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摘要：江苏省淮安市作为江淮生态经济区的核心区域，在新常态下探索生态优先、绿色发展新路，既是贯彻绿色发展理念、推进生态富民的生动实践，也是新形势下勾勒生态水城、绿色枢纽的战略抉择。针对结构性污染问题突出、资源能源利用水平低、环保基础设施建设滞后等短板，应以生态化、绿色化、高端化为方向，构建生态产业体系，以集约、协调、可持续为抓手，打造生态安全体系，以集约、节约、高效利用为导向，打造资源保障体系，以预防为主、防治结合、综合治理为原则，打造环境保护体系，以绿色、低碳、宜居为目标，打造生态人居体系，以淮扬文化、漕运文化、红色文化为依托，打造绿色生态文化体系。 dedecms.com

关键词：生态文明 绿色发展 淮安

一、基础条件与制约因素 织梦好，好织梦

江苏省委、省政府提出以淮安、宿迁两个设区市全局和里下河地区的高邮、宝应、兴化、建湖、阜宁5个县（市）为重点，建设江淮生态经济区。淮安作为江淮生态经济区的核心区域，在新常态下探索生态优先、绿色发展新路，既是贯彻绿色发展理念、推进生态富民的生动实践，也是新形势下精心勾勒“生态水城、绿色枢纽”的战略抉择。

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（一）发展基础 copyright dedecms

1.优良生态本身彰显生态韵律。淮安“五湖”镶嵌，“八河”汇聚，构成“六横两纵五湖”的骨干水系总体格局。1/4的国土面积是水面，平原、湿地、低山丘陵等形态多样的地貌交错分布，生态类型多样，人居环境优良，其中各类湿地20.14万公顷，占全市国土面积20.25％。 本文来自织梦

2.政策持续发力引导生态道路。近年来，淮安市颁布实施《淮安市生态市建设规划》。2016年，出台《关于进一步加快推进生态文明建设的意见》，对探索具有淮安特色的生态文明之路进行部署。2017年，出台《关于优化全市空间功能定位和产业布局的意见》，推动各类主体功能区合理配置城镇、农业、生态三类空间，加强区域经济布局和资源环境利用的空间引导和约束。 copyright dedecms

3.严格保护举措涵育生态空间。在全省率先编制主体功能区实施规划，构建“一区两片四轴”总体空间布局和“两主四副多线”生态安全防护格局，明确到2020年全市开发强度控制在18％以内，城镇、农业、生态三类空间比优化为10:62:28；划定“优化、重点、限制和禁止开发”四类主体功能分区，确定各区域主导功能定位和产业结构调整目录。通过生态空间管控，国土面积中1/2的耕地、1/4的水面和1/5的湿地得到有效保护。

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4.科学生态治理激发生态活力。“十二五”期间，淮安先后获批全国生态文明先行示范区、国家低碳试点城市、全国水生态文明城市建设试点市，在苏北率先建成省级生态市；单位GDP能耗较2010年下降23％，荣获全国节能先进集体称号；万元GDP水耗由2010年261立方米下降到2015年107立方米，下降59％；2015年，全市PM2.5日均浓度值比2013年同期下降26.6％，降幅位列全省第二。2016年PM2.5日均浓度下降8.4％，优良天数较上年增加3天、达248天，重污染天数减少4天。 织梦好，好织梦

5.发展绿色产业促进生态富民。积极探索依托生态优势推进创业富民新路子，涌现了一批具有可推广性的典型经验。例如，盱眙县充分保护和利用“盱眙龙虾”地理标志品牌，并以此作为推进精准扶贫、产业富民的重要抓手，全县龙虾年直接收入超过70亿元，带动相关产业收入50亿元，全县有10万农民通过从事龙虾养殖、贩运、烹饪等相继走上脱贫致富道路。2016年盱眙龙虾品牌价值达169.9亿元，位居全国淡水产品之首。

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（二）发展短板 本文来自织梦

1.结构性污染问题突出。生态环境仍未迈过高污染、高风险阶段，呈现压缩型、复合型、结构型特点。部分水体不能稳定达到功能区要求，重金属、持久性有机物和土壤污染等环境问题集中显现。 织梦好，好织梦

2.资源能源利用水平较低。能源结构仍以煤为主，可再生能源占比偏低，全社会能源消耗总量与规模以上工业能源消耗总量偏大。2016年，全市规模以上工业企业中黑色金属冶炼和压延加工业、化学原料和化学制品占制造业能源消耗总量的71.0％。能源自给率低，低碳新能源开发利用量占总能耗的比例为5.11％，其余均为传统能源，新能源总体规模还很小。

3.环保基础设施建设相对滞后。城市污水处理厂普遍存在配套管网滞后、处理负荷率偏低问题，乡镇污水处理能力薄弱。工业园区废水处理、集中供热等环保基础设施建设尚不能满足发展需求，历史形成的乡镇工业集中区环保基础设施不到位，农村环保工作还相对薄弱。 dedecms.com

（三）发展机遇

1.绿色发展理念深入人心。绿水青山就是金山银山的理念已逐渐成为社会共识，特别是一些地区从发展生态经济中获得实实在在好处，如生态型龙虾产业成为盱眙重要的富民产业，群众对绿色发展的认同更加深切。

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2.良好生态的独特价值不断凸显。强调生态体验与亲近自然的感悟正在形成新的消费潮流，新经济正不断向生态地区延伸拓展。这给生态资源丰富、生态基底优良、生态景观多样的淮安带来新的发展动力和发展活力。

3.区域新一轮竞合需要打造新的生态标杆。江苏省委、省政府把握新的时代趋势谋划区域功能布局，淮安市在走生态优先绿色发展道路上被赋予重大历史使命，不仅自身将不断拉高生态发展的定位、提升区域的生态价值，同时也在全省新一轮发展中扮演更重要的角色。 内容来自dedecms

（四）发展面临挑战 copyright dedecms

1.现阶段生态环境高压持续存在。当前，淮安仍处于工业化、城镇化深入推进和优化发展阶段，固定资产投资、城镇生活型污染排放以及城市生态空间安全格局压力持续增长。前期快速工业化进程下累积的环境问题尚未得到有效解决，新老问题、新旧压力叠加，应对难度及风险明显加大。 dedecms.com

2.环境质量显着改善难度较大。淮安生态环境条件比较脆弱，生态产品特色优势不明显，低端化、同质化现象较为突出，空气质量达到二级标准的天数比例、地表水好于Ⅲ类水质的比例、城市污水集中处理率等指标与创建目标及群众期盼仍有较大差距。

3.环境保护体制机制瓶颈亟待破解。生态文明建设制度体系不够健全，循环经济、生态修复、生态补偿、环境公益诉讼等领域地方法规尚未建立。资源有偿使用和生态补偿机制未全面建立，排污权交易和环境污染责任保险等仍处于探索与试点阶段。基层环境监管能力严重不足。

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二、重点任务与路径选择

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（一）以生态化、绿色化、高端化为方向，构建生态产业体系

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1.着力培育生态农业。一是围绕“种养加”一体化发展模式，引进新建一批农产品精深加工项目，实施三产融合发展循环经济示范基地建设，扶持农副产品精深加工产业发展。二是提升资源循环规模，通过农业循环产业模式促进农业生产过程的资源节约和清洁生产。三是重视现代种业，培育推广系列“淮安稻”、“淮安猪”等地方特色品种，抢占现代生态农业发展的制高点。四是坚持农业科技支撑，完善淮安生态农业技术体系建设。

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2.着力发展生态工业。一是提升发展优势主导产业。巩固提升盐化新材料、特钢及装备制造、电子信息、食品四大主导产业的发展优势，充分利用“互联网+”等新一代信息技术，增强生态工业绿色化、清洁化、循环化发展的科技支撑，开发具有无害、节能、环保、长寿命和易回收等特性的绿色产品。二是培育发展战略性新兴产业。重点在于引领新能源汽车及零部件、生物技术及新医药产业两大战略性新兴产业向智能化、高端化、服务化方向发展。三是改造发展传统产业。以纺织、轻工、建材等传统产业转型升级为主线，加快产品结构调整、推进淘汰落后工艺设备、充分运用先进适用技术改造传统产业，实现传统产业的新发展。

3.着力提升生态服务业。一是强化平台建设。以宁淮现代服务业集聚区、宁淮新兴产业科技园、淮安软件园、淮安留创园等载体为支撑，打造现代服务业优势特色产业集群。二是强化支撑体系建设。探索设立服务业绿色发展基金，增加生态服务业建设用地比重，加大生态服务业高层次创业创新人才引进力度。

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（二）以集约、协调、可持续为抓手，打造生态安全体系 copyright dedecms

1.严格落实主体功能区规划。以资源环境综合承载力为依据，统筹行政边界和自然边界，推动各类主体功能区合理配置城镇、农业、生态三类空间。全面推进节约高效利用土地资源，以修复提升绿色发展的国土功能为方向，进一步拓展土地整治空间和范围。强化土地用途管制，合理控制开发强度，从国土开发源头上倒逼淮安绿色发展。

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2.严守城市开发边界红线。城镇空间主要分布在优化和重点开发区域，控制在1000平方公里以内，约占国土总面积10％。按照淮安市“十三五”规划纲要要求，城镇空间内的实际建设用地规模不得超过城镇空间的65％。其中，淮安都市区范围内的城镇空间控制在500平方公里左右。坚持集约、节约用地，进一步明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，提高建设用地的集约程度，推进城市绿化，提高人均绿地面积。

3.严守耕地保护红线。农业空间主要分布在限制开发区域，部分分布在重点开发区域内。农业空间面积6218平方公里，约占全市国土面积的62％。进一步加强耕地保护责任目标考核，实施最严格的耕地保护制度，建立并完善耕地补偿激励机制，加大对各类违法侵占农田的打击力度。 内容来自dedecms

4.严守生态保护红线。生态空间集中分布在禁止开发区域，面积2811平方公里，占市域总面积的28％左右。进一步落实省委省政府“263”专项行动方案，加快调整完善生态保护红线，明确近期保护重点和分类分级管控要求。进一步强化监督管理，严禁高污染、高排放、高风险项目进入。进一步完善生态补偿机制，确保生态保护红线区域“划得出、保得住”。 本文来自织梦

（三）以集约、节约、高效利用为导向，打造资源保障体系 copyright dedecms

1.实施集约的土地利用制度。实行建设用地总量和强度“双控”，实施节约集约用地“双提升”行动，严守耕地保护红线，落实耕地占补平衡机制，确保“十三五”期间耕地保有量不低于48.99万公顷。逐步实行新增建设用地总量控制和减量化管理，规范推进城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作。

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2.实施节约的水资源利用制度。一是加强工业节水改造，支持工业园区探索企业串联用水、分质供水、多级用水和废水处理后回用等水资源重复利用技术。二是继续实施淮涟、涟东和涟西灌区续建配套与节水改造工程，推广应用喷灌、滴灌等节水技术，加快建设节水防污型、生态型农业示范基地。三是加强地下水保护，开展雨洪资源等非常规水源利用。

3.实施高效的能源利用制度。落实能源消费总量、煤炭消费总量、能源强度“三控”工作要求，开展绿色建筑行动，推进合同能源管理，开展能效领跑者行动。推广节能型运输车辆和替代燃料，加快高耗能农业机械设备更新。到“十三五”末，全市煤炭消费占一次能源消费比重力争控制在62％以内。

4.实施可持续的矿产资源开发利用制度。推进绿色矿山建设，鼓励和扶持石盐、建筑用石料、凹凸棒石黏土和地热等矿产资源开发，做大做强盐化工、凹土加工业以及建筑用石料开采加工等产业，推动集约化经营、规模化发展。加强矿山技术改造，进一步优化矿产资源开发结构。

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（四）以预防为主、防治结合、综合治理为原则，打造环境保护体系

1.实施大气污染综合防治。一是加强工业废气综合治理。加强石化、炼油、医药、表面涂装、塑料制品、包装印刷等重点行业挥发性有机物污染防治，优化调整现有集中供热热源点布局，全面整治燃煤锅炉。二是强化交通污染防治。加快淘汰黄标车和老旧车辆，落实更高要求的机动车排放标准，推进内河船型标准化，淘汰一批非标船型和老旧船舶。三是加强扬尘污染综合治理。全面推行“绿色施工”。加强渣土车运输处置过程中监管，实行全天候跟踪动态管理。四是加强油烟污染治理和监控，突出解决污染严重、群众反映强烈的饮食单位和有关环境敏感区域的餐饮企业油烟污染问题。

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2.实施水环境污染综合防治。一是强化饮用水水源周边环境整治。加强对古淮河淮安水源地、二河淮安市区水源地、古淮河淮阴区水源地、古淮河涟水水源地以及龙王山水库盱眙水源地等保护区范围内生活污水处理。二是加强重点湖泊保护。推进白马湖区域生态环境治理，开展花河、永济河、温山河、于南河、草泽河、往良河等入湖河流综合整治，增强入湖河口自净能力。三是开展河道综合整治。开展盐河袁闸（平安大桥）断面、南六塘河肖大桥断面水环境综合整治，开展花河、永济河、温山河、于南河等河流综合整治，全面改善河流水质。四是开展工业水污染防治。重点推进盐化新材料产业园、季桥化工集中区、洪泽经济开发区化工集中区等园区企业废水输送明管化建设，实施淮安经济技术开发区、淮安经济开发区、涟水经济开发区、盱眙经济开发区等园区清污分流、雨污分流工程。五是提升城镇生活污水处理水平。推进淮阴区东城污水处理厂及配套管网、金湖污水处理厂扩容及配套管网工程建设，加快实现建制镇污水处理设施全覆盖。

3.实施土壤污染综合防治。开展土壤污染普查，加快构建土壤环境质量动态监测体系，定期对污染企业以及污水、垃圾、危险废弃物集中处理设施周边土壤进行监测。加强土壤污染防治技术和修复技术研发，加强典型高风险污染场地修复。强化土壤环境监管，以农田、农产品基地特别是“菜篮子”基地作为监管重点，强化对土壤环境监测管理。 dedecms.com

（五）以绿色、低碳、宜居为目标，打造生态人居体系

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1.深入开展美丽乡村建设。突出“六整治六提升”和“三整治一保障”，推动村庄环境整治向纵深拓展。完善城乡一体化生活垃圾收运处置体系建设，加快乡村厕所的生态化改造及其下水管网建设，加大农业废弃物无害化处理和资源化利用力度，推进农村基础设施建设实行市场化运作、产业化经营，引导社会资本参与农村基础设施建设。 织梦内容管理系统

2.大力推广环保节能建筑。加大环保节能建筑材料在新建建筑中的推广应用，党政机关、学校、医院等单位建筑全面执行绿色建筑标准，鼓励农村集中居住点统一设计、安装太阳能热水系统，引导在市区新建公共绿地、广场、公园、景区以及城市道路的照明、交通信号灯、标志牌等处采用太阳能光伏照明系统，鼓励有条件的项目按照三星级绿色建筑标准设计建造。争取新建民用建筑中绿色建筑比例达100％。

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3.着力强化扬尘和噪音污染治理。城市建设工程现场设置全封闭围挡墙，严禁敞开式作业。大型煤场、物料堆放场所建立密闭料仓及传送装置。全面推进主要港口大型煤炭、港口码头堆场防风抑尘或封闭储存设施的密闭化改造。积极开展“宁静城市”、“宁静社区”等示范建设，大力推进高速公路、高架桥、铁路等两侧噪声敏感点的隔声设施建设。 dedecms.com

4.努力倡导绿色生活方式。倡导绿色消费，推广使用新能源型汽车、新能源型器具、节能型家电和节水型器具。倡导绿色出行，实行公交优先，加强轨道交通建设，实施新能源汽车推广计划，鼓励绿色出行。倡导绿色办公，营造节能减排、循环利用的办公环境。引导民众树立绿色增长、共建共享的理念，使绿色消费、绿色出行、绿色居住和绿色办公成为人们的自觉行动。

（六）以淮扬文化、漕运文化、红色文化为依托，打造特色生态文化 本文来自织梦

1.加强重点文物资源保护。编制重点文物资源保护方案，实施名人故居、古民居抢救保护工程，重点推进青莲岗、大运河、洪泽湖、泗州城、大云山汉王陵等大遗址保护和高沟镇、码头镇、河下古镇、老子山龟山村等古镇古村保护。推进淮安大运河世界文化遗产的保护与开发，加强对漕运历史文化遗产的保护与合理利用。 dedecms.com

2.推进博物馆建设。注重融入生态文化元素，开展特色行业博物馆建设，沿里运河两岸重点建设世界运河博物馆、中国水利博物馆、漕船博物馆、盐文化博物馆、板闸遗址博物馆、博里农民画博物馆、戏曲博物馆、淮安市非物质文化遗产展示馆等城市博物馆群。

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3.加强非物质文化遗产保护。开展各级非物质文化遗产申报评定，建设一批非物质文化遗产展示传播中心。建设淮剧、十番锣鼓、南闸民歌、金湖秧歌、淮海琴书、淮安掼蛋等一批非物质文化传承基地，建成洪泽湖渔文化和白马湖民间歌舞等一批省市文化生态保护区。 织梦好，好织梦

三、推进生态优先绿色发展的保障举措

（一）加强组织领导

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一是建立党委统一领导，党政主要负责人亲自抓、负总责，分管负责人具体抓的领导机制，将生态建设纳入市委、市政府中心工作强力推进。二是制定体现中央要求、符合本地实际的环境保护责任清单，按职责开展监督管理。三是实行环境监管“网格化”，建立“定责、履责、问责”的责任体系和奖惩机制，市、县（区）政府将网格内各项监管责任落实到部门、到岗位。 内容来自dedecms

（二）坚持规划引领 本文来自织梦

一是市、县（区）政府制定本地区生态优先、绿色发展的总体规划，构建全市生态优先、绿色发展的总体框架和发展蓝图。二是有关部门根据本地区绿色发展涉及的重点领域，制定水、大气、土壤、重金属、危废等污染防治专项规划或实施方案以及农业、工业等领域绿色发展的专项规划。三是完善规划配套政策，落实具体措施，推动各项污染防治和环境治理改善工作有序开展。 织梦内容管理系统

（三）加大资金支持 copyright dedecms

实行生态经济财政补贴政策，鼓励采购绿色产业新技术、新产品。逐步开展扬尘、挥发性有机物排污收费。综合运用土地、规划、金融等多种政策引导资本投入，鼓励不同经济成分和各类投资主体，以独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份合作制、BOT、PPP等不同方式参与环境保护建设。鼓励社会资本以市场化方式设立环境保护基金，鼓励创业投资企业、股权投资企业和社会捐赠资金增加生态环保投入。 copyright dedecms

（四）健全人才政策

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紧盯绿色发展急需的“高精尖缺”人才，完善科研、工作、生活配套政策，支持各地引进高端化、国际化人才。建立健全人才源头培养工作机制，在高校、科研院所及领军型科技企业建设一批青年专业人才培养基地。依托全市生态农业、绿色制造业、现代服务业等重点发展领域，推进高技能人才培养（实训）基地建设。加大基层环保人才培养支持力度，建立常态化的“上派下挂”人才培养机制，提升基层环保人才队伍素质。 内容来自dedecms

（五）强化科技支撑 本文来自织梦

发挥高校、科研机构、企业和行业协会等在生态环保科研中的作用，加强对突出环境问题、污染治理先进技术、环境管理等的前瞻性研究，开展清安河、维桥河等未达标河道治理，白马湖、洪泽湖重点湖泊保护，以及农业面源污染防治、污水深度处理、生态修复、主要污染物减排、环境监测预警、环境风险评估等关键及共性技术攻关。积极推广先进适用技术，推动环境保护与污染防治先进适用技术实现广泛应用。加强统计能力建设，建立生态环境监测信息统一发布机制，不断丰富生态环境监测信息内涵。

（六）严格考核监督

建立健全生态文明考评指标体系，探索建立透明化生态文明考核机制，研究制定绿色GDP、生态建设考核实施办法和考核细则，重点突出生态产业文明、生态制度文明、生态环境文明和生态行为文明等主要指标。定期组织考核，把考核结果作为各级领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。加大对领导干部生态文明建设工作的问责力度。

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