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[摘要]本文通过探索大城市病的主要表现特征与危害，证明北京非首都功能疏解的必要性与紧迫性。以史为鉴，从而避免北京等中心城市、特大城市的区域资源错配路径和方法依赖，避免“摊大饼”覆辙，对科学布局产业链、规范实施产业政策、严格资源环境保护利用、控制无序扩张等有积极意义。突出北京非首都功能疏解的路径对策，强调中央顶层设计和实施好京津冀一体化规划的重要性，科学确立疏解的战略重点，统筹调控好北京城区发展，科学实施产业升级、转移和退出机制，确保通州行政副中心外迁取得显着成效。

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[关键词]大城市病；北京；非首都功能疏解；京津冀一体化 织梦内容管理系统

一、大城市病的主要表现和特征

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1.“城市病”及“大城市病” 织梦好，好织梦

“城市病”的一般定义为：人口及相关发展要素向大城市过度积聚而引发一系列社会管理和公共服务的统称。在区域经济学上是指由于大规模工业生产，大量人口向城市集聚，带来交通拥堵、环境污染、房价高涨等一系列问题的统称，表现为人与自然、人与社会发展的不协调性，给市民带来烦恼和不便，对城市运行产生较大的影响。在我国城市化进程中，每年都有大量人口涌入大城市，特别是像北上广这样的特大型城市。仅京津沪渝四个直辖市加广州、深圳六个一线城市，总人口数量就已经破亿，“大城市病”与“超级城市病”正在凸显。“大城市病”是“城市病”这一普遍性的突出反映，是“城市病”复杂性、集中性、典型性、代表性、爆发性的交互体现。 内容来自dedecms

2.大城市病的主要表现特征与危害 本文来自织梦

基于“大城市病”共性的研究视角，北京等国际特大城市，其“大城市病”主要表现在：[1～3]

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（1）人口膨胀。特大城市，往往对人口具有很强的快速集聚的作用。其突出的问题，当城市建设和管理滞后于人口迅猛增长的时候，则城市各类基础设施的供给就会落后于城市人口的增长，于是导致环境污染、就业困难、治安恶化等一系列“过度城市化”的矛盾或称“超前城市化”的现象（如图1、图2所示）。

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（2）交通拥堵。由于城镇化、城市化以及大城市人口的急剧膨胀，使得城市交通矛盾与问题日益突出，由此带来交通拥挤及其污染与安全等一系列“城市顽疾”问题，其最直接的影响是破坏了城市生态环境，这无疑增加了居民出行的时间和成本，不仅影响了工作效率，而且抑制了城市活力。而城市交通的恶化、事故的增多又反而变本加厉、恶性循环地加剧了城市本来的拥挤（见表1）。 copyright dedecms

（3）环境恶化。由于全球气候变暖，更使得城市变得水资源短缺、生态系统退化、土壤侵蚀加剧、生物多样化锐减、臭氧层耗损、大气化学成分改变等。环境污染使得城市水源性疾病，导致许多传统公共健康问题，产生不少现代的健康危机。 copyright dedecms

（4）资源短缺。“目前全球一半的河流水量大幅度减少或被严重污染，世界上80多个国家、占全球40％的人口严重缺水。如果这一趋势得不到遏制，今后30年内，全球55％以上的人口将面临水荒”。4不论是发展中国家还是发达国家的大中型城市，普遍存在水资源紧缺的问题，包括北京、上海等都将面临严重的水荒。

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（5）楼价高企。土地资源紧缺问题也是城市化进程中所带来的严峻问题。土地供给的绝对刚性对现代化大都市可持续发展的制约作用更加突出，[5]从而导致楼价高企。

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（6）城市贫困。发展中国家大中城市的贫民窟主要存在以下社会问题：一方面，贫民窟居民大多处于贫困线，享受不到应享有的经济社会发展成果，居住、出行、卫生、教育条件极差，既影响当代又影响下代；另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，使得贫民窟容易成为黑社会所控制的犯罪窝点，反过来又影响制约了社会经济与社会文明的进步和发展。 dedecms.com

二、北京非首都核心功能及其疏解研究综述

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北京是国际特大城市之一，其不仅既有上述“大城市病”的诸多共同特征与特性，而且还具有相当多的北京个性。借鉴国内外的共性经验及其成功做法，重点研究和解决当代北京特殊的、个性的“大城市病”问题，正是北京非首都核心功能及其疏解研究的出发点和落脚点。

1.北京的首都核心功能与非首都核心功能

北京作为特大型城市的代表，非首都功能的疏解已成必然趋势。2014年2月，习近平总书记在北京考察工作时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。这“四个中心”即是北京的首都核心功能。[6]反之，凡不属于“四个中心”战略定位的功能均属于非首都功能。

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2.北京非首都核心功能疏解研究概述

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伴随着我国“十三五”规划和京津冀一体化战略的实施，北京非首都核心功能疏解问题成了当今中国热议的时政焦点。从世界城市到首都圈及有关城市群、城镇化建设的探讨；[7～14]从大城市病成因到探求治理对策；[15～19]从京津冀一体化战略讨论[20，21]到北京非首都核心功能疏解的策略措施研究，[22～26]形成了一浪高过一浪的全方位相互推进、共同互补、建言献策的问题研究成果体系，这些成果在学术界及全社会引起了强烈共鸣。随着京津冀一体化国家宏伟战略的明晰与实施，特别是京津冀协同发展、“十三五”战略规划的统一编制及其重大策略的连环实施与相继完善，一个现代化的国际大都市——新北京将展示在世人面前。

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三、北京非首都核心功能疏解的路径与对策

1.中央顶层设计京津冀一体化规划

《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能。因此，中央加强顶层设计，积极推动实现京津冀交通、要素市场和公共服务“三个一体化”，给予重大政策支持。[27]因此，要控制和疏解与北京首都功能定位不相符合的基础产业，[28]促进生产要素在更大范围内自由流动。为此，国家统一组织三省市参与并充分论证，首创把京津冀三地作为一个整体编制京津冀三地的“十三五”规划。[29] dedecms.com

2.坚持服务保障好首都宗旨，完善疏解非首都功能计划 dedecms.com

北京城市功能疏解对区域产业、交通、生态、公共服务等布局必将产生深远影响，也是北京实现产业跃升的最好时机。北京应从五个方面发挥对区域的核心引领带动作用：[30]一是在“瘦身”中“强体”，即通过功能疏解，突破发展瓶颈，更好地发挥首都核心功能；二是在区域合作中“增能”，即提升北京的影响力和控制力；三是在“输出”中“带动”，即通过产业技术的扩散转移，促进京津冀产业整合、布局优化、链接融合；四是构建科技与产业对接平台，探索资源整合、资本运营新模式，充分发挥北京科技引领作用；五是北京要通过疏解部分行政性、事业性、服务性机构和社会公共服务功能，在服务全党全国工作大局中实现自身发展的同时，带动周边新城及河北大中小城市发展。

3.确立优先疏解非首都功能的战略重点

非首都功能优先疏解的重点有四类：[31]一是不符合首都城市定位的一般性产业，都可从北京转移到天津和河北；二是区域性物流基地、区域性专业市场、数据中心、呼叫中心、服务外包和健康养老等，这些产业聚集了大量人口，需要向周边地区转移；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能。在京高校一般只留下研究生以上部分，建立研究生中心、创新基地和智库，同时高校不再在城六区内扩建。医疗资源也要通过办分院、合作办院等方式转移出去：四是部分行政性、事业性服务机构，如各种研究院所、研究中心、协会、报社、出版社。

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4.“疏解”与“提升”同步推进 copyright dedecms

人口过快增加必然对公共服务设施需求巨大。据北京市社会科学院测算，每增加100万人，需要新增住房建筑面积2200万平方米，新增保障性住房约12万套，公交出行日增加110万人次，年用水量要增加1.2亿立方米，新增普通中学33所，小学42所等，相当于需新建一个东西城。北京在2000～2013年的13年间，人口增加了750多万，而新西兰2013年的人口才447万。[32]依据《纲要》明确的2300万人口控制底线，北京今后每年的平均人口增量应控制在26万以内。因此，对于列入疏解的项目，属地政府都要有“嫁女”的心态，积极发挥政府对市场的调控和引导。必须实施“疏解”与“提升”同步推进，积极共同做好疏解工作。[33] 内容来自dedecms

5.强力加快推进通州行政副中心建设 内容来自dedecms

通州位于北京市东南部，京杭大运河北端，距市中心约30公里。把通州建成京津冀协同发展的核心区和先行区，建成北京行政副中心，集中承接北京中心城区整体迁出的行政机关已成为必然选择和当务之急。《中共北京市委、北京市人民政府关于贯彻（京津冀协同发展规划纲要）的意见》（以下简称《贯彻意见》）正式确定通州成为北京市行政副中心，[34]这是有序疏解非首都功能、落实首都城市战略定位、融入京津冀协同发展的标志性工作。其重要内容有：从严格控制增量、有序疏解存量、加强人口调控和研究制定鼓励疏解的相关政策等方面，提出了相应的目标要求和重要举措；对完善城乡空间格局、推进中心城区功能优化重组、规划建设好市行政副中心、加强城乡结合部地区改造建设、提高城市建设管理水平进行了部署；对推进交通一体化发展、加强生态环境保护、推动产业升级转移等任务作出了安排；对充分发挥全国科技创新中心的辐射带动作用、完善区域协同创新体系、推动区域创新资源整合共享、充分发挥全国文化中心的示范引领作用，提出了任务和要求。此外，《贯彻意见》还提出，在推动公共服务和要素市场一体化、推动建立协同发展体制机制、积极扩大对内对外开放等方面，持续深化体制机制改革。

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6.政府要在带动企事业单位外迁中做表率

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通州行政副中心的迁移，是落实好中央对北京“四个中心”定位的务实之举。为此，政府在整个疏解过程中要率先起到表率带头作用，在建设通州行政副中心和雄安新区中，要防止“摊大饼”，要适度规划设置限建区，预防产生新的“城市病”（如图3、图4所示），精心把通州打造成京津冀协同发展的先行区、先导区。 本文来自织梦

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7.紧抓北京六核心城区减法是疏解的关键环节

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北京大城市病的“病根”主要集结在东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山“城六区”的功能太多太集中。即北京市60％的人口，70％的GDP，70％的三甲医院，70％的高等院校都在城六区。城六区占整个北京总面积的8％，却承载了60％的人口和70％的产业，[35]使得首都成为“首堵”。2013年就有40％以上的外来常住人口来自津、冀、鲁、晋、蒙等周边城市，其中，来自河北的就占到23.7％。一些地区短期内聚集流动人口超过户籍人口，形成“人口倒挂”现象，当配套服务和管理跟不上，特别是居住和就业解决不好的时候，就可能产生环境、安全及秩序等问题。实际上，北京从2013年底就开始了疏解工作。2014年，中央对北京的发展提出要求，开始了调整修改，把部分首都溢出的、不符合“四个中心”核心职能的疏解到周边。郭金龙等北京市党政领导在论及和落实“坚决疏解非首都核心功能”时强调，不能习惯于聚集资源求增长，而是要疏解功能谋发展，要加快非首都核心功能“瘦身步伐”。其实，疏解过程实际上也是北京的产业提质和升级的过程，是追求更多更高质量和效益的过程。为此，北京特别要结合人口调控目标，着力退出聚人多的低端业态、同质业态。因此，“十三五”规划要对城六区做减法，让城六区宜居。同时，城六区以外的郊区新城要提升承载能力，把城六区好的资源、学校、医院相应可以转移过去的功能承接下来，实现职住平衡。 本文来自织梦

8.抓好“五个统筹”，发展高精尖经济 织梦好，好织梦

2016年，北京市着力抓好“五个统筹”，[36]即抓好统筹稳定经济增长与构建高精尖经济结构，统筹政府收入与支出，统筹功能疏解与人口调控，统筹扩大有效供给与挖掘潜在需求，统筹补足城市发展短板与培育产业发展新优势。为此，提高政治意识、全局意识、合作意识和服务意识，注意整体区域联动，促进各部门、各区域协同推进，实现有序疏解；要增强破解难题的能力，提高改革创新能力和“落地生根”能力；要积极围绕交通、污水治理、世园会、新机场、环球主题公园等重大项目集中投资。同时，北京市建立人口动态监测评价体系，建立人口大数据库，从北京常住人口总量、各区人口疏解工作进展、相关领域监测数据、民众对疏解工作的支持等方面设立预判预警指标。非首都功能疏解的重点是产业转移，就是要在调整疏解非首都核心功能中构建“高精尖”经济结构。[37，38]“高”是能够代表国家参与激烈的国际竞争，展示国家对资源掌握能力的高端产业。“精”是能够为四个中心服务助力添彩的精品企业。“尖”是能够代表时代潮流、引领时代风尚、可复制的尖端商业模式。这些高精尖部分可以组合成服务经济、绿色经济、知识经济、总部经济，进一步推进生产性和生活性服务业发展提升。随着高精尖产业的到来，产业优化将会为首都的发展、市民的生活特别是就业带来更多的积极利好。为此，北京市通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解非首都核心功能的产业目标（如图5所示）。[39，40]为此，应更加重视运用市场杠杆，充分发挥北京的辐射作用，加快“交通更便捷，设施更完善，环境更美好，经济更繁荣”四个目标的“反磁力中心”建设。 copyright dedecms

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9.四大思路拓展津冀承接八大重点产业功能

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工信部等制定的京津冀产业转移指导目录有信息技术、装备制造、商贸物流、教育培训、健康养老、金融后台、文化创意、体育休闲等八类重点产业需要河北、天津承接。京津冀产业转移有四大思路：一是梳理本地区产业发展的要素保障情况、产业发展的重点领域和方向、承接产业转移的重点领域和方向、拟转移的重点领域和方向以及每个领域转出的标准和原则；二是加快构建完善区域综合交通网络，将区位、港口、先进制造业等优势有效叠加；三是形成梯度规律，从高梯度转移到低梯度。北京的高端产业，如高新加工制造产业，应先往河北的石家庄、唐山地区转移，再逐渐转移至周边的秦皇岛、沧州、邯郸、邢台、衡水、保定等地，而研发环节则保留在京；四是把握产业转移机遇，把吸引人才作为工作着眼点。一些新的高端合作项目，例如，滨海中关村科技园、北京新机场临空经济区、曹妃甸循环经济示范区、京津未来科技城合作示范区等，由点到面形成全方位的产业转移和产业合作。事实上，诸如信息技术、装备制造、商贸物流等产业，在天津、河北已经形成一定规模的产业集群。以河北为例，现已有三大高端装备制造业基地、三大新能源汽车基地、四大电子信息产业基地、六大新材料基地、九大新能源基地和九大生物工程基地来对接北京天津的产业转移，为全面的京津冀产业布局做好准备。阿里巴巴、当当网、凡客、亚马逊、京东、唯品会等电商也已先行转移到天津武清。[41]河北2014年从京津两市承接转移引进资金3757亿元，占引进省外资金总量的51％。[42，43]

10.做好北京部分高校和医疗等机构疏解工作

如果将企业总部、医疗高地、最高学府等功能转移，不仅能解决北京大城市病，还能促进其他地区发展。迁校是慎之又慎的大事，海淀区高校集中，疏解工作的前提是要保持海淀区的科技创新生态。2015年，北京已推动部分高校向首都郊区疏解，[44]北京城市学院、北京工商大学、北京建筑大学就率先向郊区疏解了6000多人。中国政法大学在1985年就新辟了昌平校区，将办学主体及工作重点从海淀区转移到昌平区。北京大学、中央财经大学、北京邮电大学等都在昌平建了分校。目前，北京理工大学房山区良乡校区占地面积3000余亩，在校生达3万多人。当前可对一些北京市属院校和中央高校的本科学生做调配，做好市属高校有序疏解。同时，支持驻区高校将本科教育有序疏解至周边地区。一般而言，共同建设高校中的中外合作办学部分，将北京高校的增量或者可以剥离的部分学院系迁往河北，是比较可行的选择。如此，东、西城腾退的土地空间主要可用于四类规划：一是城六区腾退的空间用于首都四个中心功能的服务保障；二是补充市民的日常生活需求，解决停车位、菜市场、便利店等方面的问题；三是建设生态休闲空间；四是用于高精尖产业，实现城六区职住平衡的问题。

11.抓住央企总部外迁“牛鼻子” 本文来自织梦

将央企包括其他总部搬迁到到河北、天津以及上海、深圳、广州、杭州等城市是疏解非首都功能的重点任务之一。[45]比如：金融类企业中四大国有银行总部应该全部搬到上海；涉及IT企业的总部最好搬到杭州；资源能源类企业搬到中西部省会城市；高端服务业搬到广州深圳；外企搬到上海、广州、深圳等。只要抓住央企总部疏解出首都这个重点，疏解非首都功能的任务就有了一个良好开端。但目前的现状是：不但央企总部不愿意搬迁，而且其他总部如外企总部、私营企业总部都纷纷搬进北京，以方便获得审批事项甚至特权事项。央企总部设于北京背后深层的原因，是目前央企基本是按照行政级别任命制设置的。央企、国企等企业纷纷将总部设在首都，北京市政府对此非常乐意、也不愿意其搬离首都，这直接导致企业总部很难迁出。随着明年北京市四套班子搬到通州行政副中心并带动相关部门外迁，将实现40万人向外疏解。同时，北京规划了大兴、顺义、昌平三个新城区，以承接北京功能向外疏解，[46]届时，北京市四环以内交给中央直管，地位类似于美国的华盛顿特区。如此，没有了税收等利益纠葛，“一个不愿走，一个又愿留”的问题将迎刃而解。

12.制定不符合首都功能定位的产业清单及实施企业退出奖励办法 本文来自织梦

北京市要认真对接和落实《纲要》，同时，要按照《北京市大气污染防治条例》，不断优化产业结构和深化污染治理。出台不符合首都功能定位的企业调整退出奖励办法、环保技改项目资金奖励办法，鼓励企业调整转型和改造升级，并积极研究挥发性有机物排污费征收办法，征收的排污费资金纳入财政预算，全部专项用于环境污染防治。[47]按照《目录》[48]和修订的2015年版新增产业禁限目录中禁止和限制的行业，进行产业功能、教育功能、卫生和社会功能、资源开发利用功能等非首都功能疏解路径分析，探索保障非首都功能疏解的机制和环境；提出实现非首都功能疏解政策措施，对于各项疏解工作落到实处具有非常现实的历史时代意义。北京市提出，东、西城生产制造业企业将于2017年底前全部退出，到“十三五”末，朝阳、海淀、丰台与石景山区的生产制造环节也将基本完成退出。[49]目前，北京将做好有序疏解非首都功能的“减法”，换取经济结构和空间结构优化的“加法”；用严控产业增量、划定发展边界的“除法”，换取创新活力持续释放、资源环境不断改善、人民群众获得感显着提升的“乘法”。对于淘汰污染企业已从“号召”变成“强制”，有效推进了就地淘汰、转型升级、异地疏解。在转型过程中，北京产业将插上“互联网+”和“绿色低碳”的翅膀。[50] 织梦内容管理系统

综上所述，有序疏解非首都功能，是一个前所未有的攻坚克难过程，要以强烈的政治责任感和历史使命感，按照京津冀区域整体功能定位和三省市功能定位，形成京津冀一体化的产业发展规划和上下游联动机制，坚持市场与政府两手促进，坚持疏解与提升同步推进，才能建设好新北京这一国际化特大城市。 织梦好，好织梦

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