阶段是环境法治的初创时期，“万事开头难”，环境法治的发展来自国家对环境保护的重视。十一届三中全会后，我国迅速出台了《环境保护法（试行）》，并在1982年《宪法》中规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，为我国全方位的环境与资源保护立法提供了上位法依据。此外，1987年“一个中心、两个基本点”基本路线的提出，加快了与经济发展密切相关的环境保护的立法进度。 dedecms.com
第二，体系建立是首要任务。本阶段，以《环境保护法（试行）》和《环境保护法》为指导，针对大气、水、海洋、草原等污染防治和资源保护问题制定了相应的专门法律法规，逐步建立了目的明确、效力等级相对合理的体系，同时《宪法》、《刑法》等其他相关部门法也作出了相应的修改。至此，环境保护法律体系在我国社会主义法律体系中的地位有所提升，成为不可缺少的部分。
第三，通过借鉴、学习国外先进的环境理念，初步建立了环境管理体系。本阶段，我国借鉴、吸收了协调发展、污染预防等先进理念，并在第二次全国环境会议上将环境保护确定为我国的基本国策，并确立了“预防为主，防治结合，综合治理”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。基于我国环境管理的实际需求，1984年在《国务院关于环境保护工作的决定》中对各级政府提出要设立环境保护机构的要求，1988年国家环境保护局成立。至此，我国环境管理体系初步形成。 dedecms.com
（四）环境法治发展之实效 本文来自织梦
本阶段，虽然环境法治建设有效地遏制了环境迅速恶化的势头，但随着中国人口的增长、经济的发展和人民消费水平的不断提高，工业化和城市化的进程使本来就已经短缺的资源和脆弱的环境面临越来越大的压力。在环境污染方面，水污染主要以工业污染为主，大气污染主要以煤烟型污染为主。[9]在生态保护方面，以森林保护为例，由于1981年国家建立了植树造林的制度，1988～1990年与1984～1988年相比，全国森林面积已从12 466万公顷上升到12 867万公顷，森林覆盖率从12.98%上升到13.4%，活立木蓄积量从107亿立方米上升到108.7亿立方米。尽管如此，1990年仍然有半数省、自治区的林木生长量大于消耗量，森林资源紧缺的矛盾仍未缓解。另外，1978～1992年是林木产权纠纷的高发期，破坏森林的现象很普遍，如1987年全国受理森林案件7.46万起，其中哄抢盗伐案件有5万多起，主要原因是森林所有制变革和权属调整时[10]配套制度不完善、利益分配不均衡。[11]
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二、可持续发展和市场经济转轨期中国环境法治发展的理论与实践 织梦好，好织梦
强化宏观管理，规范微观行为，巩固社会主义市场经济体制改革的成果，保障改革开放，[12]促进经济、社会和环境保护的可持续发展，是联合国环境与发展大会召开至加入WTO前中国环境法治的指导思想和中心任务。 织梦好，好织梦
（一）环境法治发展之历程 织梦内容管理系统
可持续发展和市场经济转轨时期的中国环境发展受到了可持续发展、市场经济、依法治国等治国理政战略的影响。1992年里约会议及其通过的国际条约确认了可持续发展思想，成为当时经济发展的重要指导思想。在可持续发展思想的指导下，我国先后发布了《中国环境行动计划》（1991～2000年）、《中国21世纪议程》等行动方案，提出要建立体现可持续发展的环境法体系，并将环境立法列为新的优先项目计划。并在党的十四大明确了“国家实行社会主义市场经济”，十五大正式提出了依法治国方略，该方略被1999年《宪法》所采纳。
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本阶段，环境法律体系持续完善，并在自然资源保护方面作出了突破，弥补了短板。在规划层面，1996年3月全国人大通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确规定将实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略。此后国务院分别于1996年和2000年通过《国务院关于环境保护若干问题的决定》和《全国生态环境保护纲要》，为我国的环境保护设立了阶段性目标，作出了系统性的政策安排。在环境保护专门法方面颁布了《海洋环境保护法》；在自然资源保护方面颁布了《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》等法律法规，修订了《矿产资源法》、《土地管理法》等法律法规；在污染防治方面，不仅颁布或者修订了《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》，还针对严重的流域污染问题颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》。在其他相关法律方面，环境立法与其他法律的联系逐渐加强，如1997年修订的《刑法》中增设了相关环境罪名，突破了环境违法犯罪无法可依的困境。
本阶段，中国多次参加《生物多样性公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等国际条约的履约国际协调工作。截至2001年，已同美国、日本、加拿大等28个国家签订了35个双边环境合作文件和14个双边核安全合作文件。积极开展了环境保护领域的双边经济技术合作和引资，与APEC、ASEM、EU、OECD、世界银行、亚洲开发银行等开展了区域环境合作。[13] dedecms.com
（二）环境法治发展之理论与实践热点
第一，环境法的定性问题。本阶段，环境法的定性问题成为法学界争论的主要问题。市场经济转轨时期的法学观点，普遍基于马克思主义的基本理论认为法是由统治阶级制定或者认可的，保护其整体意志和共同利益并镇压被统治阶级反抗的工具。[14]而这一观点套用在环境法上则存在一定的问题。从环境学的角度来讲，环境是人类生存的空间及其中可以直接或间接影响人类生活和发展的各种自然因素，[15]不具备排他性，因而仅给予其阶级性的定性是不妥的，也与我国社会主义所有制的经济制度不符。环境具备公益性，其利益外延包括社会的各个阶层，环境质量的好坏对于整个国家乃至全球来讲都有最直接的影响。此外，一些学者还指出，环境法的公益性并没有否定其阶级性。[16]《里约宣言》强调可持续发展和代际公平，呼吁各国应为当代人和后代人的利益保护环境，要求各国创造公众参与的条件便是肯定国际和国内环境保护公益性的明证。 copyright dedecms
第二，环境法的调整对象问题。自1989年《环境保护法》实施以来，关于环境法调整对象的争论一直都未停止。基于人类中心主义出发，一部分学者认为法律的目的在于调整人与人之间的利益关系，环境不是法律调整的范围。而环境中心主义学者则指出人类中心主义不代表法律的全部，认为环境法除调整人与人的关系外，还调整人与环境的关系。[17]折中派学者提出，马克思主义法学并没有断言法只调整社会关系，所以没有必要去纠缠人与环境的关系是否属于社会关系。由于环境法调整人对人和人对环境的行为，为了避免争端，最好从行为的角度去研究环境法的规范对象。[18]
第三，可持续发展作为环境法律制度构建指导原则的问题。本阶段，可持续发展的理念深入人心，其应作为环境保护法的目标价值，还是应作为法律制度构建的指导原则成为学界争论的重点之一。在本阶段，如何实施、实现可持续发展尚无定论，其仅具备普适价值，对国家的社会经济发展具有指导意义。因此，主流法学界普遍认为基于法律基本原则应当具备适用性和可诉性之特点，可持续发展不应作为法律的基本原则。但是环境法学界对此有不同的观点，认为国际环境法以可持续发展作为实现代内公平和代际公平的基本原则，基于国际法理论，应在国内环境法上予以体现。 织梦内容管理系统
第四，跨区域环境保护的实践探索问题。1997～1998年，针对当时严重的流域污染问题，我国先后对淮河、太湖流域实施了重点企业一律关停的“零点”行动，并取得了一定的效果，如1998年主要入湖河道COD监测浓度年平均值比1997年下降26.7%。[19]但专项行动的弊端——污染的潮汐式反复，使得专项行动的效果大打折扣。1998年，我国发生了全流域的特大洪涝灾害，对国家社会经济发展造成了重大的损失。惨重的教训迫使中国探讨综合考虑经济、社会和环保因素的长效政策设计问题。[20]追根溯源，无论是污染问题还是生态环境问题主要是流域沿岸违背生态规律的粗暴式开发造成的，为此我国1998年开始在包括长江、黄河、内蒙古等在内的地区启动退耕还林的活动。 织梦内容管理系统
（三）环境法治发展之特点 本文来自织梦
本阶段，中国环境法律体系基本形成，[21]以此为基础的法治具有如下发展特点： copyright dedecms
第一，以可持续发展作为立法目的，指导中国环境法治进化。可持续发展观的引入，使得我国环境法治的建设更注重长远利益，而不仅仅关注当前的经济利益。由此而带来的变化有多个方面，如既重视水、大气等污染防治，还关注固废、噪音所引起的污染；既重视污染防治体系的构建，也关注自然资源的保护与开发；既重视点源的严重污染问题，也关注因环境特性而不可避免的流域污染问题等。
第二，重视环境法治体系的系统化和纵深化。本阶段，在环境法治体系的构建上，重视污染防治的同时，也关注自然资源的保护；重视构建全面、有力的法律制度的同时，也关注制度之间的协调与统一；重视国内环境问题的同时，也关注气候变化、生物多样性保护等国际环境问题，加强国内国际联合，提高我国环境法的内部实效和外在影响力。 dedecms.com
第三，法律调整方式更加多元化。《刑法》等相关法律法规的修订，为环境保护的责任追究及纠纷解决提供了更多的途径。此外，诸如排污收费和落后设备、工艺淘汰制度等市场化经济手段的应用越来越广，也是多元化的重要表现，不仅弥补了传统环境管制的不足，也为后来PPP、绿色金融等手段的使用提供了重要借鉴。
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第四，公众环境意识开始觉醒。环境法治的发展与环境理念的交流，不仅为我国开辟了环境外交“走出去”的道路，也在一定程度上促进了环境立法之公众参与制度的发展。在一定程度上，这些变化促进了我国公众环境意识的觉醒。例如，本阶段我国的环境立法中开始出现关于环境宣教的条款，同时一些国际知名的NGO组织开始出现在公众的面前，国内也出现了环境保护NGO的萌芽。 内容来自dedecms
（四）环境法治发展之实效
本阶段，由于经济规模不断扩大，资源消耗总量和污染物排放总量不断提高，加上环境管制和公众参与机制的建设跟不上形势发展的要求，地方保护主义现象开始抬头，环境污染和生态破坏向广度和深度两个维度快速发展。以水污染为例，1992年，除了主要城市河段污染较重外，全国大江大河的水质状况良好，七大水系和内陆河流中符合地面水环境质量标准1、2类标准的占评价总河长的l1%；符合3类标准的占11%；符合4、5类标准的占18%。[22]而到了2001年，七大江河水系均受到不同程度的污染，一半以上的监测断面属于Ⅴ类和劣Ⅴ类水质，城市及其附近河段污染严重；滇池、太湖和巢湖富营养化问题依然突出。[23]以大气污染为例，1992年，酸雨仍限于局部地区。据58个城市统计，降水pH年均值范围为3.85～7.43，pH年均值低于5.6的占52%，均为南方城市。[24]而到2001年，南方地区酸雨污染较重，酸雨控制区内90%以上的城市出现了酸雨；多数城市受到轻度噪声污染。[25]本阶段，水污染物中生活型水污染物的比重不断上升，大气污染中交通和扬尘污染的比重不断上升。[26]由于环境问题越来越严重，2001年全国共发生1842次损失1000元以上的环境污染与破坏事故，死亡2人，伤185人；农作物受害面积2.2万公顷，污染鱼塘7338公顷，直接经济损失12 272.4万元。[27]一些地方出现了环境抗争的现象，危及社会稳定。[28] dedecms.com
三、贸易全球化与科学发展时期中国环境法治发展的理论与实践
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巩固和发展贸易国际化和环保全球化的制度和机制，落实科学发展观的要求，[29]培育生态文明，建设环境友好型社会，是加入WTO后中国环境法治的指导思想和中心任务。 织梦好，好织梦
（一）环境法治发展之历程 织梦好，好织梦
以时间线为标准，自我国2001年加入WTO后，我国的环境法治进入了初步完善时期。为了适应、履行WTO的规则与义务，自2001年起我国开始了21世纪环境保护法律法规的立改废工作。2001年12月23日，我国保留了与贸易有关的环境规章18项，废除了2项不合时宜的环境规章，修订了1项环境规章。2004年和2006年，全国各级环境保护部门根据2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》之要求对环境行政许可进行了两次清理专项行动，《建设项目环境影响报告书预审》等行政许可被取消或被调整。
21世纪初，环境资源已成为制约我国乃至全球经济和社会进一步发展的瓶颈。[30]基于这一现实，本阶段将市场经济转轨时期的可持续发展思想与我国的实际相结合，党的十六届三中会提出科学发展观，强调要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。2005年，党的十六届五中全会在科学发展观的基础上进一步提出了建设资源节约和环境友好型社会（“两型社会”）的目标。同年，国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，对建设“两型社会”提出了具体的制度建设要求，并提出“弘扬环境文化，倡导生态文明”。2006年，“十一五”规划对建设“两型社会”提出了具体的建设目标和要求。随着党的十七大把生态文明写入报告文件，把可持续发展观写入党章，科学发展、生态文明、资源节约和环境友好成为衡量我国经济和社会是否科学发展、发展是否和谐的重要判断标准，可以说是我国政府立足本土文化并借鉴国外先进发展理念的重大创举。[31] 织梦好，好织梦
本阶段，在法律层面，制定或实施了包括涉及污染防治的《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》和涉及循环经济的《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》在内的多项法律法规。在行政法规、规章方面，我国先后制定了《环境信息公开办法（试行）》、《环境行政复议与行政应诉办法》、《环境监测管理办法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《环境行政处罚办法》、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》、《限期治理办法（试行）》等。 本文来自织梦
在规范性文件方面，先后颁布、出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》、《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《关于完善退耕还林政策的通知》、《关于全面推进集体林权制度改革的意见》等涉及环境、自然资源、节能减排的文件。此外，为了打击日益猖獗的违法排污行为，2005年国务院办公厅发布了《关于深入开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》并形成定式。作为全球温室气体排放大国，中国于2007年6月颁布的《节能减排综合性工作方案》和《中国应对气候变化国家方案》，得到在印尼巴厘岛召开的联合国全球气候变化大会的高度评价，有效地缓解了国际舆论压力。[32]此外，2011年，我国先后出台了《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《国家环境保护“十二五”规划》等规划，对我国“十二五”期间的环境保护任务及目标提出了具体的要求，要求“到2015年，主要污染物排放总量显著减少；城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高；重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显；城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升；生态环境恶化趋势得到扭转；核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高；环境监管体系得到健全”。
到2011年底，我国已制定11部以防治环境污染为主要内容的法律，13部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律，12部以自然（生态）保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30多部与环境资源法密切相关的法律；60多项环境保护行政法规，2000余件环保规章和地方环保法规；军队环保法规和规章10余件；1100多项环保标准。[33]已经签订、参加60多个与环境资源有关的国际条约；先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等40多个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与10多个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。本阶段，我国已初步形成环境法律体系，环境法已成为中国环境保护和可持续发展的最为重要的基础和支柱，已成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。
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（二） 环境法治发展之理论与实践热点 内容来自dedecms
第一，WTO规则与中国环境法的接轨问题。WTO规则体系对我国环境法治产生的影响主要在于其他国家的合理的环境贸易保护措施对我国国际贸易产生的影响。这就要求我国在国内法上要重视环境质量，提高环境保护，建立绿色生产、消费体系。入世后的实际效果也证明加入WTO不仅有利于环境污染与生态破坏转嫁，还可以防止我国初级资源产品的过度开发，化解国际贸易纠纷；不仅有利于健全环保市场，促进环保产业发展，还有利于加快环境行政与司法体制改革。[34] 内容来自dedecms
第二，环境管理体制的改革问题。2005年，国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出：经济社会发展必须与环境保护相协调；提出按照生态规律完善环境监管体制；明确设立区域环境督查派出机构；详细表述层级管理体制的设立。并在第20项中明确要求“完善环境管理体制。按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性。建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围内的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制”。2008年3月，国家环境保护总局正式升格为环境保护部，成为国务院的组成部门。环境保护部的成立为贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会，加大环境保护力度提供了体制保证。
第三，环境应急法律制度的确立问题。2005年，松花江特大污染事件的发生，影响重大，也使我国环境法律制度体系缺乏应急制度的短板愈加凸显。为此，我国发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，并针对影响重大的环境突发事件，于2006年专门出台了《国家突发环境事件应急预案》。2007年，我国专门颁行了《突发事件应对法》，并对隐患排查、应急处置等制度作出了详细规定。随后，包括《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》在内的一系列环境保护法律法规均对应急制度作出了相应的规定。可以看出，我国的环境应急立法已成体系，层次明晰、内容明确、可操作性强。[35] 织梦内容管理系统
第四，环境友好和资源节约型社会的法制保障问题。本阶段，我国已经认识到粗放式发展所引起的环境问题对我国可持续发展的制约。推动“两型社会”的建设，需要从生产方式、生活方式和消费方式的创新和完善入手。虽然本阶段的环境法治发展，在体系、目的、本位、适用范围、具体内容和相互之间的衔接等方面与环境友好、资源节约的要求还存在一定的差距，但通过不断完善环境法律体系，弥补了这一方面的缺失。例如，2002年我国便已经颁布了《清洁生产法》，2005年颁布了《节约能源法》，2008年颁布了《循环经济促进法》，2009年根据我国实际又再次修订了《可再生能源法》。此外，为了使得节能减排工具有持续性和可实施性，2011年还发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》。
第五，培育环境保护先进文化，生态文明理念初显。凡致力于人与自然、人与人的和谐关系，致力于可持续发展的文化形态，即是环境文化。[36]环境文化是环境制度与环境观念的组合，通过无形的压力塑造人的思维方式和行为习惯。基于环境文化的“软法”特性，2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》对我国的环境文化培育作出了具体的要求，同时，还将环境文化的培育提升到“倡导生态文明”的高度，并把它作为“强化环境法治”的前提条件。党的十七大对生态文明作出了进一步的阐释，并将生态文明从单纯的消费文明转化为有利于环境与资源保护的由生产、决策、消费机制来支撑的综合性文明。
第六，区域限批机制的逐渐确立。基于环境的基本属性，环境问题尤其是环境污染问题具备跨区域的特性，这对我国以行政区域划分为基础而构建的环境管理体制提出了挑战，对我国的环境管理制度提出了新的要求。基于此，2007年1月，国家环境保护主管部门依据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第13条和第21条的规定，对因严重违反环评、“三同时”制度的唐山等城市和国电企业作出了“区域限批”的决定。然而这一制裁决定于法无据，有人对此提出了异议。在此背景下，2008年修订的《水污染防治法》把区域限批法定化，规定“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”。区域限批制度由此确立。 本文来自织梦
（三）环境法治发展之特点 内容来自dedecms
第一，立法思想明确。本阶段，WTO规则与国内环境法治发展的碰撞，促成了科学发展观、“两型社会”建设等先进理念的提出。这些先进理念也在我国的环境保护工作中被贯彻落实，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等一系列文件，基于我国实际问题，为我国的环境保护提出了中长期规划及目标。而在实现这些目标的过程中，受科学发展观、生态文明等先进理念的引导，我国环境法治已经逐步推动我国的经济结构和发展模式发生了根本性的变化，促使我国走上了循环经济模式的发展轨道。 织梦内容管理系统
第二，环境保护基本原则具备时代特色。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》将原有的“环境保护和经济、社会发展相协调”原则修改为“经济和社会发展与环境保护相协调”原则，标志着开始由协调发展原则向环境保护优先原则的转变。环境保护优先原则和协调发展原则都是调整环境保护与经济社会发展二者之间关系的原则，[37]这一转向的出现意味着我国的经济发展开始向绿色发展转变。
第三，环境执法和司法工作得到加强。区域限批、媒体曝光、联合执法、专项整治等措施的密集出台，以及环境管理体制的改革，树立了环境法治的威信，切实缓解了饮水安全、重点流域治理、城市环保、大气污染防治、农村环保、生态保护、核与辐射环境安全等突出的环境问题。[38]2008年《水污染防治法》的修订，对环境纠纷解决机制作出了重要创新，即确立损害赔偿诉讼制度，并对举证责任等具体内容作出了详细的规定，提高了解决环境纠纷的可行性，减少了公众维护其合法权益的障碍。2009年《侵权责任法》颁布，其第八章明确规定环境污染纠纷的举证责任、责任分配、第三人追偿等内容，呼应了《水污染防治法》的修订。
第四，环境法治的民主化程度越来越高。[39]《水污染防治法》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《环境影响评价法》、《环境信息公开暂行办法（试行）》等，构建了环境质量公告、重点城市环境质量定期公报、及时发布污染事故信息、主要水系重点断面水环境质量定期公报以及环境规划、行政处罚信息公开等保障公民环境保护知情权、参与权的制度和机制，涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，还规定了参加听证会、参加论证会、信访、行政复议等权利，有序地保障了公民环境民主权利的行使。公众参与同时也是公民行使监督权的有效方式，2005～2007年的三次环保风暴，让国家环保部门感受到了新闻曝光和社会舆论监督对环境执法的促进作用。 dedecms.com
第五，发挥环境文化培育对环境法治的促进作用。环境文化决定环境行为。[40]本阶段，环境文化培育和生态文明建设在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中得以阐释，并明确提出“要加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明”。
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目前，上述理念已成为各界的共识；绿色产业结构、绿色增长方式、绿色消费模式、生态教育已成为衡量生态文明是否形成的几个重要指标。
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（四）环境法治发展之实效
本阶段，既有2005年松花江污染和2007年太湖蓝藻危机等重大环境事件，也有2008年“奥运蓝”；既有因全球金融危机对我国造成的经济动荡，也有为了应对危机而采取的以“加强生态环境建设”作为扩大内需的重要手段。总体来说，本阶段的环境法治成果显著，科学发展观得到很好的贯彻落实，“两型社会”取得阶段性成果，生态环境质量在一些方面有所改善。以环境质量改善为例，截至2011年，325个地级以上城市中，环境空气质量达标城市比例为89.0%，超标城市比例为11.0%；[41]地级以上城市环境可吸入颗粒物（以pm10而不是pm2.5为对象）年均浓度达到或优于二级标准的城市占90.8%，劣于三级标准的占1.2%，与2004年相比，分别高出49.1%和低于25.6%。[42]在节能减排方面，2011年我国重点突出结构减排，共关停小火电机组346万千瓦、钢铁烧结机7000平方米，淘汰落后造纸产能710万吨、印染23亿米、水泥4200万吨，取缔了一批涉铅等重金属企业。[43]深入推进工程减排，新增城镇污水日处理能力1100万吨，新建成投运脱硫机组装机容量6800万千瓦，钢铁烧结机烟气脱硫设施93台，烧结总面积1.58万平方米，5171个规模化畜禽养殖场和养殖小区完善污水和固体废弃物处理处置设施。[44]在自然生态保护方面，截至2011年底，全国（不含香港、澳门特别行政区和台湾地区）已建立各种类型、不同级别的自然保护区2640个，总面积约14 971万公顷，其中陆域面积约14 333万公顷，占国土面积的14.9%。其中，国家级自然保护区335个，面积9315万公顷。[45]
值得注意的是，因为加入WTO的缘故，这一阶段是中国自然资源开发力度最大的时代，也是中国工业生产规模最为壮观的时代，但是粗放式的生产使得针对地方党委和政府的监管措施总体仍然无力，地方保护主义泛滥，环境保护法治的作用打了折扣，难以应对pm2.5污染越来越严重的局面。一些地方甚至爆发了区域性雾霾，这为2012年后全国范围内跨区域的雾霾爆发做了铺垫。 内容来自dedecms
四、生态文明新时代中国环境法治的理论与实践
（一）环境法治发展之历程
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推进生态文明建设，是关系我国经济社会可持续发展、关系人民福祉和中华民族未来的全局性、战略性、根本性问题。 [46]2012年后，环境法治的快速发展与我国环境问题的严峻程度以及公众环境意识的觉醒同步。2012年至2013年，席卷整个华北的雾霾天震惊全国，引起广泛关注，对于环境问题尤其是空气环境质量问题，社会各界希望国家迅速采取对策予以解决，这也对环境法治的快速发展提供了现实基础。党的十八大开启了新时代。十八届三中全会以来，中国共产党和中国政府直面日益严重的环境问题，立足现实的大气、水体、土壤等环境污染和生态破坏问题，针对制约环境与经济协同发展的瓶颈因素，以生态文明为导向，修改环境法律法规，健全生态文明法律体系。
在形成包括生态文明在内的“五位一体”的总体布局背景下，十八大后的环境法治发展进入了快车道，坚持走党内法规和国家立法相结合的特色法治道路。针对中国的实际，创建了环境保护党政同责、中央环境保护督察、生态文明建设目标考核等特色的体制、制度和机制，破解了以前有法难依、执法难严、违法难究的难题，撬动了整个环境保护的大格局，成效显著。生态文明理念与法治的融合，体现在环境治理体系建设的各个方面。
2013年11月9日，十八届三中全会公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态文明。”2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大决定》，提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”。同时，还为党内法规与国家立法的结合与改革，共同推进国家治理体系和治理能力现代化做出了顶层设计。
为了落实顶层设计，应对严峻的环境形势。我国制定了一系列规范性文件，如中共中央、国务院于2015年先后发布了《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》等统领性文件，并在这些文件框架下，针对环境监测、资源确权、环境督查、生态修复、生态损害赔偿等出台了一系列规范性文件，包括《生态环境监测网络建设方案》《关于深化环境监测体制改革提高环境监测数据质量的意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的意见》《编制自然资源资产负债表试点方案》《自然资源统一确权登记办法（试行）》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《环境保护督察方案（试行）》《湿地保护修复制度方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等。
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针对大气、水、土壤污染问题，国务院办公厅印发了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》为大气、水、土壤的污染防治确定了详细的分工、时间表及目标；为了做好“十三五”的生态文明建设工作，全国人大于2016年3月通过《国民经济和社会发展第十三个五年发展规划纲要》，国务院于2016年11月发布《“十三五”生态环境保护规划》。这些规划和行动计划既有规划安排，也有行动部署和责任追究措施，融规划与法规性文件于一体，是新时代的政策和法制创新。 [47]
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规范性文件和规划的落实还需要法律来予以保障。在生态文明理念的指导下，2014年4月，我国修订《环境保护法》；2015年8月，修订《大气污染防治法》；2016年7月，修订《野生动物保护法》；2016年10月，修订《环境影响评价法》；2016年10月，修订《海洋环境保护法》，《环境保护税法》审议通过，并于2018年1月1日实施；2016年11月7日，修订《固体废物污染环境防治法》；2017年，修订《水污染防治法》，并公布《土壤污染防治法（征求意见稿）》。法律的实施还需要一系列的配套法规、规章予以辅助。如2014年修订的“史上最严”《环境保护法》公布后，环境保护部门于新法实施前期制定了一系列配套法规，包括《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《企业事业单位环境信息公开办法》《突发环境事件调查处理办法》等。
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为了使得环保法律法规落地，十八大后的国务院、环境保护主管部门及相关部门也相继出台了诸如《排污许可管理办法（试行）》《国家级自然保护区监督检查办法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》《污染地块土壤环境管理办法》《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》《突发环境事件应急管理办法》《环境保护税法实施条例》《自然保护区条例》《国务院关于环境保护税收入归属问题的通知》《建设项目环境保护管理条例》《防治拆船污染环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》《禽畜规模养殖污染防治条例》《南极活动环境保护管理规定》《国家环境保护与健康工作办法（试行）》《农业生态环境保护项目基金管理办法》《进口废纸环境保护管理规定》《农药管理条例》《城镇排水与污水处理条例》等法规、规章，用以推动法律制度的实施。
此外，生态文明法治理念与党内法规的融合，还促使中共中央、国务院于2015年发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，以明确生态文明建设中的责任分配问题。同时，针对地方生态文明建设和绿色发展考核评价以及各级党政主要领导的生态环境保护责任，中共中央与国务院相继联合印发了《生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》等规范性文件，用以规范党政领导干部的责任，实现一岗双责、党政同责。
（二）环境法治发展之理论与实践热点
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公益诉讼问题。一直以来，环境公益诉讼制度都是在理论界讨论的热点问题。在十八大之前，公益诉讼在2012年修订的《民事诉讼法》中予以规定，但由于规定的过于原则，对诉讼主体、请求、范围、证据责任等具体问题尚未做出规定。十八大后，2014年修订的《环境保护法》基于《民事诉讼法》第55条的规定，规定了环境公益诉讼制度，并对诉讼主体、请求等要件进行了规定。2015年1月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。为了正确实施这一司法解释，最高人民法院、民政部、环境保护部（现为“生态环境部”）联合发布《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，协调最高人民法院、民政部、环境保护部推动环境民事公益诉讼的工作。在环境公益诉讼制度实施之初，侧重于环境民事公益诉讼并取得了一定的效果，但对因行政机关不作为、乱作为及违法行为而侵害公众环境权益的收效甚微。原因在于，新《行政诉讼法》没有明确规定行政公益诉讼制度，这在一定程度上给环境行政公益诉讼制度的进一步生成和发展造成了一定的困难。 [48]2015年7月，为了贯彻党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，开始为期两年的试点。2015年12月，最高人民检察院印发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》用以推行公益诉讼制度。经过两年的试点，共办理案件9053件，包括诉前程序7903件、提起诉讼1150件，其中多为环境公益诉讼案件。2018年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，通过司法解释的形式，将公益诉讼制度全面推开，环境行政公益诉讼制度与环境民事公益诉讼制度并驾齐驱。十八大时期，各级人民法院依法审理环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起环境公益诉讼1383件、社会组织提起的环境公益诉讼252件，其中包括举国关注的腾格里沙漠环境公益诉讼案件，督促8家企业投入5.69亿元修复受损生态环境。 [49]
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排污许可证问题。以20世纪80年代原国家环境保护总局发布的《关于以总量控制为核心的<水污染物排放许可证管理暂行办法>和开展排放许可证试点工作的通知》为起点，我国排污许可制度实施至今已有30多年的时间。 [50]一直以来，排污许可均作为我国环境管理法律制度的重要部分，在总量控制制度下发挥其作用。但在具体实施中，排污许可证存在发证率低、覆盖面窄等问题，且普遍成为“一锤子买卖”，没有发挥其应有的作用。十八大后，完善排污许可制度提上日程，中央先后在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》中对排污许可制度环境管理制度核心地位的回归和改革方案提出具体要求及目标。2016年11月10日，国务院办公厅印发了《控制污染物排污许可制实施方案》，是在总结各地排污许可实施的经验与问题的基础上，为了进一步推动环境治理基础制度改革，改善环境质量而提出的改革方案。2016年12月，环保部发布了《排污许可证管理暂行规定》。由于《排污许可证管理暂行规定》的法律效力较弱，2018年1月10日，环保部公布部门规章《排污许可管理办法（试行）》，《排污许可管理办法（试行）》是对《排污许可证管理暂行规定》的延续、深化和完善。 [51]《排污许可管理办法（试行）》明确了排污者责任，强调守法激励，违法惩戒，针对排污者规定了企业承诺、自行监测、台账记录、执行报告、信息公开五项制度。 [52]《排污许可管理办法（试行）》的出台与实施，将排序许可制度确立为一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。 [53]
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关于严惩重罚的问题。《环境保护法》修订之前，各级环境保护主管部门的主要执法手段和责任追究依靠的是现场检查和罚款，且罚款数额和环境污染治理成本、企业污染环境收益不对等，执法效果甚微。十八大后，针对环境违法责任追究弱化的问题，新《环境保护法》及其他环境保护法律法规，在环境保护主管部门的执法权和责任追究形式、范围、限额等方面做出了大量的修改或制定了相应的配套法规。以《环境保护法》为例，2014年修订的《环境保护法》被称之为“史上最严”环保法，在执法权上，为环境保护主管部门增设了查封、扣押的执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚，在处罚范围上将环境影响评价机构、环境监测机构、从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构以及地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门纳入进来，并确立连带责任和行政处分的方式进行责任追究。此外，为了保障这些制度措施得以落实，环境保护主管部门迅速出台了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《企业事业单位环境信息公开办法》。在2017年修订的《水污染防治法》中，不仅就《环境保护法》中规定的行政拘留、按日计罚等制度措施做出了相应的修订，同时还将多项违法行为的罚款限额提升至100万元，并针对政府不作为、乱作为等行为增加了对政府主要负责人进行约谈的规定。 本文来自织梦
关于以环境质量为核心的问题。生态文明是人与自然的和谐相处。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“必须建立系统完整的生态文明制度体系。”用制度来保障生态文明，需要构建完备的环境法律制度。“十三五”规划纲要提出，“以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽”。随后，《“十三五”生态环境保护规划》提出“以环境质量为核心，实施最严格的环境保护制度”对以环境质量为核心的环境保护制度体系建设提供了指引。有的学者将以环境质量为核心认定为环境质量目标主义，这里所说的环境质量目标主义是区别与不法行为惩罚主义、总行为控制主义的环境法设计思想。其核心是按确定环境质量目标、实现环境质量目标的要求构建环境法，是把环境质量目标确定为法律的直接规制目标。 [54]在法律层面，新《环境保护法》以环境质量改善为核心，对1989年《环境保护法》中过于原则的政府环境质量负责制做出了更为细化的规定，并在第二章中规定了环境保护规划、生态红线、环境监测、环境资源承载能力监测预警机制、环境保护目标责任制和考核评价机制来保证政府对环境质量负责。在随后修订的《大气污染防治》《水污染防治法》中也坚持以改善环境质量为根本目标，将环境质量的改善作为检验环境保护工作的唯一标准， [55]如《大气污染防治法》第二条明确规定，“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展防治，优化产业结构和布局，调整能源结构”。
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关于环境共治的问题。党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在环境保护领域，国家治理体系和治理能力现代化与生态文明结合而创新的社会治理模式主要表现为环境共治。环境共治是包括政府、企业、社会团体、个人在内的社会各界共同推进生态文明建设的过程。十八大后，环境共治成为环境法治的核心精神之一，我国通过立法确立了多项推动社会各界参与环境治理的制度措施。实现环境共治首先要为一直以来较为弱势的社会力量提供政策制度支持。《环境保护法》为了发挥社会组织和公众的作用，推动环境共治，促进环境保护国家治理体系和治理能力现代化，设立了第五章“信息公开和公众参与”，这一创新开启了部门和地方环境保护公众立法的序幕。 [56]随后，2014年11月河北制定并通过了《河北省环境保护公众参与条例》，诸多地方也相继制定、公布公众参与的地方性法规、规章，公众参与在法律制度层面具备了制度条件。环境共治还需信息公开，除了《环境保护法》中对信息公开进行了规定外，我国还针对环境监测数据出台了诸如《近岸海域环境监测信息公开方案》《生态环境监测网络建设方案》《环境保护部关于推进环境监测服务社会化的指导意见》《财政部、环境保护部关于支持环境监测体制改革的实施意见》《“十三五”环境监测质量管理工作方案的通知》《环境监测设施向公众开放工作指南（试行）》以及中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等。基于国家治理体系和治理能力现代化的需求，我国开始了政府转型、政府管理理念的转变，开始简政放权，梳理服务政府的理念。为了培育我国社会力量环境共治中不断发展壮大，使其成为国家治理体系中的重要力量，十八大后，我国开始不断建立健全PPP、第三方治理、环境金融等制度。以水污染防治PPP为例，2017年7月24日《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》正式下发，安徽阜阳便针对城区水系统综合治理项目对社会公开招标，既缓解了财政压力，也调动了企业参与环境治理的积极性。 内容来自dedecms
关于党政同责、一岗双责、失职追责的问题。十八大之前的环境保护工作侧重于强调政府部门的环境保护监管责任而忽视党委的责任，这与中国共产党在国家、社会事务方面的领导地位不符。党政同责、一岗双责首创于安全生产领域。实施结果表明，党政领导的权责统一极大地缓解了安全生产形式，提高了安监部门的监管积极性。将党政同责、一岗双责引入环境保护领域是十八大后党内法规与国家立法协作的重要创新。从逻辑上看，环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管这一新思想、新观点、新要求是在国家治理体系的大框架之下展开的，既符合中央关于治国理政制度化的要求，更符合我国环境保护工作的实际。 [57]党政同责、一岗双责、失职追责的法制基础在于党内法规和国家立法两个方面，主要形式是党的机关和国家机关联合出台指导性和规范性文件，推动公共事务的发展或者公共问题的解决。联合制定文件的前提包括现实存在共同关心的问题，现实存在的问题与两者的职责有关，两者联合制定文件能更有效地解决问题三个前提。 [58]环境保护问题作为最基本的民生问题，社会极为关心，政府和党委均负有责任，且联合起来能更有效地解决问题，符合这三个前提。基于此，党和国家开始在环境保护国家治理方面进了尝试，并相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《生态文明建设目标评价考核办》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，其中后两者为具备约束力的规范性文件。以2015年7月印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》为例（以下简称“《办法》”），《办法》由党的中央机关和国务院的机关联合发布，根据该《办法》第1条规定的“根据有关党内法规和国家法律法规，制定本办法”，便可以看出其混合属性。 织梦好，好织梦
（三）环境法治发展之特点 dedecms.com
其一，确立环境保护优先地位。十八大后，2014年修订的《环境保护法》将以往以经济社会发展为主的环境保护模式转变为“使经济社会发展与环境保护相协调”，突出了环境保护的优先地位；在第五条的基本原则中，明确了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，确立了环境保护优先的地位。然而，环境保护优先地位的确立并非一帆风顺，在环境保护过程中，牺牲粗放式发展带来的经济红利，必然导致经济发展上的阵痛和部分公众的不理解，如2015年山东临沂的“关停潮”使得当地近6万群众直接失业，引起社会各界对环境保护的疑虑。 [59]但环境保护优先的地位并未动摇，“绿水青山就是金山银山”论断的提出及社会各界对这一论断的认可，均体现了社会各界对环境保护优先的确信。
其二，公众参与环境治理意识觉醒。十八大后，随着公众参与在各部环境保护法律法规中的确立，以及多次引起社会广泛关注的环境污染事件后，公众对美好环境的向往日益迫切。十九大报告中明确指出，当前的社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，人民美好生活需要的重要内容之一就是健康、优美的生态环境。 [60]如前所述，公众参与环境治理的各个方面在各项环境保护法律制度中均有体现，与前一阶段相比，公众不再局限于参加听证会，提提意见，发表看法，在信息公开日益完善的今天，公众参与环境治理的意识而是切实转变到如何参与美丽中国的建设中来，如在农村人居环境整治中，村民自发制定环境保护村规民约来规范自身。
其三，政府职能转变与整合。中国当前环境管理正处于从以污染控制为导向向以环境质量改善为导向的战略转型期。 [61]为了适应生态文明建设，以改善环境质量为核心进行环境管理的要求。政府在本阶段开始了新一轮的简政放权，进一步推行服务政府的理念。在环境管理中，开展了诸如环评制度改革，简化审批程序；进行环境监测制度改革，减轻政府环境监测责任，要求排污企业自行对监测数据负责；排污许可制度改革，将各项环境保护制度进行有效整合等。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中对以往分散、不符合生态规律的统一监管、分工负责的监管模式进行了改革，将以往分散于相关部门的环境保护职权，统一集中于新成立的生态环境部；对于分散于多个部门自然资源管理职权，统一归属于新成立的自然资源部。此次改革不仅一改以往职权分割与生态环境规律冲突的情况，便于统筹山水林田湖草的系统治理，更加有利于推动环境质量的改善。
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其四，重视市场手段的运用。以往阶段的环境法治更加注重以政府为主的管制措施，基于环境的公共属性，政府具备天然的第一位的责任属性。十八大后，服务政府理念的推广和政府职能的转变，以及市场手段内部激励的作用，均要求政府对于环境治理采取更为多元的方式，要更加注重市场手段的运用。本阶段较之以往，在市场手段上更加多元，采取了诸如环境金融、环境保险、补贴、环境税、排污权交易等价格、财政手段。2016年8月，国家发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，成为全球首个国家层面的绿色金融发展政策文件。 [62]农业部、财政部还联合发布《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革》，开始通过财政补贴来调动农民积极性治理农村面源污染。关于另一重要的财政手段——税收，2016年12月25日全国人大常委会表决通过了《环境保护税法》，并于2018年1月1日起正式实施。根据国家税务总局公布的数据，截至目前，全国共识别认定环保纳税人26万多户。补贴和税收是环境成本内部化的两大手段，灵活采用补贴与税收，可以在降低行政成本的基础上，灵活应对环境治理法律制度所带来的连锁反应，缓解环境治理中的市场失灵与政府失灵。 内容来自dedecms
其五，更加尊重客观规律，积极推进科学立法、执法、司法、守法。本阶段的环境法治更加注重科学性。如前所述，在科学立法方面，本阶段的立法更加注重生态规律，如新修订的《环境保护法》中，确立的环境优先地位，生态环境保护方面确立的生态红线制度等。在科学执法方面，本阶段更加注重执法的延续性及权责统一，以环保督查为例，与以往的环境专项执法不同，环保督查更加注重事后的监督与回访，注重督查效果的延续性。在科学司法方面，在创新环境公益诉讼的同时，更加注重行政执法与司法机关的移送衔接机制。在科学守法方面，本阶段更加强调主动守法，而非以往的不法不罚，如环境宣教和环境保护市场手段，一方面提高公众的守法意识，另一方面通过市场激励措施来调动公众的守法积极性。
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（四）环境法治发展之实效
本阶段，在去产能方面，因为有了以环境质量管理为核心的制度的倒逼，钢铁去产能1.7亿吨以上，煤炭去产能8亿吨以上，燃煤火电机组实施超低排放改造达到7亿千瓦，占比达到了71%.在能源革命方面，2017年加强散煤治理，煤炭所占比重下降约1.7个百分点，比五年前下降8.1个百分点；清洁能源消费比重比五年前提高6.3个百分点；淘汰了燃煤的小锅炉20多万台。在大气污染治理方面，重点地区细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降30%以上，重点城市重污染天数减少一半，京津冀地区圆满完成大气十条实施方案设立的目标。在水污染防治方面，水环境质量整体趋势向好，截至2018年1月，2017年1940个考核断面中，Ⅰ-Ⅲ类水质比例是67.9%，同比增加0.1个百分点；劣Ⅴ类比例是8.3%，同比降低0.3个百分点。 [63]在固体污染的防治方面，2017年经过对洋垃圾违法进口和经营利用的打击，当年限制类固体废物进口总量下降了12%，效果明显。在生态环境建设方面，森林面积增加1.63亿亩，沙化土地面积年均缩减近2000平方公里，绿色发展呈现可喜局面。在绿色的高质量发展方面，2017年全国工业生产增速扭转了自2011年以来连续六年下降的态势，呈现企稳向好的发展态势，主要工业产品产量出现积极的变化。 [64]2017年工业产能利用率为77%，同比回升3.7个百分点，结束了自2012年以来连续五年的下降态势。可以说，在这一阶段，人民群众在具体、生动的生态文明法治实践中感受到了环境改善的效果，达到了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的目的。这五年，环境法治的认识程度之深、决心之大、力度之大、制度出台频度之密、执法督察尺度之严、成效之大前所未有，生态环境保护的格局出现前所未有的全局性变化。
五、四十年中国环境法治建设的成就与经验
（一）四十年中国环境法治建设之成就
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环境法律体系愈加完善，环境法治在党内法规和国家联合立法上取得重要突破。截至目前，中国制定了20多部资源节约和保护方面的法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章700余项，现行有效标准1900多项，司法解释近10件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约与议定书，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些立法或者条约基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了有法可依、有章可循。可以说，我国的环境法律体系框架已经基本形成。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》提出了三种规则体系，分别为党内法规、国家立法和规范体系以及社会自治规范体系（俗称“民间规范”或“民间法”）。其中，中国共产党的执政规则和国家的法治规则的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大特色。 [65]在环境法治中，随着党内法规和国家立法的衔接日益顺畅，“一岗双责、党政同责”制度机制逐步建立与推广。2015年8月，为了完善领导干部的环境质量负责制，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。该《办法》是环境法制领域中，党内法规和国家立法的重要创新。 dedecms.com
在方针和原则的确立方面，我国结合实践发展的需要做了相应的调整。环境法治四十年，我国环境法治的方针与原则在不断的变化中，从环境保护辅助经济发展，到环境保护与经济发展相协调，再到经济发展与环境保护协调，进而确立环境保护优先的原则。2014年，新修订的《环境保护法》明确提出“使经济社会发展与环境保护相协调”，确立了经济社会发展中环境保护的优先地位。随后在中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件中，相继确立了“节约优先、保护优先、自然恢复”的基本方针。这些原则和方针，是对以往经验、教训总结和归纳的结果，是符合与日益严峻的环境形势作斗争的需要的。
在体制的安排方面，根据环境管理的实际经验和环境质量状况的形势，我国的环境管理体制在不断改革，环境保护“大部制”确立。在中央部门职能整合上，2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将一直以来延续的统一监管、分工负责的环境管理体制，改为横向上生态环境部统一行使生态和城乡各类污染排放监管和行政执法职责，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。地方环境管理体制改革上，2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。以环境监测体制改革为例，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求“本省（自治区、直辖市）及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。”其原因在于，环境监测历来是环境保护的基础性工作，是推进生态文明建设的重要支撑。总的来说，体制创新与中国的政治结构和我国的环境保护实际需要基本相适应。 copyright dedecms
在制度的构建方面，四十年来，我国不断结合环境治理实际，通过对环境法律体系的完善，构建了较为完备的环境法律制度体系。在综合性制度方面，当前，环境治理中所适用的环境法律制度主要包括环境影响评价、排污许可、总量控制、“三同时”、环境监测、目标责任、考核评价以及针对大气、水、土壤的调查、监测、评估等制度。在专门的法律制度方面，数十年来，我国已经建立了环境污染防治法律制度、生态保护法律制度和自然资源保护法律制度。尤其是近五年以来，生态保护法律制度和自然资源保护法律制度逐渐得到重视，相继建立了生态红线，生态补偿，相应的调查、监测、评估和修复等制度；自然资源保护法律制度方面，2015年的《生态文明体制改革总体方案》提出的八项生态文明制度中，关于自然资源保护的法律制度占多半。
在机制的设计方面，经过改革开放四十年的发展，我国针对不同的污染防控、生态保护、自然资源合理利用与保护这三个目标，设计了具有针对性的环境法律机制，如在自然资源利用方面，设计了自然资源开发使用成本评估、自然资源及其产品价格形成、定价成本价格调制机制；在生态保护方面，设计了多元化的补偿机制和生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制；在环境污染防控方面，针对大气、水体的跨区域性，设计了区域联动机制，在部分地方进行试点要求统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，并在2017年修订的《水污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》中予以确定。
以上成就是对环境立法、执法、司法、守法、参与和法律监督六个静态环节的动态化考察。可以看出，我国的环境立法理念先进，体系比较完备，基本原则和方针切合实际，基本制度和法律机制符合环境科学、环境管理和市场机制的要求，因此，从理论上观察，生态文明制度建设的四梁八柱已经初步建成。从实践上审视，发达国家一两百年才能达到的工业文明发展成果，我国只用了四十年就基本实现了。而这四十年，生态总体是平衡的，经济质量总体是提升的，说明中国环保立法和执法的建设是基本成功的，为环境友好型和资源节约型社会的建立打下了坚实的基础。
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（二）四十年中国环境法治建设之经验
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先进、科学的理念是行动成功的前提。四十年间，我国的环境法治建设理念，由坚持可持续发展延伸到坚持生态文明。在生态文明理念方面，明确提出了树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，树立“绿水青山就是金山银山”的理念，树立自然价值和自然资本的理念，树立空间均衡和“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念。 [66]党的十九大报告中对过去五年的生态文明建设做出了“成效显著”的评价，并指出“大力度推进生态文明建设，全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，忽视生态环境保护的状况明显改变。”2017年10月24日修改并通过的《中国共产党章程》指出，基于我国当前的主要社会矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。” [67]我们“必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念” [68]为“把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。” [69]
在思路方面，四十年间，在党的领导下，环境法治建设的思路经过了吸收国外先进理念，推动社会主义市场经济发展，到市场化改革和民主化促进环境法治事业，再到以环境质量改善作为检验的唯一标准的发展。环境管理思路，也发生了由政府的单一行政管控，到以市场化法治手段为辅、命令控制为主，再到命令控制与市场化手段并重的变化。实际上，无论是基于何种理念，采取何种管理模式，最后都要落实到环境质量的改善上，环境质量关系人最基本的生存安全。基于此，环境质量改善逐渐成为如今环境法治建设的核心思路，无论是监管模式、管理措施还是环境管理环节的设置，其最终都要透过环境质量改善的实效来检验。
在模式方面，要坚持综合、协调、环境保护优先的发展模式。经过松花江污染、渤海蓬莱油田溢油事故、云南曲靖铬渣污染、祁连山生态破坏事件、西安与临汾环境监测数据造假的催生和社会各界的深刻反思，目前，我国的环保工作经历了环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，再进化为经济社会发展与环境保护相协调；由重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，再进化为以环境质量改善为核心；由单纯通过行政手段解决环境问题转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，再进化为注重运用市场化的激励与约束手段，将环境风险防控进行综合考量。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，标志着中国环保工作进入了以生态环境质量的改善为主，环境保护优先的新阶段。
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在环节方面，环境法治的发展要统筹兼顾。环境法治是一个多元化、多层次和不断发展的事业，其模式和过程可能会因国而异，因时期而异，但无论怎样变化，环境立法、执法、司法、法律监督、守法的关系应得到统筹兼顾。立法已成为环境法治的基础，执法已成为法律实施的手段，监督已成为公正执法的保障，普法和积极守法已成为营造良好法治环境的关键。有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究的原则已经得到环境法治实践的印证。目前，我国的环境立法、执法、司法和法律监督体系建设已能基本满足环境保护的需要，正朝着符合科学发展观要求的方向前进。
在措施方面，体制、制度、机制的建设和健全要注意全局性、稳定性、实效性、长效性 [70]、综合性、衔接性和借鉴性以及科学性。经过四十年的发展，环境法律措施逐渐演变为既注重与国际贸易规则和环境条约的接轨性，又注意与民事、行政和刑事立法的衔接性，如在新《环境保护法》中规定了环境公益诉讼制度，并通过后续的不断试点与推动，将一开始局限于环境民事公益诉讼的范围扩展到环境行政公益诉讼，并实现检察机关提起公益诉讼的创新突破；既注重对国外成熟经验的借鉴，又注意国内经验的推广，如结合我国环境影响评价制度的实际效果和国外服务政府理念，推动环境影响评价制度改革，简化审批程序，降低行政成本，强调排污单位的主体责任；既注重制度和机制体系建设的完整性，又突出了重要制度和机制的关键作用，以排污许可制度为例，此次排污许可制度改革，实现了排污许可制度核心地位的回归，为发挥其在环境管理体系中的关键作用奠定了基础；既突出公众参与、环境治理体系的建设，又注重对严格的责任追究制度和机制的建设，以2017年修订的《水污染防治法》为例，不仅引入了《环境保护法》中新增的按日计罚、查封、扣押、行政拘留、行政处分等严厉措施，同时还结合我国的水污染实际，为排污单位增加了监测责任并提高罚款限额，扩大了惩罚范围。 copyright dedecms
在法治实效方面，环境共治格局正在形成，环境污染防治的成效巨大。如前所述，经过四十年的建设，环境法治分别在理念、思路、管理体制、制度措施、机制完善与创新、保障措施等多个方面取得了巨大的成就。具体实效主要体现在：其一，环境治理理念，先进的生态理念不断清晰，成为引领我国环境法治发展的重要指引，对保护与发展的关系认识更加深刻，认识到人与自然是生命共同体，绿水青山就是金山银山的理念正在牢固树立，抓环保部就是抓发展，就是抓可持续发展的理念逐步深入人心。 [71]其二，在生态环境状况明显改善方面。国务院发布实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，坚决向污染宣战。累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦，淘汰黄标车和老旧车2000多万辆。13.8万个村庄完成农村环境综合整治。建成自然保护区2750处，自然保护区陆地面积约占全国陆地总面积的近14.9%.2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度下降34.8%，达到58微克/立方米，珠三角区域PM2.5平均浓度连续三年达标。全国地表水优良水质断面比例不断提升，劣V类水质断面比例持续下降，大江大河干流水质稳步改善。 [72]其三，在环境执法方面，取得了巨大成果。2017年，全国实施行政处罚案件23.3万件，罚款数额高达115.8亿元，12369全国联网举报平台共接报处理群众举报近61.9万件。其四，在环境司法方面，根据《中国环境司法发展报告（2015-2017）》，截至2017年4月，全国31个省市、市、自治区人民法院设立环境资源审判机构946个，其中审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭33个，环境司法专门化成果显著。十八大后，仅2016年7月至2017年6月，各级人民法院共审理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人；共受理各类环境资源民事案件187753件，审结151152件；共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。 织梦内容管理系统
此外，把党内法规和国家立法结合起来，把党领导和政府主导下的环境共治、环境管理和市场机制、公众参与和民族文明素质提高、经济增长和促进环境公平、挖掘自身潜力和经济全球化、促进改革开放同保持社会稳定结合起来，把环境保护与全面建设小康设施结合起来，把生态文明建设和政治建设、社会建设、经济建设、文化建设有机结合起来，稳中求进，也是四十年中国环境法治建设的基本经验。 织梦好，好织梦
六、中国环境法治的不足及其发展建议 copyright dedecms
环境法治要反省过去、立足现在、借鉴中外，放眼未来。只有这样，其发展才是系统的、开放的、发展的、结合实践的。 dedecms.com
在环境立法方面，缺乏以生态文明为指导的整体立法规划，法律体系仍存在缺口。在整体规划的具体层面，生态文明体制改革要求的生态环境损害赔偿、生态补偿等制度，缺乏法律支撑；针对工业园区、开发区的环境影响评价，《规划环境影响评价条例》缺乏规定。在法律体系方面，法律体系仍存在短板，如湿地保护立法、国家公园保护立法、化学品环境安全立法仍然缺乏。基于此，建议：其一，建议全国人大和司法部制定生态文明法律和生态文明条例的规划制定工作，使立法根据理论导向、目标导向和问题导向开展立改废工作；其二，查漏补缺，加快湿地保护立法、国家公园保护立法、化学品环境安全立法。
在环境执法方面，存在“一刀切”式执法、形式主义、事前监管弱化等问题。在中央环境保护督察中，地方政府为了应付督察，采取“一刀切”的形式执法，直接关停排污企业，甚至关停一些民生服务项目，对人民的生活造成极大的影响。在实际的执法中形式主义盛行，地方部门“遇上困难绕着走，不敢于作为，不敢于担当。” [73]上级监管部门将难以执行的职权下放至下级监管部门，而下级监管部门并不具备相应的人力、物力水平，这就使得环境法律法规的贯彻落实大打折扣。事前监管弱化最明显的表现在，环境影响评价制度的部分硬性规定遭到“敷衍了事”对待，一些地方以简政放权的名义，在审批时限上大打折扣，甚至推行“零审批”制度，环境影响评价难以严把风险关，这为环境保护许可证的顺利实施埋下了隐患。基于此，建议：其一，全面建立环境保护权力清单，建立尽职免责的环境监管制度，给监管人员依法监管创造法制氛围；其二，在巩固中央环境保护督察和环境保护专项督察制度的基础上，推行中央环境保护督察回头看和环境保护问题的量化问责制度建设，建议生态环境部联合国家监察委制定《环境保护量化问责规定》；其三，对于“一刀切”式的执法，开展追责和损害赔偿制度建设，此外，强化环境影响评价制度的实施，使环境影响评价、“三同时”验收、排污许可证管理衔接化、并重化。 dedecms.com
在环境司法方面，问题主要集中于“两法”衔接机制、环境污染损害司法鉴定评估制度、环境公益诉讼等方面。 [74]目前，环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼制度均已建立，但在诉讼主体、证据规则、程序衔接等方面仍存在诸如诉讼主体单一，环境案件专业性强、成本高、取证难等问题。在“两法”衔接方面，当前的环境刑事案件移送制度与一般的刑事案件移送制度不同。基于环境犯罪的行政从属性，环境刑事司法在移送程序、启动标准、随附材料等方面均严重依赖行政执法，加之环境犯罪案件移送普遍受地方保护主义与部门保护主义掣肘，移送环节越多，阻力也就越大。 [75]在环境污染损害司法鉴定评估制度方面。关于环境污染损害司法鉴定评估制度，我国尚未制定专门性的法律或司法解释，仅在《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对其做出了一定的规定。此外，环境污染损害司法鉴定还缺乏统一的技术规范，使得经常会发生同一案件中出现不同鉴定结果的情况。基于此，建议，其一，继续推进环境司法专门；其二，在后续修订环境保护法律法规时，适当扩大诉讼主体范围，出台相应的司法解释，完善“两法”衔接机制；其三，针对环境污染损害司法鉴定评估制度，要完善技术规范，实现鉴定标准统一化、规范化，加强对司法鉴定机构的监管，并加大对环境司法鉴定的资金支持力度。
在环境守法方面，主要存在企业监测数据造假，企业环评虚化，非重点地区环境违法严重等问题。在企业监测数据造假上，据中央环境保护督查组反映，地方监测数据造假情况严重。此外，由于基层环境保护部门人力不足、专业性不强，使得违法企业钻了空子。在企业环评虚化上，主要体现为一些地方政府顺应国家简政放权的要求，对环境影响评价不够重视，忽视其程序性要求。在非重点区域环境违法严重的问题，主要发生在经济欠发达地区。当前我国的环境污染源分布出现了有沿海转向内陆，由主要河流转向支流的情况。环境污染源的转移说明非重点地区在环境监管上存在缺陷，地方保护主义仍然存在。基于此，建议：其一，基于落后地区的环境意识总体落后于发达地区，各地区尤其是中西部地区，要通过广播、电视、报纸、微信等新媒体，加强对典型违法案例的报道；其二，大力推行环境信用管理；其三，与环境污染源转移同步，加大对非重点地区尤其是内陆欠发达地区的资金、技术、人员的扶持力度。
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在公众参与方面。当前公众参与和环境守法方面存在的问题主要集中在以下两个方面：一是公众参与程度仍然较低，参与模式单一。目前，公众参与的程度大多局限于通过政府部门公布环境信息的被动接受，采取的方式也主要是以对违法行为的举报或是对环评、法规等提出相应的建议，距离真正参与到环境治理中尚存不足。二是环境保护社会组织出现两极分化的现象，一些组织在环境保护事业中发展壮大，一些组织的社会影响越来越弱，环境保护社会组织的数量仍然偏少，影响力总体仍然偏弱，建设性总体不足，作为全社会环境保护的参与和协调组织，难以填补政府、公民、中介技术服务组织和企业之间的角色空白，亟需立法予以经济、技术等方面的支持。基于此，建议：首先，继续增加环境宣传教育，制定培育环境理念的法律法规，提供环境理念的培育更为明确的制度支持；其次，对环境保护社会组织开展辅导，通过政府购买社会服务的方式，鼓励各级党委和政府与环境保护社会组织合作，开展培训、宣传、社会调查、技术服务和监督。
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在法律监督方面，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，有责任监督并确保各项环境法律法规能够得到正确、合理、统一的实施。但当前检察机关的监督仍然存在如下问题：一是法律依据不足。检察机关对行政执法行为的监督的最具震慑性权力来源于《刑法》，但当前《刑法》的量刑门槛仍然较高，这无形中提高了环境污染入刑门槛，不利于检察机关职权作用的法规。二是监督力量不足。在地方的法律工作中，检察机关因其职务属性和业务范围，对于新型的环境违法犯罪行为，存在人员、财力、专业能力不足的问题。三是监督顾虑较多。除了检察机关的人、财、物的保障需要依靠地方政府以外，目前，各级检察机关所侦办的环境犯罪案件及环境公益诉讼案件，大多是已经具备了一定社会影响的案件，对于主动监督则要考虑各方的利益诉求，往往无疾而终。基于此，建议：其一，修订《刑法》，降低环境犯罪入刑门槛；其二，加强检察机关环境案件的侦办力量，注重检察机关的保障机制建设；其三，在进行司法体制改革时，应当对检察机关的独立性问题予以关注。
七、结语 copyright dedecms
目前，我国正处于环境法治发展的新时代。四十年的发展，环境法治取得了巨大的成果。但从总体来看，我国当前的生态环境保护仍然滞后于经济社会发展，生态环境质量仍与人民日益增长的美好生活的需要不符，认识“五位一体”总体布局的短板，仍与世界发达国家存在较大的差距。根据生态环境部公布的数据，2017年，全国338个地级以上城市中环境空气质量达标率仅为29%，全国黑臭水体整治不均衡，污水、污泥收集、处理能力薄弱，农村面源污染仍然严重威胁耕地安全和粮食安全。我们应当认识到，我国的环境问题的历史欠账是长期形成的，“还账”也应一步一步、稳扎稳打，不能冒进。2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，在环境法治方面，我们首先要继续加快建立绿色生产和绿色消费的法律制度和政策体系，推动生态文明由污染防治、生态保护领域扩展到与人民生活密切相关的生产、生活中。另外，加强对环境污染的防治力度。“行百里者半九十”，当前取得的成就仅能代表过去，未来仍需要在大气、水、土壤污染防治工作富民进行努力。与此同时，继续推进环境共治。当前，我国的公众参与还处于初级阶段，政府、政协、人大、党委、企业、社会团体、个人的环境共治格局初步形成，以企业、社会团体、个人为主的社会力量仍然很薄弱，如我国的环境上市企业较少，且自主创新能力较弱，易受市场波动影响。因此，在以后的环境法治发展中，应继续为社会力量参与环境共治提供制度支持。
注释：
[1] Susan J. Buck， Understanding Environmental Administration and Law， Island Press，2006，p.22. [2] 张海滨：“中国环境外交的演变”，载《世界经济与政治》1998年第11期。
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[3] 1989年《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。” 本文来自织梦
[4] 曹明德：“关于修改我国《环境保护法》的若干思考”，载《中国人民大学学报》2005年第1期。 copyright dedecms
[5] 蔡守秋：“环境法是一个独立的法律部门”，载陈明义主编：《环境保护法法规与论文选编》，武汉大学出版社1987年版，第581页。 织梦内容管理系统
[6] 韩德培主编：《环境保护法教程》（第二版），法律出版社1990年版，第51～64页。 本文来自织梦
[7] 常纪文：“三十年中国环境法治的理论与实践”，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第5期。
[8] 同上。
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[9] 参见1990年《中国环境状况公报》。 织梦内容管理系统
[10] 引自1996年6月国务院新闻办公室发布的《中国的环境保护（1996～2005）》白皮书。 内容来自dedecms
[11] 彭珂珊：“中国森林资源退化问题分析”，载《科学新闻》2007年第20期。 织梦内容管理系统
[12] 李林：“改革开放30年中国立法的主要经验”，载《学习时报》2008年8月11日，第5版。 织梦内容管理系统
[13] 参见2001年《中国环境状况公报》。 copyright dedecms
[14] 《列宁全集》（第13卷），人民出版社1986年版，第304页。
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[15] 陈德第、李轴、库桂生主编：《国防经济大辞典》，军事科学出版社2001年版，第443页。 本文来自织梦
[16] 蔡守秋主编：《环境资源法论》，武汉大学出版社1996年版，第6页。 织梦好，好织梦
[17] 蔡守秋主编：《环境法教程》，法律出版社1995年版，第17页。 织梦好，好织梦
[18] 常纪文：“再论环境法的调整对象——评‘法只调整社会关系’的传统法观点”，载《云南大学学报（法学版）》2002年第4期。 本文来自织梦
[19] 黄文钰、杨桂山、许朋柱：“太湖流域‘零点’行动的环境效果分析”，载《湖泊科学》2002年第1期。 织梦内容管理系统
[20] 李艳：“太湖治污16年功败垂成 关停排污企业收效甚微”，载《新京报》2007年6月8日。
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[21] 曲格平：“序”，载赵国青主编：《外国环境法选编》，中国政法大学出版社2000年版，序言部分。
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[22] 参见1992年《中国环境状况公报》。 织梦好，好织梦
[23] 参见2001年《中国环境状况公报》。 内容来自dedecms
[24] 参见1992年《中国环境状况公报》。
[25] 参见2001年《中国环境状况公报》。
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[26] 参见1992～2001年的《中国环境状况公报》。
[27] 参见2001年《中国环境状况公报》。 内容来自dedecms
[28] 解振华：《环境问题和对策》，《学习时报》2002年10月15日。
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[29] 李林：“改革开放30年中国立法的主要经验”，载《学习时报》2008年8月11日，第5版。 本文来自织梦
[30] David Hunter，James Salzman and Durrwood Zaelke，International Environmental Law and Policy，Third Edition，Foundation Press，2007，p.2-3. [31] 中共北京市委讲师团研究室：“指导发展的世界观和方法论的集中体现”，载《人民日报》2007年6月20日，理论版。 dedecms.com
[32] 周生贤：“深入贯彻落实党的十七大精神全力推进环境保护历史性转变”，载《中国环境报》2008年1月28日，第1版。 织梦内容管理系统
[33] 蔡守秋：“从斯德哥尔摩到北京：四十年环境法历程回顾”，载中国法学会环境资源法学研究会：《可持续发展·环境保护·防灾减灾——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22～25·成都）论文集》，第499页。
[34] 常纪文：“WTO与我国环境法律制度的创新和完善”，载人大复印期刊《经济法学 劳动法学》2002年第7期。 本文来自织梦
[35] 常纪文：“抗震救灾与我国的环境应急法制建设”，载《环球法律评论》2008年第4期。 本文来自织梦
[36] 潘岳：“环境文化与民族复兴”，载《管理世界》2004年第1期。
织梦好，好织梦
[37] 韦贵红、黄雅惠：“论环境保护优先原则”，载《清华法治论衡》2016年第1期。 内容来自dedecms
[38] 陈湘静：“环保总局监察部再出重拳 挂牌督办八起环境违法案件”，载《中国环境报》2007年7月13日，第1版。
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[39] 步雪琳：“环境法制建设取得新突破”，载《中国环境报》2007年12月28日，第3版。
[40] Roda Mushkat，International Environmental Law and Asian Values，Vancouver，UBC Press，2004，p.10-11. [41] 参见2011年《中国环境公报》。 织梦内容管理系统
[42] 参见2004年《中国环境公报》。
[43] 参见2011年《中国环境公报》。
[44] 参见2011年《中国环境公报》。
[45] 参见2011年《中国环境公报》。 dedecms.com
[46]杨晶：《大力推进生态文明建设 努力走向社会主义生态文明新时代》，《行政管理改革》2017年第10期。
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[47]《国研中心常纪文：生态文明体制改革与经济社会发展的辩证关系》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUUN7VHKLUDN7XB/a/218145339_100053214，最后访问日期2018年4月1日。 本文来自织梦
[48]龙玉梅：《监视与修正：环境行政公益诉讼制度的完善》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/MNZXM8JPMNVGT5UBMNYYK6UVF3YYE3D/article/detail/2017/09/id/3005076.shtml，最后访问日期2018年3月14日。
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[49]《周强：坚决维护生态环境安全》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUTNW7HRZSPMNYX4LUDNG/c/2018-03-09/1986853.shtml，最后访问日期2018年3月14日。
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[50]李挚萍、焦一多：《论排污许可制度实施的法律保障机制》，《环境保护》2016年第23期。
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[51]《排污许可管理办法（试行）》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUHN75C6Z5P/xinwen/2018-01/17/content_5257422.htm，最后访问日期2018年3月25日。 dedecms.com
[52]《排污许可管理办法（试行）》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUHN75C6Z5P/xinwen/2018-01/17/content_5257422.htm，最后访问日期2018年3月25日。
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[53]王金南：《中国排污许可制度框架研究》，《环境保护》2016年第44期。
[54]徐翔民：《环境质量目标主义 关于环境法直接规制目标的思考》，《中国法学》2015年第6期。
[55]何林璘：《环境质量改善是检验环保工作的唯一标准》，《中国青年报》2015年9月8日。
[56]常纪文：《环境立法应该如何给公众参与下定义？》，《法制日报》2014年12月24日。 copyright dedecms
[57]常纪文、焦一多：《环境保护必须党政同责 一岗双责、齐抓共管》，《紫光阁》2017年第07期。 织梦内容管理系统
[58]常纪文：《党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新-<党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）>之解读》，《环境保护》2015年第21期。
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[59]《山东临沂57家企业因环保关停 6万人失业犯罪上升》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/N3TYPLUSPEYGG55N/cmsn/20150702/20150702023329，最后访问日期2018年3月20日。 内容来自dedecms
[60]王社坤、苗振华：《环境保护优先原则内涵探析》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2018年第1期。 dedecms.com
[61]李挚萍：《论以环境质量改善为核心的环境法制转型》，《重庆大学学报（社会科学版）》2017年第23卷第2期。
[62]《智库看两会：绿色金融是打好污染防治攻坚战的“大杀器”》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUDNBVX6ZJPMNYX4LUDNG/opinion/think/2018-03/21/content_50732150.htm，最后访问日期2018年3月20日。
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[63]《环境保护部2018年1月例行新闻发布会实录》，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUNMWZC635QPZYGG5C/gkml/sthjbgw/qt/201801/t20180131_430706.htm，最后访问日期2018年2月9日。
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[64]参见章轲：“环保部：去年散乱污整治对PM2.5下降贡献达30%”，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLU3NFSXC4JPMNYXN/news/5402366.html.
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[65]常纪文：《法治中国与生态环境法治》，《中国环境报》2014年10月28日。
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[66]杨晶：《大力推进生态文明建设 努力走向社会主义生态文明新时代》，《行政管理改革》2017年第10期。 内容来自dedecms
[67]参见2017年10月修改的《中国共产党章程》总纲部分。 dedecms.com
[68]参见2017年10月修改的《中国共产党章程》总纲部分。
[69]参见2017年10月修改的《中国共产党章程》总纲部分。
[70]邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《人民日报》1980年8月18日。
[71]李干杰：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 奋力开创新时代环境保护新局面》，《环境保护》2018年第5期。
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[72]李干杰：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 奋力开创新时代环境保护新局面》，《环境保护》2018年第5期。
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[73]李干杰：《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 奋力开创新时代环境保护新局面》，《环境保护》2018年第5期。 copyright dedecms
[74]“两法”衔接机制，即环境行政执法与刑事司法的衔接，是加强生态环境司法保护的重要手段。
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[75]蒋云飞：《论生态文明视域下的环境“两法”衔接机制》，《西南政法大学学报》2018年第1期。 织梦内容管理系统