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摘要：推进上海公共事业特许经营配套支持政策的重点，是如何促进政企双方能力的提升，能够管控项目的各类风险。因此，要鼓励和推动第三方专业机构进入公共服务领域，促进特许经营企业经营能力提升和经营机制转换，推出相应的公共事业领域国资国企改革的政策，促进政府提高特许经营管理能力和工作机制的建设，培育和发展特许经营项目的资本市场。 织梦好，好织梦

关键词：公共事业 基础设施 特许经营

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目前，上海中心城区基础设施和公共事业硬件的骨架基本完成，已进入“建管并举、更重管理”的新阶段。特许经营作为明确公共事业领域政府和企业边界，创新政府治理模式、提高公共服务质量和效率的重要手段，在上海基础设施和公共事业领域的应用还不普遍，以致基础设施和公共事业领域的市场化程度不高。2014年初，上海即提出，在基础设施和公用事业行业推进实施特许经营，建立健全监管、资产、运营分开的特许经营管理机制。

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一、上海公用事业特许经营的特点与问题

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（一）上海公用事业特许经营实践的特点 织梦好，好织梦

1.主要集中于政府采购型特许经营。大部分公共事业由政府财力支付的基础设施特许经营，几乎完全是边界固定的政府采购型，即政府和企业签订特许经营协议，企业提供服务，政府财政支付，购买服务。 dedecms.com

2.主要集中于水务、环境和公路领域。虽然上海在众多领域均试行和推行过特许经营或专营，但特许经营项目主要集中在水务、环境和公路领域，总占比95％，其他如能源领域只在郊区有零星特许经营项目。

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3.各类性质的资本并存。1990年代末以来，民营资本积极参与上海基础设施和公用事业特许经营项目，此时的特许经营以民资为主，国资和外资为辅。后期的特许经营项目出现民营企业不规范运营的现象，上海城投、久事和上海实业等国资企业陆续接手，最终使这些项目得以持续运营。 织梦好，好织梦

4.从单一的引资到重视特许经营者的专业建设运营能力。上海早期的特许经营项目主要以融资为主，如两桥一隧的TOT和高速公路招商，对社会资本在投资项目领域的专业建设运营管理能力和经验缺乏足够的审查，造成高速公路部分路段的建设标准低，运营养护不规范现象。在后期的特许经营项目中，政府相关部门汲取前期经验，在环境和水务等项目中，把引进国际先进的建设运营管理能力和经验放在招商标准的首位。特许经营项目在引资的同时更加注重特许经营的市场声誉和专业建设运营能力，也带动了上海基础设施行业，尤其是水务和环境领域的建设和运营管理水平的提高。

（二）上海公用事业特许经营实践的问题

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上海在公共事业特许经营方面，目前仅限于少数领域和若干政府购买型项目，并没有覆盖整个公用事业，更没有推广至其他公共服务领域，所以特许经营的政府主导、市场运作、利益共享、风险共担的优势没有得到有效发挥。政府部门对如何利用市场机制保障公共服务缺乏准确的把握，在公用事业领域尤其是行业管理体制改革滞后等问题也制约了特许经营的推广。 内容来自dedecms

1.政府购买性特许经营项目上存在的问题。（1）项目缺乏充分研究、论证即开始招商，决策简单，后续问题多。如在上海医疗废弃物处置中心项目上，有关部门不仅未能充分研究论证服务标准、合理成本和商业模式的可行性，更以最低服务价格将缺乏专业能力和经验的企业招入，委以特许经营权。企业投产以后，发现无法按照中标价格提供合格的公共服务，遂决定退出。所幸国有企业上海城投介入，承担经营风险，使项目得以持续运营下去，保障了公共服务和城市安全。在水务领域和路桥领域均有类似的情况发生。

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（2）特许经营协议内容不充分或不规范，委受托双方不严格履约。上海早期的一些特许经营项目，委托方往往带有指令性的思维，而受托方又对特许经营的内涵不熟悉，急于拿到项目，这样导致特许经营协议寥寥数页，根本无法按照特许经营原则完备地确立双方的权责利，这种情况在上海路桥领域较多。另外，项目一般持续时间较长，会遇到各种问题和风险，如行业标准提高和规划与政策调整。如果委受托双方对这样的风险在事先没有协商处理的机制，就直接导致一方违约，另一方顺势逆向选择。上海老港四期卫生填埋项目就遇到国家渗滤液处理技术标准提高，而社会资本达标处理后长期得不到政府的调价，就出现一定的不达标操作。由于不重视合同的约束，委托方单方面修改合同边界条件，造成受托方因经营利益损失而在服务中偷工减料，最终造成公共利益损失。

（3）政出多门，缺乏统一的管理机构，发包与支付不协调，政府监管力度不足。成功的特许经营离不开政府各部门在项目上的综合协调能力。在目前已发生的案例中，政府部门之间决策不协调成为一大致命弱点。在老港生活垃圾卫生填埋场案例，招商阶段在税收调整、优惠待遇等方面遇到重重困难；在S2高速公路项目中土地延期交付，都是因为没有一个权威牵头部门来协调政府有关委办局之间的权责利划分。另外，在竹园污水处理特许经营项目上，发包者不付费，付费者不发包，造成支付与服务绩效脱钩，影响了政府对特许经营者的监管力度和效果。

（4）项目发包团队专业能力弱，较少采用第三方咨询机构。特许经营项目的专业性很强。政府部门的专业能力在绝大多数情况下是不如长期在市场上竞争的企业，所以需要第三方中介咨询机构协助。在上海以往的政府购买型特许经营项目中，政府通过相关国有企业出资向市场购买服务，但随着上海特许经营项目逐步减少，政府部门相关的专业能力在减弱，相关人才也在流失。限于体制机制等原因（如目前尚无财政购买第三方服务的机制），政府往往依靠政府体系内的职能或政策部门作为项目的第三方，这样项目实施的专业性、科学性和完备性就大打折扣。 内容来自dedecms

2.政府管制型特许经营领域存在的问题。虽然上海中心城区的公用事业走的是以上海国有企业为主的市场化道路，但尚未建立起特许经营制度，存在较大的制度空白。

（1）政府和企业责任边界模糊，政企和政资关系未理顺，运营企业难以正确定位。由于上海公用事业各专业领域的经营主体均为转制以后的国有企业，随着国有资产管理体制改革，这些国企又从各行业管理局脱钩划归至上海城投、久事和申能等各大政府投融资平台公司。虽然上海公用事业行业以国资国企为主，有利于政府对行业的管理，但也导致政企不分，政府惯于用行政思维和手段而不是用法律、契约和价格等市场方式来指导公用事业企业运行，企业在承担提供公共服务职能的同时，往往得不到相应的对价，从而形成“政策性亏损”。

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（2）政企间未建立以特许经营协议为核心的特许经营制度，导致企业的运营边界条件模糊，一方面政府和企业双方就如何提供公共服务缺乏明确的职责和行为的约定；另一方面，导致政府在履行行业监管的过程中，缺乏法律依据、边界和标准，政府监管难度增加。企业也会滋生出游离于监管之外的机会主义，运营管理不透明，政策性亏损导致提高效率的激励机制丧失，企业经营成本高企，企业的经营和员工活力缺乏，发展动力逐步弱化。

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（3）公用事业定价和调价机制不明确，持续调价与持续亏损并存。由于缺乏特许经营制度，政企职责边界模糊，导致企业在提供公共服务的成本边界模糊。一方面运营企业要无条件执行政府指令性要求，公用事业基础设施投资居高不下；另一方面，企业乘机将不合理的成本隐性转嫁至公用事业的收费价格中。由于没有透明合理的定调价机制，调价没有稳定的预期，反而会在社会上形成抵触情绪，严重影响了调价的目标。 本文来自织梦

（4）缺乏促进公用事业可持续运行和发展的法律法规。政府管制型公用事业的运作特点是企业生产提供公共服务，公众用户付费购买，政府为了更好地保障公共利益，从中监管和调节。所以，一部明确政府、企业和用户三方职责、权利、利益关系和行为准则的法律是维护政企之间特许经营协议的顺利实施的保障和基础。随着时间的推移，上海燃气、公交、水务等公用事业经过数轮行业市场化改革，经营环境已发生巨变，重新修订行业管理条例，界定政府、企业和用户三方定位和关系，是深化上海公用事业特许经营制度的前提条件。

（三）完善上海公用事业特许经营制度的主要内容设计 copyright dedecms

在政府购买型公用事业和公共服务领域，最主要的任务是按照中央和上海推进PPP和基础设施特许经营各项规定的要求，完善特许经营制度，修正以前在项目上不正确的做法，引入竞争机制，扩大实施范围，并且在此基础上进一步完善上海政府向市场购买公共服务的管理办法和实施机制。

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1.政府管制型特许经营制度设计。（1）完善行业的管理办法或条例，明确政府、企业和三方责权利。上海在1990年代中后期出台了各专业领域的公用事业管理条例（如《上海市供水条例》《上海市燃气条例》等），并没有规定政府、企业和用户在公共服务供给上的责任、权利和义务，历经近20年未作重大调整，已不适合特许经营和市场化改革要求。[1]上海在政府管制型公用事业推行特许经营制度的基础是修订和完善行业条例和法规。其中，明确政府在维持公用事业持续稳定运行和保护公共利益的地位和责任；在具体重大事项和业务中，政府主管和相关部门的职责和工作机制与流程；主导企业的责任、职责和义务、对企业收费的授权和收费的流程、对于企业履行公共服务供给的相关权力的授权（如进入用户住宅检查用表的权利），对企业违规的处罚直至经营权的终止；对用户的职责要求，用户维护自身合理利益诉求的途径（如建立消费者委员会），对其他主体破坏公用基础设施的处罚以及政府对行业的定价原则、监管机制和信息公开机制等等。 本文来自织梦

（2）建立公用事业政府管制型特许经营制度，推动政府与企业签订规范和完备的特许经营协议。政府或政府主管部门与公用事业主导企业[2]签订特许经营协议，是上海推行特许经营制度的核心。有了特许经营协议，明确了政企边界，政府在协议中明确公共服务的标准、服务范围，特许经营的期限，主导企业的工作职责和义务，特许经营的各项条件和规范，信息公开的要求，政府的监管职责、范围和监管机制，出现边界条件变更的双方协商机制，特许经营期届满前的移交工作要求和机制等。更为重要的是，特许经营协议是公用事业收费与定价的基础，只有纳入特许经营协议的经营范围和经营业务的成本才能进入定价和收费的范畴，是未来定价的基础，也是要求政府补贴的依据。

（3）完善公用事业的经济监管体系、成本监审办法，建立可持续的效率激励的价格制定办法、会计制度和工作机制。价格是政府管制型公用事业的核心。由于政府管制型公共事业往往是自然垄断的网络型产业，所以政府在制定价格中既要做到“刮油脂”般的降低企业垄断利润，又要维护企业合理的经济利益，保障各专业领域的公用事业能够得以持续平稳和优质高效的运行。扩充上海公用事业成本监审办法，建立公用事业经济监管体系。通过经济监管的定调价机制，平衡政府规划、用户诉求与企业绩效和利益。经济监管的主要目的是将公用事业企业围绕特许经营协议的投资、运营成本与收费定价以及资产重组等事项纳入统一管理，而不是简单的成本监审，将价格与服务质量与绩效紧密结合起来。 织梦好，好织梦

（4）建立公用事业企业行业服务标准、规范和服务承诺制度与考核制度。通过特许经营制度的约束，形成棘轮机制，促进公用事业行业经营机制的改革。其中包括明确和公布上海公用事业企业的服务标准，而不仅仅是国内行业内的普遍标准，如在老旧小区的水质和水压标准，在中心城区的积水点的排水服务标准等。对行业内部而言，要开展企业标准化、规范化运营制度，建立行业周期成本定额制度。对行业外部而言，要求企业建立各项服务规范，如收费规范、管网敷设规范、应急抢修规范和一般报修规范等，并要求在各自企业网站上公布，作为企业对全社会的承诺，以此作为企业服务绩效的考核基础。

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2.政府购买型特许经营制度设计。上海在推行政府购买型特许经营工作需解决的主要矛盾是特许经营制度的顶层设计和在推行特许经营项目中市政府各部门间、中心城区和区县政府间的职责关系以及如何将政府购买型特许经营推广至其他公共服务领域。 织梦内容管理系统

（1）修订《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，明确公共服务和特许经营者利益保障机制，鼓励社会资本进入基础设施领域。上海在2011年颁布实施的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的立意高远、内容完备，也是本次国家发改委版的特许经营管理办法的重要参考基础。然而，上海的《特许经营管理办法》存在不少问题，已不适应当前国家提倡的鼓励社会资本以特许经营形式进入公用事业要求。主要问题包括特许经营模式单一，仅有BOT和TOT两种方式，将其他多种方式如ROT（维修改造—运营—移交）等排除在外；特许经营的范围局限，仅限于市政基础设施，不包括教育、文化、医疗等社会基础公共服务；没有明确的特许经营者利益保障机制，还加上了“为了公共利益要提前终止和收回特许经营项目”的条文；更没有政企双方出现争端的法律救济机制。这些问题在一定程度上影响了上海特许经营项目的推出，也消减了社会资本进入公共领域的热情。 dedecms.com

（2）建立政府特许经营联合工作机制，消除体制机制政策上的藩篱。财政部在2014年出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，明确指出要为实施政府和社会资本合作（PPP）项目推动设立专门机构，为“政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责”作为PPP的一个重要的分支。上海在推进政府采购型特许经营工作中，要将其视为一个转变政府职能，完善政府在新形势下创新治理模式的契机，按照特许经营的工作规律和要求，适当地做内部部门调整，形成特许经营工作的专属机构。如果不能设立专属机构，则建议在市发展改革委的牵头下，形成各部门联合工作机制。项目确认采购完成以后，由各行业局代表市政府与中标的特许经营者签订协议，中标通知建议在市一级的政府采购平台网站上公布。 内容来自dedecms

（3）完善政府购买型特许经营的政府采购制度和工作机制。我国于2014年分别出台了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等重要法规，这对规范我国和上海政府购买型特殊经营项目的操作提供了较为完备的指引。尤其是《操作指南》已为政府购买型特许经营和PPP项目明确了操作流程和核心内容，上海在实施政府购买型特许经营项目中可参照执行。此外，由于特许经营工作具有复杂性和长期性的特征，还需要通过补充完善政府购买型特许经营的政府采购制度和工作机制，如建立面向政府的采购研究中心，修订出台特许经营的合同规范文本，建立政府特许经营财政预算和支付工作机制和人大备案制度，建立特许经营项目的中期评估、后期评估和相应的公告制度，引入第三方服务机制，建立专家库和第三方服务机构库。 copyright dedecms

（4）在其他需要政府购买公共服务的领域中推广特许经营良好的工作内涵和工作机制。除了上海在基础设施和市政公用事业领域可采用特许经营模式以外，在其他公共服务领域也可吸收特许经营模式良好机制，如政府提出目标和服务标准，按照物有所值的思想，通过竞争招标和谈判等方式选择公共服务的供应商，最后按照服务绩效进行支付。

二、推进上海公用事业特许经营的总体思路 织梦好，好织梦

针对上海未来的发展战略和发展重心，结合上海在城市建设和运营中已取得成效的体制、模式和经验，基于保障城市安全和提高公共服务品质和效率的初衷，形成推进上海公用事业特许经营的总体战略和思路。 织梦内容管理系统

（一）深化市政公用事业特许经营改革和实践 dedecms.com

1.中心城区的市政公用事业特许经营的推进思路。（1）以存量基础设施和公用事业的特许经营为重点。根据《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》精神，“公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定、实现社会效益为主要目标，引入社会评价”，“公共服务类企业，要按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力”等要求，提高公用事业管理和服务水平，提升运营效率和效益是政府、运营企业的共同目标，亟待建立相应规则（体制和机制）予以固化。在公用事业领域的存量基础设施中，按照政府管制型和政府购买型特许经营形式，推进和引入特许经营制度。通过政府与上海公共服务企业签订特许经营协议，明确运营标准和边界条件，建立公共服务企业提高“管理和服务”“效率和效益”水平的机制，严格加强事中、事后的过程监管、比较竞争和绩效评价。

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（2）新增项目纳入存量设施特许经营管理体系。由于新增基础设施项目往往是存量公用事业的组成部分，基于城市运营的整体性、安全性考虑，可纳入存量设施特许经营管理体系，由体系内的企业实施建设运营管理，其中的成本计入未来调价和政府补贴的范围。 本文来自织梦

2.郊区市政公用事业特许经营的推进思路。（1）对城市安全运营有重要影响的基础设施。对供排水、燃气、轨道交通和巴士公交等的基础设施和公用事业，可积极探索与中心城区大型国有公用事业企业合作的模式，在理清政企界面，明确局部与整体边界的情况下，按照PPP模式，采取混合持股和BOT等运行方式，由当地政府授予市级国有企业特许经营权，由市区两级财政提供运营补贴。为保障当地利益，市级国有企业在经营中将工程维修等非核心业务分包给当地企业。 织梦好，好织梦

（2）对城市安全运营影响程度一般的基础设施。随着上海新城镇化和城乡一体化的深入，上海在旧区改造和新城镇开发中，引入小型的、局部的、对城市整体安全运营影响不大的基础设施，如市政绿化和公园、公厕、河道整治和小区民防设施等，可通过PPP等政府购买特许经营方式吸引社会民间资本参与投资、建设和管理，充分发挥广大中小企业和社会资本在技术创新、管理创新和模式创新的优势，为广大市民提供便利、舒适和优质的环境服务。 copyright dedecms

（二）社会公共事业特许经营实践的思路 copyright dedecms

目前，上海的特许经营主要集中在经济基础设施和公用事业中，社会类的公用事业特许经营项目寥寥。尤其在中心城区，经济类基础设施已建完成，但是社会类基础设施如教育、医疗、文化设施等还是处于紧缺的状态。未来上海可在这些领域的基础设施和公共服务中采用政府采购型特许经营模式。

1.中心城区的社会公共事业特许经营的实践思路。事实证明除了公共基础医疗、教育和基本养老等社会保障类公共事业必须由政府承担以外，其他个性化、市场化较强的公共事业不是政府和传统国有企业擅长的范畴。如久事公司下属的久事赛事承担了大师杯网球赛和F1赛车等项目，按照打造上海城市名片的思路来运作，不计成本，经营模式单一，已进入如同“鸡肋”的连年亏损的境地。即使是政府承担社会保障类公共事业也存在不少低效率的环节，造成了公共服务成本的上升。如各大医院的检验部门购置了昂贵的检验设备后往往用量不足，全市集中起来就是很大的浪费。所以，可以在中心城区逐步开放社会资本对社会公共事业的投入，充分发挥市场企业在提供差别化和专业化产品和服务上的优势，既为市民提供丰富多彩能满足个性化需求的高品质的公共服务，又利用上海中心城区人口集中，需求各异和空间有限的特点，为社会资本快速找到盈利空间。在保障性公共服务领域，政府或国有企事业单位将部分业务分包，由社会资本承担，再由政府或国有企事业单位购买。在教育领域，可由社会资本出资承担校舍建设和后勤运营，政府财力按绩效支付；在医疗领域，可将检验业务分包至社会资本购买和运营设备，提供高难度更专业的检验服务，通过规模化经营降低患者的就医成本；在体育领域，可将一些经营不善的场馆委托给专业体育商业运营管理团队，由他们在承担体育场馆.日常养护的同时，设计运营适合当地市民口味的体育项目，这既能达到全民健身的社会效益，又能发挥原有场馆的商业价值。

2.郊区的社会公用事业特许经营的实践总路。对郊区的社会公用事业，原则上由市区两级政府共同出资承担。对部分文化、体育和养老等公共服务，由于运营成本高，消费强度不高，社会资本难以参与，可由市级政府组织力量提供协助指导，区县政府与社会资本共同出资建设，由社会资本承担经营。对经营后有盈利的项目按照股份比例分红；对没有盈利的项目，政府给予一定的运营补贴。在项目实施过程中，政府可给予审批和土地等政策支持，但应当由社会资本承担主要风险。

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三、加快推进上海公共事业特许经营配套支持对策建议

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完善的制度是推进上海公共事业特许经营的基础。实践表明，如果特许经营的企业能力不足，将使特许经营的实施效果大打折扣。企业能力不足，是以往一些特许经营项目最后不得不被提前收回转移到国有企业的重要原因。相反，有些特许经营项目即使特许经营制度不完善，政府对特许经营合同无法做到完全履行，但由于特许经营者是国内外著名的大型企业，项目最终得以持续稳定地运营。因此，推进上海公共事业特许经营的配套支持政策的重点，是如何促进政企双方能力提升，能够管控项目的各类风险。

（一）鼓励和推动第三方专业机构进入公共服务领域 copyright dedecms

特许经营的核心思想是政府向市场外包服务。鉴于政府专业能力有限，在特许经营项目实施过程中，项目的前期策划、框架性方案的准备、招商策划和招商文件的编制，项目的财务和融资方案以及技术方案的设计、法律谈判和最后建设与运营阶段的监管都可通过外聘第三方机构提供专业服务。第三方专业机构不仅对特许经营各项制度和机制有专精的理解，而且更加了解公用事业和公共服务特许经营市场发展动向和趋势。所以，上海如果要在公共事业领域大力推行特许经营模式和制度，离不开一个强大的第三方专业服务团队，以及聘用第三方专业服务团队的有效工作机制。聘用第三方专业机构的工作机制包括对第三方机构的选择机制、评估和管理机制、培育机制和服务支付机制等。目前，上海最为缺乏的是对PPP和特许经营第三方专业机构的培育和服务支付机制。培育机制的重点是将原有在公共建设领域的工程建设、造价咨询、国资评估、工程监理和法律顾问的第三方机构逐步转型和培育成PPP和特许经营的专业咨询机构，鼓励进行经营体制从国有向混合所有制和民营化转化。在上海市工程咨询协会设立PPP/特许经营专业委员会，通过培训、交流和实践等多种方式促进上海已有的工程建设咨询企业向PPP/特许经营的专业咨询顾问转变。在支付机制方面，可结合第三方服务的选择和管理机制，参照传统工程项目中利用第三方服务机构的做法，进入公共采购平台和政府预算，由财政按照行业部门提供的绩效评估报告进行支付。 本文来自织梦

（二）促进特许经营企业经营能力提升和经营机制转换

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上海特许经营企业能力的提高对特许经营项目优质高效的运行是坚实的保障，而经营体制和机制向更加市场化和专业化的公共事业服务商的转变，是上海公用事业企业提高特许经营能力的不二途径。其中可以运作的机制包括鼓励市场拓展、服务绩效激励，所有权和经营权分离、专业分包等等。在鼓励市场拓展方面，推动上海公共事业领域的国有企业在保障本地公共服务的基础上，通过建立业务隔离的机制，拓展上海中心城区和郊区的公共事业业务，并且通过参与外省市的公共事业特许经营项目，提高自身的经营和抗风险能力，进而更好地保障上海的公共服务。在服务绩效激励方面，可放松市国资委对公用事业和公共服务类的薪酬管制，对于在一定期限内有卓越的经营和降本增效的精英团队在规定期限内给予一定的报酬激励，并给予市场紧缺的专业人才以与市场水平接近的薪酬标准，以遏制由于全国PPP/特许经营市场开放后上海企业的人才流失。在所有权和经营权分离的方面，可通过绩效考核和竞争机制定期选聘企业的经营团队，签订绩效协议。如果精英团队不能达标完成绩效可重新选择与原有团队解约。在专业分包方面，政府和政府投资平台应该督促公用事业企业通过市场竞争招标机制将非核心业务分包出去，通过专业化和规模化的市场机制降低这些业务的成本，这既给政府提供了明晰各项成本的途径，也使广大中小企业可以参与公用事业，促进民营经济的发展。 本文来自织梦

（三）推出相应的公共事业领域国资国企改革的政策

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随着在我国大力鼓励社会资本和各类企业以PPP/特许经营形式参与公共事业，社会资本和市场企业已在公共事业领域摸索多年，积累了丰富的行业经验，表现出强大的市场经营能力和技术创新能力。但我国公共事业领域的国有企业总体而言在市场竞争能力、技术创新能力等方面还有所不足。上海在历史上曾经通过转让股权和国际招商的方式引入国际著名的公共事业投资商和运营商，不仅转换了目标企业的经营机制、提高了管理水平，而且为上海的基础设施融入了一笔不菲的资金，后续投资问题也顺势解决。面对新的形势和要求，上海可继续发扬在基础设施项目和公用事业股权转让中的成功经验，抓住国资国企改革的契机，将部分存量基础设施和公用事业企业股权转让，通过混合所有制和公司制改造，引入现代企业经营制度，筹措基础设施建设资金，激发企业经营活力，完善和深化公用事业领域特许经营制度建立和实践。

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（四）促进政府提高特许经营管理能力和工作机制的建设

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基础设施和公共事业是市场经济环境下政府管理乃至干预的主要领域。随着时间的推移，政府管理基础设施和公用事业的传统模式的弊端已逐一暴露，最为突出的问题就是重建设，轻管理，更轻运营。政府管理的视角局限于实际事务，而疏于行业政策与发展规划和服务标准的制定，政企不分又造成政府难以监管。特许经营模式给予了政府一个转变职能和治理方式的契机，使政府从操作者真正地向发包者和裁判者转变。虽然，在特许经营项目中，政府的工作可以委托第三方专业机构协助，但对服务标准的确定、实施方案的把握、市场趋势的判断还要依赖政府具有的专业能力。建立统一政府特许经营采购平台和完善的工作机制是提高政府采购能力的有效途径，通过选拔、培训、指导、轮岗、内外交流和实际操作等方式，在政府内部培养一批特许经营专家队伍，有利于指导和管理上海各区的公共事业特许经营项目的实施。在政府管制型公用事业领域，要在发展改革委等综合部门建立相对独立和专业的经济监管单位，组织和协调行业的经济监管、成本监审和定价调价工作；在专业部门建立针对服务绩效的专业监管工作机制。

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（五）培育和发展特许经营项目的资本市场 织梦好，好织梦

随着我国推广PPP模式，满足PPP模式需求的各类融资方式也应运而生，融资渠道也大为拓展。包括资产证券化、项目收益债券等在内的项目融资模式，已在不少项目上得到应用。财政部、中国人民银行、银监会出台政策鼓励按照项目融资的方式给予PPP资金。基础设施产业投资基金、商业银行、保险、信托等各类资本对投资基础设施PPP项目抱有很高的热情。上海应抓住机遇，出台政策，鼓励以项目融资为核心的金融创新，借助打造国际金融中心的有利时机，建立基础设施资本交易平台，使各类为基础设施特许经营和PPP项目融资的资本纷纷驻足和落户上海，不仅通过创新融资方式解决上海的基础设施和公用事业的资金问题，更重要的是将上海构造成一个有国际影响力的专业基础设施资本和股权交易中心。

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[1]国家建设部在2004年推出《市政公用事业特许经营管理办法》，开启了我国公用事业特许经营和市场化改革的序幕之后，天津、南昌、合肥等城市出台了符合特许经营和市场化改革要求的公用事业管理办法和条例，初步明确了政府、企业和用户三方责权利关系。 本文来自织梦

[2]责任承担者，如上海城投水务集团就是上海中心城区供排水的责任承担者，申通集团就是上海轨道交通的责任承担者。 织梦好，好织梦