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摘要：事中事后综合监管平台功能的发挥不仅需要信息化等“硬设施”，也需要法律、规章等制度“软设施”的支撑，尤其是面对平台越来越深地内嵌于政府部门事中事后监管链的趋势，无论是平台功能的进一步开发，还是平台背后部门实施的协同监管、动态监管、规范监管，都需要进一步完善制度配套。

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关键词：综合监管平台 事中事后监管 市场监管改革 dedecms.com

事中事后综合监管平台（以下简称“综合监管平台”）是上海建立的全国首个落实保障“证照分离”改革，以综合监管为基础、以专业监管为支撑的业务平台。在调研过程中，各方都认为综合监管平台的推出对于未来整合监管信息、优化监管流程、解决监管协同不足、提高监管效率等方面的作用将不断凸显，但当前监管平台在建设运行中的确还存在不足之处，课题组对此进行分析并提出完善建议。

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一、综合监管平台建设取得初步成效

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以落实《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》为指导，上海率先在全国建立事中事后综合监管平台，市、区相关部门从有限目标起步，以法人库为基础，初步建立以企业为主要监管对象，覆盖市场监管部门相关职能的综合监管平台。一是初步建成市区两级平台网络，启动阶段平稳、良好。市级平台及16个区级子平台均已上线运行。以最早上线的浦东新区事中事后综合监管平台为例，该平台于2016年6月27日正式上线，截至目前，登录、使用平台单位基本覆盖了新区所有委办局、管委会和部分街镇，各项应用功能使用状况良好，运行一年多来，已经探索形成以“双告知”“双随机”为两大基础功能，包括信息查询、协同监管、联合惩戒、行刑衔接、社会监督和数据分析为六大支撑的“2+6”功能框架。二是初步探索平台有效应用场景，形成若干典型案例。综合监管平台对于政府部门而言是一个全新的管理场景，功能的开发需要结合具体监管职责，不断开发、完善。浦东新区、静安区等先期运行的平台积极探索形成一批符合自身特点的应用场景。在监管预警方面，浦东新区试点利用平台共享企业欠薪、欠缴社会保险信息，防止其恶意注销登记，变相逃避债务。静安区推出“监管热点”功能，依托企业经营异常名录、严重违法企业名单、投诉举报等大数据进行监管风险动态评估，生成企业、行业、领域监管“热点图”，为实施精准监管提供依据。 dedecms.com

二、综合监管平台推进中值得关注的若干问题 dedecms.com

调研发现，事中事后综合监管平台启动运行以来，效应已显，各方对平台未来都有很高预期，但也暴露出一些问题，一是推进过程中出现的“新问题”。比如监管功能模块开发不够、监管对象覆盖面不广等。二是传统监管被放大的“老问题”。比如主体登记部门与经营许可部门的监管协同等。三是有一类问题并非平台本身能够解决的问题。比如引入社会第三方信用评价信息缺乏法律依据等。

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（一）平台运行主体及管理架构尚未理顺 本文来自织梦

考虑到平台建设初期的功能主要是基于对企业法人信息归集基础上的市场运行监管，因此市级平台和率先试点的区级平台都由市场管理部门负责具体建设运行。除浦东新区由市场监管局具体负责以外，有的区是几个相关部门联合运行管理，如某区由区市场监管局（负责内容与流程相关工作）、区科委（聚焦信息化建设）、区审改办（从政府职能转变出发推动流程再造）共同组成实体化运作团队。有的区是由第三方综合部门负责平台运行管理，如某区行政服务中心牵头平台建设运行及部门协调。由专业部门负责平台运行，其往往受自身业务范围限制，对于平台功能应用开发的专业能力不足，意愿也不强烈，另一方面，在与其他部门的数据共享中或多或少存在相互间的配合问题，影响信息归集的精准性、有效性、完整度。 织梦好，好织梦

（二）各区综合监管平台的监管对象仍荷“盲区”

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综合监管平台的监管对象及范围覆盖仍然存在“盲区”。例如，以“双随机”为例，由于该功能检查对象的名录库以市工商局的法人库为数据基础，而法人库对各区开放的企业数据仅限于注册在本区和由本区相关部门核发许可的企业，比如某区列入监管对象的企业仅占该区全部在地经营企业的30％左右，也就是说还有70％左右的在地经营企业若利用综合监管平台进行“双随机”抽取，将无法被抽到。此外，对于非营利机构等特殊市场主体的信息归集也存在缺失，未来随着非营利机构数量的不断增加，导致这类监管对象的“盲区”可能进一步扩大。 本文来自织梦

（三）信息归集共享的效率、质量有待提高 本文来自织梦

由于各部门数据归集标准不统一，归集质量不高，完整性不够，在一定程度上影响基于数据分析的分类监管、信用监管，以及各部门之间监管预警和联合惩戒，如果信息归集共享不到位，监管平台可能面临“先天不足”。如，由于平台对部门监管信息上传尚无比例、频次等要求，部门所需信息及可提供信息也尚无统一梳理，因此各部门上传监管信息过程中往往处于“迷茫无序”状态，表现在有些部门将许可、处罚、监管全过程信息上传平台，有些部门却只提供部分数据且不能保证及时更新，且各部门主体数据库中，数据采集采用的字段不尽相同，工商部门采取“企业名称+企业注册号+统一社会信用代码”方式，而其他部门多数只采集企业名称；个别部门采集的字段与上述3项完全无关，致使数据无法匹配。信息归集共享的不到位也直接导致部门日常监管流程更加复杂。部分一线工作人员反映，由于各平台间的信息归集木统一导致录入流程过于繁琐，同一市场主体登记注册信息，有些业务部门工作人员需向本部门对应的市级部门数据系统、网上政务大厅标准化数据录入平台、事中事后综合监管平台、公共信用信息服务平台等四个“平台”分别录入同类信息四遍，其中除向市级部门审批许可系统上传的信息以外，区自建的3个平台录入信息要求各不相同，有的仅需上传许可证的扫描件，有的需将许可证信息数据化为24个字段分别录人，平台间信息共享效率不高。这反映出，部门“条块分割”由线下转移到线上，特别要防止随着各类综合信息平台的建设，出现由各个部门信息系统分割所致的“信息孤岛”变成综合信息平台间的“大陆分割”。 织梦内容管理系统

（四）平台运行的法律、规章等制度“软设施”支撑不足

综合监管平台功能发挥制度配套需要及时跟上。由于缺乏制度化规范、程序性安排和细化操作规程，信用监管、协同监管等平台功能难以充分发挥。例如，部门间的监管预警、联合惩戒多是通过个案处理的方式解决，缺乏机制保障，平台对于部门监管预警的响应时间、部门联合惩戒监管信息的发布时间等均无细化明确的操作规范，影响相应模块的有效利用。又如，在守信激励、失信联合惩戒方面，虽然国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称国发[2016]33号文）已有相关规定，国家发改委和工商总局联合36个部委也于2016年4月下发《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，但由于上海尚未就政府部门间实施联合奖惩的措施手段出台具体操作细则，各部门在具体操作中缺乏制度支撑，影响模块使用。可见，事中事后综合监管平台功能的发挥不仅需要信息化等“硬设施”，也需要法律、规章等制度“软设施”的支撑，尤其是面对平台越来越深地内嵌于政府部门事中事后监管链的趋势，无论是平台功能的进一步开发，还是平台背后部门实施的协同监管、动态监管、规范监管都需要进一步完善制度配套。 织梦内容管理系统

（五）引入第三方机构参与综合监管平台的机制还有待进一步探索

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上海通过与第三方征信平台合作等方式，积极鼓励社会力量参与监督，在政府监管信息“走出去”方面取得了一定成效。但也要看到，尽管政府监管信息“走出去”市场有需求、第三方平台机构合作积极性高，已经破题，但由于缺乏制度化设计安排，仅零散形成一些典型做法，还是一种个案性的改革探索，尚未形成制度化、体系化推进机制，在政府监管信息对外推送的内容设定、第三方平台合作的标准选择以及对第三方平台的信息使用监督等方面均未形成成熟定型的制度规范，不利于复制推广。而相较于政府监管信息“走出去”的案例实践，社会平台信息“请进来”环节则尚处于前期研究阶段，仍待破题。浦东新区事中事后综合监管平台虽已对接了第三方平台“芝麻信用”的企业舆情信息和企业信用打分，但对于如何将外部社会信用评价嵌入综合监管平台，以及怎样使用接人的第三方平台信息等还处于前期探索阶段。

三、深入推进事中事后综合 本文来自织梦

监管平台的若干建议 本文来自织梦

综合监管平台的建设运行是一个边探索、边实践、边总结的过程，不可能一步到位。按照有限目标的设定，综合监管平台在短期内初步建成并运行，形成了一批典型案例和宝贵经验，但也有些不尽如人意的地方，这些都为平台下一步完善提供了借鉴。为此，课题组从目标要求、问题导向出发，提出以下建议：

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1.开展对综合监管平台功能定位的再深化研究。综合监管平台存在的不足和问题，与对综合监管平台功能定位认识不清晰有关，建议围绕统一整合碎片化监管信息、创新开发监管场景、倒逼政府监管流程优化、推动政府监管手段创新、建立政府监管评价反馈机制等方面开展对综合监管平台功能和定位的再深化研究，重点是提高信息归集的精准性，避免无效、过度归集，切实降低监管的行政协调成本，切实减少对市场主体的监管“滋扰”。

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2.推动打破部门系统、各类平台问“信息分割”。整合网上政务大厅、事中事后综合监管平台、公共信用信息服务平台、政务信息资源动态共享交换体系等各信息化平台的功能与数据，加强各平台之间的合作、交流、联动，深化政务数据分类整理、信息共享、协同运用，打破各平台“信息分割”，避免一线工作人员同一信息的多次重复输入和信息重复归集。 copyright dedecms

3.建立以法人库为基础的市区两级监管平台信息对接路径。第一步，市条线部门监管数据系统与法人库对接，各条线监管信息统一归集到法人库中同一市场主体名下，按照“一户一档”原则建立各市场主体“档案”；第二步，法人库与市区两级综合监管平台对接，实现跨部门信息共享和应用。（见图1） copyright dedecms

4.适时扩大监管对象及范围覆盖面。一方面，推出政府部门事中事后监管“行政协助清单”，梳理各部门可供“输出”及亟须“输入”的信息条目，加强分类整合，加载完善平台功能，让各部门上传的监管信息“有的放矢”，有效对接。如，加强各部门企业资质信息共享使用，将监管预警信息的运用拓展到许可证办理及限制行业准入等方面。另一方面，按照“应纳尽纳”原则，立足覆盖所有市场主体，将非营利机构等特殊市场主体纳入监管范围。

5.新增监管业务统一纳入事中事后综合监管平台。各条线部门原有系统以外新增设的监管业务，建议全部纳入事中事后综合监管平台，统一监管“出口”和“回路”。以“双随机”抽查系统为例，目前各部门的监管系统均分别设置相应功能模块，无形中增加了各部门信息归集难度，也在一定程度上造成行政资源浪费。下一步可考虑在事中事后综合监管平台大系统中设置针对不同条线部门监管模块，各部门通过该平台完成监管动作，将监管痕迹、监管信息留在大平台上（见图2）。其他新增监管业务参考同样做法进行。

6.以“流程设计师+IT工程师+联络员”方式推动平台功能深度开发。事中事后综合监管平台应是具有专业化运营能力、全面支撑“放、管、服”的综合管理平台。例如，某区以“流程设计师+IT工程师+联络员”为抓手，挖掘平台功能，其中，“流程设计师”通过流程设计体现部门需求，“IT工程师”负责细化功能模块，体现操作性和技术性，“联络员”负责征求各部门个性化操作意见，将部门需求与平台功能无缝对接。

7.引入社会第三方机构提升综合监管平台功能。推动社会第三方机构与政府部门共建商务领域诚信体系，推进双方在跨境贸易（海关、国税、检验检疫）、政府采购、税务监管等应用场景的守信联合激励和失信联合惩戒，加强在中小企业管理方面的信息互换、市场主体信用画像、企业诚信模型共建等方面的合作。

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8.完善综合监管平台应用制度保障。围绕近期市级层面综合监管平台上线运行，结合区级综合平台先期探索，推动相关经验、制度在全市层面复制推广，完善平台建设的制度性规范。如在部门接收信息推送的反馈时间、预警响应时间、联合惩戒中部门监管信息发布时间、信息采集格式标准等方面加强制度化规定，提高部门协同监管效能。加快出台联合奖惩协作相关办法，按照国发[2016]33号文要求，梳理政府部门间联合奖惩措施，出台上海关于部门联合奖惩的指导性意见及操作实施细则。 内容来自dedecms