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摘要：“十三五”规划建议明确要求增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。因此，应同步推进公共服务与经济领域供给侧结构性改革，使公共服务与经济增长协调发展。当前，我国公共服务供给侧存在着不均衡、主体多元化不够、监管与问责机制不完善等问题，要在确定供给侧结构性改革基本思路的基础上，完善公共服务供给需求表达机制，丰富供给制度体系，建立供给多元体制，构建供给稳步进模式。

关键词：公共服务 供给侧结构性改革 内容来自dedecms

自2012年7月国务院颁布首部《国家基本公共服务体系规划》以来，我国各级政府在推进公共服务供给侧改革方面取得了一定的成果，但一些地方和方面仍进展较为缓慢，公共服务供给迟滞，无法满足城乡居民日益增长的多样化、个性化、高端化的公共服务需求。大力键公共服务供给侧结构性改革，既是公共服务供需结构平衡的内在要求，也是当前我国经济社会发展的必然选择。 dedecms.com

一、公共服务供给侧结构性改革的意义

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（一）实现全面建成小康社会目标的基本要求

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当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，作为与人民群众息息相关的公共服务体系，在小康社会全面建成中具有基础性的地位。要实现小康社会中人人享有更完备的公共服务的目标，就必须大力做好公共服务供给侧结构性改革。特别是要强化政府以保障和改善民生为重点的基本公共服务供给职能。离开公共服务体系的发展和完善，人民群众基本公共需求难以满足，生活品质也就难以提高，小康社会的全面建成也将无从谈起。

（二）实现经济领域供给侧结构性改革的重要保障

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通过提供更加丰富、均等化的公共服务特别是基本公共服务，可增加社会人力资本积累。这对于提高劳动生产率和资源利用效率，降低经济增长对物质资源的投入依赖会起到很大地促进作用。同时，还有助于降低人民群众的预防性储蓄率，促进消费，扩大内需，实现经济增长方式的转变和经济结构的优化。 dedecms.com

有关资料显示，我国居民最终消费率在世界主要国家中长期偏低，其重要原因之一在于社会公共服务特别是基本公共服务供给不到位，导致人民群众的消费预期不稳、边际消费倾向下降。由于教育、养老、医疗、社会保障等服务的价格上涨速度远远超过居民收入增幅，居民收入中的一部分用于预防性储蓄，即期消费的不足导致内需不足。推进公共服务供给侧结构性改革可部分增加中低收入群体边际消费能力，为扩大国内消费需求创造巨大空间，推动经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新等内涵式增长转变。

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（三）实现社会稳定的有力举措。 内容来自dedecms

提高公共服务供给水平，是建设社会主义和谐社会的基本要求，也是落实以人民为中心的发展理念和实现中国梦的具体体现。改革开放以来，我国城乡、区域与不同社会群体之间的收入差距和消费差距不断扩大，经济发展的不平衡所带来社会收入分配的失衡，导致公共服务存在较为明显的短板。一方面，偏远农村地区、边疆地区、少数民族地区公共基础设施建设依然滞后，基本公共服务水平较低；另一方面，城市与农村、发达地区与欠发达地区之间的公共服务保障水平差距依然很大，城乡、区域、人群间基本公共服务均等水平偏低。以医疗卫生机构床位数为例，2011年～2016年全国乡镇卫生院床位数从102.63万张增长到123万张，增长率仅为19.84％，远低于同期全国医疗卫生机构床位数平均增长率44.73％（见表1）。由此可清晰看到城市与农村、发达地区与欠发达地区之间人民在享受公共服务方面存在巨大差距。这种状况加剧了社会矛盾，影响了社会的和谐与稳定。世界经验表明，如果欠发达地区长期得不到中央政府财政有力支持，就难以改善当地的经济与公共服务状况，将会使这些地区产生离心倾向，影响稳定。公共服务供给侧结构性改革可提高公共服务供给能力，从多方面促进社会公平正义、维护社会稳定。

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二、存在的主要问题

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（一）供给不均衡 dedecms.com

1.总体供给不足，局部供给过剩。随着人民物质生活水平的提高，公共供给与公共需求之间存在着较大的差距，尤其在医疗、教育、住房、社会保障等方面表现得尤为突出。国家财政预算对公共服务投入比例仍保持在较低水平上，而公民对此的需求总量却显着增长，服务供给总体呈现短缺的格局。而在某些领域或地方，与政府部门的“政绩”或“利益”密切相关的一些公共服务则出现了重叠浪费的过剩情况。 织梦好，好织梦

2.不同地域、社会群体之间享受的基本公共服务不均等。基本公共服务是最基础、最核心的公共服务，是为了降低社会不正义程度而设置的保障社会公正的过程环节。尽管这些年各级政府在基本公共服务均等化方面作出了很大努力，但不可否认，城乡之间、东部与中西部之间、体制内与体制外之间在医疗、教育、住房、社会保障等基本公共服务方面还存在较大差距，影响了社会成员对于经济社会发展成果分享的公平感。以社会救助为例，2011年～2016年，城镇居民最低生活保障人数由2276.8万人减少到1479.9万人，减少35％;而农村居民最低生活保障人数由5305.73万人减少到4576.5万人，减少13.74％，远远低于城镇居民最低生活保障人数减少幅度。由此可见，城镇在社会救助方面投入的力度和取得的成效要明显高于农村（见表2）。

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3.公共服务“硬支出”比“软支出”比重高。随着人民群众公共服务需求多元化、差异化的出现，各级政府开始注意加大在科教文卫等公共服务方面的“软支出”，但以公共基础设施为代表的“硬支出”占比依然较高。这种状况难以适应人民群众在物质生活基本满足后对精神生活的更高追求的形势。

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（二）公共服务供给主体多元化不够 本文来自织梦

政府、市场和社会都是公共服务供给主体，但从当前我国社会现实看，几乎是政府一家独大，包揽了绝大部分公共服务的生产与分配。实践表明，政府在公共服务提供中是有缺陷的，很达到资源配置的帕累托最优。沃尔夫认为，在市场这只“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难通过政府“看得见的手”去实现这一任务。由于作为公共服务供给提供者的政府与作为公共服务供给需求者的人民群众之间价值取向不同，以及公共服务供给决策过程民主性、公民参与度不高，供需双方联动机制不健全，导致公共服务供给体系的质量和效率不高，供需存在较明显的错位现象。

政府直接提供的公共服务具有垄断性，专业化程度时有欠缺，也会造成规模不经济。政府常常重点关注投入产出的效率，从而忽视社会公平正义，最终导致公共服务供给质量不高。即使在某些公共服务领域引入了购买服务等方式，但由于政府在购买公共服务中角色定位不明确、政府与市场的关系没有厘清、购买领域边界不明晰等一系列问题，又缺乏有效的监管，导致政府代理人（采购者）与生产者出现“利益共谋”，使公共服务质量难以得到有效保障。

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另外，在目前大力倡导的PPP模式中，一些地方政府在PPP项目招标中也明显的“重公轻私”，倾向与国有企业分享一些优质PPP项目，而风险高、周期长的非优质PPP项目，民间资本则投资意愿不高。财政部数据显示，截至2016年9月末，全国PPP项目落地率仅58.18％。公共服务供给主体和模式相对单一、缺乏竞争和激励机制的现状，影响了社会力量、民间资本参与公共服务供给的积极性，导致公共服务的质量和效率难以到达最优化，甚至在某些领域滋生腐败，公共资源被浪费，政府公信力受损。 本文来自织梦

（三）公共服务供给监督与问责机制尚不完善 copyright dedecms

社会福利最大化是公共服务供给所追求的目标，但资源的有限性要求对公共服务供给中的资源配置过程进行严格监督，对公共服务供给的效果进行有效问责。目前，我国虽已初步构建起公共服务领域监督机制，但缺乏必要的法律法规和监管作为保障。主要是其中的一些关系还没有理顺，包括中央和地方、内部和外部、纵向和横向、政策和业务的关系等。

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1.各监督部门的职责分工不够明确，监督合力不足。现有公共服务监督机制多以内部监督为主，通常采取自上而下的方式，覆盖面和实效性有限，缺乏主动性，多属于事后监督。政府自身监督在很多情况下监督者与被监督者同为一体，严重影响了监督效果。人大、政协的专题质询、评议建议等监督方式对被监督者缺乏效力，属于非强制性。而司法机关只能依据法定职责和程序在一定范围内对被监督者履行公共服务职能进行监督，监督作用同限。媒体、社会公众等外部力量在公共服务监督中会受到重重压力和阻力，实际作用发挥有限。 内容来自dedecms

2.各监督机构或主体相互间缺乏有机联系。由于没有形成完整的体系，导致相互间推诿扯皮事件时有发生，严重影响监督机构应有的威信，弱化了公共服务监督机制的整体效能。

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3.监督法律法规的制定和修订进展缓慢。有些领域即使有，其执行效果也不佳。而问责制还基本停留在政府对少量市场和社会公共服务提供者的层面上，人民群众和社会舆论对政府的问责较少。

三、改革的基本思路 内容来自dedecms

（一）区分服务性质，厘清政府责任 dedecms.com

公共服务可区分为基本公共服务和非基本公共服务，两者都是公共服务不可或缺的组成部分，任何一部分供给的短缺都会造成不良的社会影响。 内容来自dedecms

政府与市场相比，其优势在于通过政治过程确定公共服务的目标、数量、标准及规则，并运用监管、补偿等办法保证其顺利实施，同时，由于拥有强制权力，能组织社会不能自动提供的纯公共物品或是有益的生产。基本公共服务的供给主体是政府，政府承担主要责任。当然，这绝不是说一切都必须由政府出面直接操办。政府在基本公共服务供给方面应采取开放包容的态度，鼓励、吸引社会组织和私人部门积极参与，在某些领域可尝试政府购买服务，相应引入竞争机制。

非基本公共服务的供给主体主要是社会和市场。社会和市场的比较优势在于公共服务的生产上竞争所带来的敏捷的市场反映与回应能力以及具有分散决策、服务效率、成本节约及要素聚积的特点。对于社会组织和私人部门而言，在非基本公共服务方面应更多地加大投入，遵循市场规律，通过市场调节的方式满足部分社会成员的某些高层次、特殊的公共服务需求，并在政府的政策指导下，逐步形成适度的公共服务市场。

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（二）鼓励社会参与，分类精准扶持 内容来自dedecms

在现代社会，政府常常受到方方面面的制约，其庞大的科层机构存在着对新产生的社会需求反应不够灵敏、提供公共服务成本过高等缺陷。对此，许多国家都尝试引进社会力量提供公共服务的改革。社会力量在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共产品供给的能力和质量，取得了良好的效果。同时，能较好地满足多元化的社会需求。现代社会中，公众的兴趣爱好、价值观念以及经济利益高度多元化，使社会分化为众多阶层以及各种各样的利益集团，政府很难对多元化的社会需求作出及时、准确的回应，而这恰恰是社会力量的优势。 织梦好，好织梦

我国“十三五”规划建议明确提出，增加公共服务供给，并强调创新公共服务提供方式，鼓励社会力量参与公共服务供给。社会力量参与公共服务供给在我国尚处于起步阶段，需要各级政府区分营利性和非营利性，承认并解决好合理回报问题，根据社会力量参与的公共服务类别给予不同的精准扶持，逐渐培育中国特色的公共服务市场。根据参与主体、参与性质和营利水平的不同分别给予相应的扶持，受支持力度应与营利性程度呈反比，营利性程度越低，所获支持力度就越大。对于参与营利性公共服务供给的，允许其获取合理的投资收益，根据参与领域的市场化程度、营利能力和获利水平等因素给予一定力度的扶持；对于参与非营利性公共服务供给的，支持力度应更大，特别是要给予与公办机构完全同等的政策待遇和优惠方便。 本文来自织梦

（三）改革管理体制，培育社会组织

长期以来，我国公共服务供给体制政事不分、行政化严重，要加快改革，深入推进政事分开和公办公共服务供给机构去行政化，探索管办分离的有效实现形式，完善法人治理结构，特别是要深化事业单位改革。我国一些事业单位一直承担相关政府部门交办的工作任务，是某些优质公共服务的供给主体。按照政府购买公共服务的理念，在回答“向谁买”的问题时，把那些有资质提供优质公共服务的事业单位作为承接方，能够推进有条件的事业单位转为社会组织或企业，加上其他具备条件的社会力量参与竞争中造成的压力，就有可能形成倒逼事业单位加快改革的格局，使承担大量公共服务供给职能的事业单位真正转变成为独立的事业单位法人和公共服务提供主体。

与此同时，要大力培育社会组织，加快取消业务主管单位前置审批，实现直接登记备案，鼓励和引导社会力量和私人部门以多种形式积极参与公共服务供给。目前，随着相关法律法规和政策措施的陆续出台，社会力量和私人部门参与公共服务的领域正在逐步拓宽，程度正在逐步加深，规模也在不断扩大且以较快速度增长。以民办教育为例，具体表现在两个方面：一是社会力量举办的机构数量不断增加。2009年～2015年，各级各类民办学校和教育机构的数量由11.69万所增加到17.34万所。二是社会办机构提供的服务数量也在迅速增长。2009年～2015年，各级各类民办学校和教育机构的在校生数量由4976.38万人增至6643.42万人。 dedecms.com

另外，要制定、规范社会力量和私人部门进入公共服务供给领域的相关标准，强化事中、事后监督，杜绝不良社会资产进入。同时，应让提供公共服务的社会组织中工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构、国有企业同类人员的同等待遇，促进公共服务领域人力资源的合理流动。

四、政策建议

（一）先善公共服务供给需求表达机制

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我国公共服务供给侧结构性改革强调的是供给的需求导向，应建立以需求为导向的供给机制，以满足人民群众的需要为主要目标，而不仅是政府自身需要。 本文来自织梦

一方面，政府要转变观念，树立以人民需求为导向的公共服务供给理念。打破原有的单向、缺乏互动的公共服务供给方式，建立与人民群众的沟通渠道，对人民群众需求进行详细调查，为实现公共服务供需平衡打好基础。重点完善如流动人口、弱势群体和不同区域、不同收入水平人民群众的需求表达方式，了解需求内容、需求偏好及紧迫程度。特别要发挥好基层社区作用，以社区为基础构建城乡基层社会管理和公共服务平台。社区作为居民自治组织，应从事务性工作的牵绊中解放出来，作为需求重要采集方直接将民意输送给政策决策方。 织梦好，好织梦

另一方面，进一步完善基层人民代表构成。对于某一公共服务供给需求人数较少时，人民群众可以向政府直接表达；但当人数较多时，则需要通过人民代表进行表达，这就需要进一步完善基层人民代表的遴选，使人民代表能切实代表最广泛居民的诉求，从而有效地降低需求表达偏差或错位。

（二）丰富公共服务供给制度体系

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一个国家或者地区公共服务供给能力取决于两个主要变量：一是经济能力，二是公共服务供给方式的制度安排。只有通过制定相关的法律法规和制度规定，才能明确公共服务供给的种类、数量、相互关系等，明确各层级政府在公共服务供给方面的权利、责任和义务。 织梦内容管理系统

1.完善公共服务供给的决策制度。探索建立利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度，增强决策透明度。尤其要注重公民的决策参与，推动公共服务供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，促进政府与公民之间的良性互动。 织梦内容管理系统

2.建立公共服务供给的公共财政保障制度。努力改变中央政府和地方政府财权、事权不匹配的现状，按事权大小配置相应的财权，使地方政府的财权、事权相匹配。

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3.创新公共服务供给的绩效评估制度。绩效评估制度的设计应充分考虑我国不同地方的实际情况，不能盲目照搬西方的相关制度，特别是在设计公共服务供给绩效评估指标体系和测量方法时，应充分考虑当地的实际情况，做到因时、因地制宜。 内容来自dedecms

4.建立基本公共服务清单制度。通过负面清单消除公共服务供给出现的垄断现象，通过责任清单明确政府、市场和社会在公共服务供给中的职责和权利。

5.进一步完善公共服务供给政府信息公开制度、公共服务供给监管与问责制度。切实防止公权力的扩张滥用和暗箱操作等违规行为，提高公共服务供给效率，增强民众对政府的信心。 织梦内容管理系统

通过建立以上各种制度，使各个公共服务供给主体之间的互相依存关系更紧密，也使各主体之间博弈的结果更有效率。 内容来自dedecms

（三）建立公共服务供给多元体制 copyright dedecms

有效供给公共服务，应由社会中多元行为主体基于一定的集体行为规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。借鉴国外的有益经验，在我国可以建立以政府为主导，多元参与、利益共享、责任共担的协调机制，目的是为了积存力量提高公共服务供给的效率和质量、满足人民群众对公共服务的迫切需求，达到最终的公平正义。在该多元体制中，政府运用行政手段掌舵、社会组织和私人部门参与竞争，优胜劣汰，保证公共服务供给的效能得到最大发挥，并组织社会组织和私人部门在提供公共服务的同时参与管理，多方协作，共同治理，达到公共服务供给的最优配置。特别是要促进各供给主体间的有效运转和协同一致，化解各供给主体自身的内部、各供给主体之间、供给主体与社会之间的矛盾，平衡利益上的冲突，谋求相互之间的共识和理解，进而充分合作。 copyright dedecms

（四）构建公共服务供给稳步推进模式

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我国区域之间、城乡之间基本公共服务均等化水平的差异不是一朝一夕形成的，公共服务供给侧结构性改革不能一蹴而就，必须从实际出发，坚持因时因地制宜的原则，分阶段、分步骤、分区域推进，绝不能搞“一刀切”。

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经济发达地区和城市公共服务供给最大难题已不是资金和资源，而是如何实现公共服务供给的精准、高效。经济发达地区和城市应重点加强和创新社会治理体制机制，推进社会治理精准化、精细化，最大程度提升公共服务生产与广大群众服务需求的耦合度。应运用更加灵活的公共服务供给和管理模式，引导市场主体更多从群众和基层需求出发，从供给侧创新公共服务产品供给，丰富服务内容，优化改进质量，设计提供个性化、多元化的服务方案。

经济欠发达地区和乡村公共服务供给的最大问题仍是资金和资源。因此，中央政府应加强财政转移支付，地方各级政府要加大财政投入力度，努力强化托底功能。同时，经济欠发达地区和农村要重点创新公共服务财政体制，精准扶持薄弱环节。

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同时，应切实发挥政府投资和国有资本对补短板的引导带动作用，建立以公共服务供给为导向的财政体制，精心设计各级政府基本公共服务投入项目，严格规范公共服务资金预算管理，统筹安排、重点攻坚、科学分配，加大公共服务资金运行绩效考核在干部政绩考核中的权重，切实把有限的资金投到薄弱环节。应通过公共财政体制创新实现区域公共服务一体化，提高公共服务共建能力和共享水平。

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（作者单位：国家行政学院、国家发展改革委离退休干部局）

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