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王一鸣：深化改革 推动经济高质量发展
发布时间：2019-02-18 作者：派智库 来源：理论视野 浏览：次【字体： 大 中 小】
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提要：党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是一个事关发展全局的重大判断，也是新时代我国经济发展的重大战略选择。提高经济发展质量既包含通过科技创新和体制变革、促进生产要素充分利用与有效配置、实现高质量经济增长，还包括优化经济结构、提高人民生活水平、持续改善生态环境，最终提高生产质量、生活质量和生态质量。适应新时代我国经济面临的重大转变，需要将改革开放继续推向前进，进一步深化重要领域和关键环节的改革开放，不断为高质量发展开辟新的路径。
关键词：新时代，改革开放，中国经济，高质量发展
习近平总书记在党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。这是一个事关经济发展全局的重大判断，也是新时代经济发展的重大战略选择。
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一、高质量发展的基本内涵
人们对发展质量的认识，经历过从经济增长到经济发展、从经济增长质量到经济发展质量的过程。经济增长取决于生产要素的积累，而经济增长质量决定于生产要素使用效率的提高。经济发展在经济增长之外还包含了结构、社会、生态等因素，与之相应，经济发展质量在经济增长质量的基础上，还要考虑经济结构协调、人民生活水平提升、资源环境改善。因此，提高经济发展质量既包含通过科技创新和体制变革，促进生产要素充分利用与有效配置，实现高质量经济增长，还包括优化经济结构、提高人民生活水平、持续改善生态环境，最终提高生产质量、生活质量和生态质量。
由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与转向中高速增长阶段既具有时段上的一致性，也具有内在逻辑上的一致性。高速到中高速，是增长阶段转换的必然结果。从高速增长到高质量发展，则要求发展方式、经济结构、增长动力系统性调整和转变。
改革开放以来，中国经济经历了起飞、高速增长，再到增速显著放缓的过程。现阶段正处在从高速增长向中速增长转换的过渡期。从高速增长向中速增长的转换，虽然有国际金融危机后外部环境变化的因素，但更主要的是内在条件的变化。随着劳动力供给经历转折性变化，劳动力数量变化对经济增长的贡献逐渐减弱。资本积累仍是经济增长最主要的动力，但增长速度逐步回落。尽管全要素生产率增速近年来有所回升，但增幅仍然有限。
在增速下降的同时，经济结构调整和动力转换的任务更加艰巨。从内外需结构看，对外需放缓的调整取得积极进展，而内需的调整、释放和升级仍然滞后，供给对需求变化的适应力也不足；从金融与实体的关系看，资金“脱实向虚”的状况尚未根本改善；从新旧增长动力转换看，新动力快速成长，但经济增长对房地产、基础设施投资等旧动力的依赖没有根本转变；从稳增长与促改革的关系看，稳增长的传统政策边际效益递减，而改革释放新动力的作用仍显不足。
高质量发展与经济发展新常态是一脉相承的。习近平总书记在阐释新常态的特征时就强调，增长速度从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效益型、经济结构要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，增长动力要从主要依靠要素投入转向创新驱动。前一点讲的就是增长速度变化，后三点就是发展方式、经济结构、增长动力的系统性调整和转变。由新常态到高质量发展，可以说是更加强调主动变革，通过深化改革开放，推动经济发展摆脱原有路径，转向高质量发展轨道。
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二、转向高质量发展面临的挑战
从高速增长转向高质量发展，是适应内外环境变化的系统性调整，不可避免将面临前所未有的风险和挑战。
（一）传统发展方式惯性大
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我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，过去形成的依靠扩大投资、工业产能增量扩能和生产要素大规模高强度投入拉动经济增长的发展方式，已经越来越不适应高质量发展阶段的要求。
依靠扩大投资拉动经济增长越来越受到投资效率下降和债务杠杆攀升的约束。2017年我国增量资本产出比（ICOR），也就是每新增1元GDP需要的投资达到7元左右，已经比2007年提高了一倍以上。在投资效率下降的情况下，要保持产出的稳定增长，就必然要有更多的负债。过去一个时期，我国非金融部门负债总规模增速不仅明显高于同期名义GDP增速，在世界主要经济体中也是最快的。再用“老办法”稳增长，不仅投资效率继续下降，债务杠杆继续攀升，还将增大金融风险发生的概率，也难以从根本上扭转经济短暂回升后继续下行的态势。
依靠“铺摊子”扩大产能推动经济增长受到产能过剩的约束。随着钢铁、煤炭、建材、有色、石化、电力等行业达到或超过峰值，再像过去那样依靠“铺摊子”扩大产能推动经济增长越来越走不下去了。过去我们主要依靠政府实施产业政策来实现追赶式发展，随着产业技术从跟跑为主转向并跑和领跑为主，再沿用老办法，就会拖延市场试错过程，甚至造成重复生产、资源配置扭曲。
资源和要素大规模高强度投入的条件深刻变化。随着劳动年龄人口逐年减少，矿产资源人均占有量大幅下降，土地供给日趋紧张，生态环境硬约束强化，生产成本持续上升，原有的低成本竞争优势开始减弱，继续依靠大规模增加投入支撑经济增长已经越来越困难。这就要求加快从规模速度型发展方式向质量效率型发展方式转变，更加注重创新驱动，着力提高劳动生产率和全要素生产率。
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（二）重大结构性矛盾依然突出
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实体经济供需结构失衡。随着居民收入水平提高和中等收入群体扩大，需求结构加快转型升级，多样化、个性化、高端化需求与日俱增，服务需求占比明显提高，但供给结构仍然锁定在中低端，跟不上需求结构升级，需求结构升级带动供给结构优化的循环尚未形成。特别是在发达经济体推动高端制造业回流和新兴经济体加快承接终端制造业、全球制造业供应链加快重塑的背景下，产业升级面临困难，供给体系提质增效面临挑战。
金融和实体经济失衡。供需结构错配，造成实体经济效益下滑。在实体经济收益下降的情况下，金融资源大量流入虚拟经济领域，或者在金融领域通过加杠杆套取收益。新增信贷和金融资源用于支持实体经济投资的比重明显下降，资金“脱实向虚”现象凸显。随着市场利率水平和债务成本上升，金融风险有可能进一步聚集。
房地产和实体经济失衡。过去一个时期，金融资源过度向房地产领域集中，挤压了实体经济发展空间，抑制了创业创新活力，也进一步加剧了房地产资产泡沫。随着房地产调控力度加大，贷款利率水平上升，房地产开发企业资金回笼速度放缓，债务条件有可能恶化。
（三）研发和创新能力不足
尽管我国创新发展取得重大进展，但与高质量发展和建设世界科技强国的要求相比，科技创新还存在薄弱环节和深层次问题。
原始创新能力不足。从我国创新投入现状来看，研发投入结构明显存在基础研究和应用基础研究比重低、试验发展比重高的特点，如2015年我国三大研发活动的比重分别为5.1%、10.8%、84.1%，同期美国的比重约为17.4%、19.3%、63.3%。由于我国原创性基础研究等前端环节投入明显不足，支撑产业升级、引领前沿突破的源头技术储备严重缺乏，不少领域依赖引进核心技术和关键零部件，关键共性技术供给难以满足产业创新与转型的需要。
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创新体系整体效能不高。尽管近年来科技研发投入增长较快，但创新绩效依然较低，产出效率不高。我国先后部署了一批重大项目和重点任务，但重大突破不如预期。产学研脱节现象仍未扭转，大学、科研院所不仅未能与企业形成有效互补，反而在某种程度上成为竞争者。
激励人才的体制机制不健全。对科研人员和高技能人才激励措施不到位，对科研人员创造的价值体现不足，创新难以获得相应回报，抑制了科研人员的积极性。科技领军人才、创新型企业家等高端人才数量不多。尽管我国科技人员总量居世界前列，但高端领军人才和高技能人才匮乏，创新型企业家也非常有限。
（四）金融风险不断积累和释放
金融风险的根源是宏观杠杆率上升过快。在高速增长期，基于对未来经济增长和收入的乐观预期，市场主体更倾向于高估自身的债务承受能力，整个经济体信用快速扩张，形成资产价格上升、负债规模膨胀、资产规模扩大的循环反馈机制。地方政府的投资冲动和金融机构的约束机制不健全，也在体制上加剧了这种顺周期效应。而一旦实体经济增长势头逐步减弱，就会出现资产价格下降、债务规模攀升、资不抵债或流动性枯竭的循环，绷得过紧的债务关系就会在薄弱环节出现崩裂，引致金融风险集中释放。近年来，商业银行不良率上升，中小金融机构风险增大，债券违约事件增多，地方政府性债务特别是隐性债务风险上升，宽松的货币政策导致房市等资产价格处于高位，对政策调整极度敏感，P2P暴雷事件增多对社会稳定带来较大冲击，国际上美元加息引起资金回流对我国汇率和资本外流造成压力。如果不能有效化解过去积累的风险，进而出现重大系统性风险，高质量发展就失去了基础和前提。
（五）深层次体制机制矛盾仍然突出
一些地方仍然习惯于用行政手段发展经济，对土地、资本等要素直接干预，依靠债务驱动、房地产市场拉高经济增长的动力仍然强烈，造成资源要素价格扭曲和利用效率下降。国有企业现代企业制度不健全，在部分竞争性领域仍呈扩张态势，上游垄断性企业和大型金融企业的超额利润影响经济良性循环。民营企业产权保护还不到位，一些地方非法侵害民营企业产权的行为时有发生，阻碍民营企业进入的“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”依旧不同程度存在。适应高质量发展要求的财税、金融、对外开放等体制机制亟待进一步完善。
推动高质量发展，需要创造公平竞争的市场环境、更加有效的产权和知识产权保护、更加严格的生态环境保护等，但地方政府推动高质量发展的能力不足，缺乏有效激励。与此同时，高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核体系尚未建立，难以引导干部向高质量发展聚力。
三、推进高质量发展的主要对策
总体上看，我国高速增长阶段已经结束，但转向高质量发展阶段尚未取得实质性进展。推进高质量发展，需要把握经济阶段性转换的窗口期，加快推进落实各项改革措施，着力培育发展新动力和新机制。今年是改革开放40周年，最好的纪念就是将改革开放继续推向前进，为高质量发展开辟新路径。
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（一）确立竞争政策基础性地位
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竞争是市场经济的本质要求。确立竞争政策基础性地位，完善公平竞争的市场环境，是推动高质量发展的重要基础条件。当前，最迫切的是要建立公平竞争制度，加强对新制定法律法规和政策的公平竞争审查，除了符合“例外规定”的领域，或者遇到特殊情况或经济形势变化，都要以遵循竞争政策为基本原则。同时，通过立法明确竞争政策在经济政策体系中的基础地位。
（二）进一步完善产权制度
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产权制度是市场经济的基础性制度。只有完善产权制度，才能提高企业生产效率，提高科技创新能力，释放物质资本和人力资本的生产潜力。强化产权意识，要清晰界定资产的使用权、收益权与转让权。健全以公平为核心的产权保护制度，形成促进各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的良好制度环境，提高民营求企业使用土地、资金等生产要素的机会和可得性，在竞争环境上为非公有制经济扫清障碍、降低门槛，在法律保护的制度建设方面对民营企业一视同仁，为民营企业保驾护航。
（三）探索赋予科研人员科技成果所有权
创新是发展的第一动力。把创新摆在高质量发展的核心位置，增强创新对经济增长的驱动力，是推动高质量发展的根本途径。近年来，我国科技创新取得重大进展，已成为具有重要影响力的科技大国。但也要看到，关键核心技术受制于人的局面尚未得到根本性改变，科技成果转化能力不强，科技人员创新潜力没有充分释放。这些问题根源在体制机制，核心是科技人员的激励机制不健全，根本是产权激励机制不到位。要探索赋予科研人员科技成果所有权，推进科技成果初始权益分配改革，明确在科研项目立项之初或立项之前，由科研团队与单位之间以及科研团队内部之间签订协议，明确研发团队和所在单位、科研团队内部的知识产权处置办法和科技成果分配比例，让科研项目研究与研发人员受益直接挂钩，激励研发人员更加注重研发成果的产业化，激发科研人员积极性，提高科技供给质量和效率。
（四）深化土地制度改革
土地是最重要的生产要素。深化土地制度改革，提高土地资源配置效率，是推动高质量发展的重要途径。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权、交易权，重点结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地，增加农民财产性收入，促进城乡要素双向流动，提高农村资源的配置效率和收入实现可能性。深化集体经营性建设用地入市改革，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合用途管制和规划的前提下出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。
（五）推进环境监管机制常态化长效化
我国正进入资源环境库兹涅茨曲线的峰值期。有效应对污染排放峰值期的环境挑战，是推动高质量发展必须解决好的问题。深化环境监管体制改革，合理制定环境监管强度，平衡好监管一致性和区域差异性的关系，避免出现“一刀切”的工作方式。优化环境监管方式，强化对各类监管工具组合的顶层设计，统筹推进包括排污许可证、环境影响评价、环境税、总量控制、排污权交易等监管工具调整。以环境监管能力建设、在线监测为抓手，做实排污达标、排污数据报告核查等关键环节，夯实排污许可证制度，为总量控制、环境税、排污权交易制度提供有效支撑。
（六）健全风险管控体制
我国正处于风险易发高发期。健全风险管控体制，有效防范化解高速增长时期积累的风险，是推动高质量发展的底线性要求。加快金融机构公司治理改革，探索和试点股权激励，将薪酬体系与金融机构中长期利润和风险挂钩。完善金融基础设施建设，建立分层次、多维度的征信数据，加快建立覆盖全面、标准统一、信息共享的金融业综合统计体系。在保持宏观经济稳定的前提下，密切监控流动性，营造适度的货币环境，满足去杠杆、去产能以及风险处置中金融机构正常的流动性需求。
（七）进一步扩大开放特别是服务业开放
进一步扩大开放特别是服务业开放，缩小与前沿国家生产率的差距，为推动高质量发展提供了机遇。有序扩大服务业对外开放。有重点放开服务业领域外资准入限制，推动银行、证券、保险、教育、医疗、建筑设计等领域有序对外开放，逐步放宽准入限制。对外资全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，简化外资企业设立和变更管理程序。在完善审慎监管和有效管控风险的基础上，鼓励人民币向境外贷款和投资，培育建设人民币离岸市场，扩大人民币境外循环，稳步推进人民币国际化。
（八）完善干部激励机制
健全干部激励机制，通过晋升激励、物质激励、精神激励等方式，增强干部干事创业的动力和热情，提高不作为的风险和成本。完善容错纠错机制，科学界定官员容错免责的边界，根据损失大小、事件性质、事件缘由等因素清晰认定免责。完善督查问责机制，构建多元问责和监督体系，适当增加外部压力，倒逼干部积极作为。
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