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[摘要]民族地区不仅自然景观、特色文化、生态资源非常丰富，而且全局广泛分布，再加之大多为主体功能区规划所划定的限制开发区或禁止开发区，在“景点旅游”向“全局旅游”转变的大背景下，最适合率先建设全局旅游示范区。然而，由于受交通、服务设施、体制机制等的制约，目前这类地区的旅游开发，仍然集中在有限的景区上，以旅游资源的开发为核心整合各要素，以旅游业为主线带动其他产业发展，建设全局旅游示范区，在供给上还面临诸多障碍。推进民族地区全局旅游发展，应借助供给侧结构性改革的机遇，瞄准区域供给结构合理化的目标，加快推进制度和政策创新。 dedecms.com

[关键词]民族地区；全局旅游；供给侧结构性改革 织梦内容管理系统

目前，打破以景点景区为主的旅游发展方式，促进“景点旅游”向“全局旅游”转变，以全局旅游对接“大众旅游时代”，以旅游业带动和促进区域经济社会发展，不仅作为一种新的协调发展理念和模式在许多地区展开探索和实践，且为供给侧结构性改革提供了新的示范领域。民族地区如何推进全局旅游，进一步强化旅游业主导地位，涉及到规划、要素、产业体系、配套设施、体制和政策等的全面构建。本文主要站在供给侧结构性改革的视角，对民族地区推进全局旅游的供给任务和体制机制改革进行探索。 织梦内容管理系统

一、文献梳理与评价 dedecms.com

本文拟从我国在全局旅游背景下的供给变化及任务、支撑全局旅游的体制机制、民族地区推进全局旅游的特定供给要求和制度保障三个方面，对现有研究进行梳理。 织梦好，好织梦

1.关于全局旅游背景下的供给变化及任务

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对全局旅游的供给变化，正在形成系统的认识。旅游业存在着明显的结构性短缺，具体表现为旅游公共服务供给不足、进入景区道路、高品质景区、旅游新业态、新品类供给不足等。[1]从供需角度看，存在着旅游产品组合及其质量等级与旅游需求不匹配、旅游服务供应链的供给及其协调状况与旅游需求不匹配、旅游公共服务的配套供给与旅游需求不匹配、旅游相关制度供给与旅游需求不匹配等问题。[2]在旅游消费大众化的今天，旅游产品结构性失调、“有效供给不足”一直是制约中国旅游产业发展的瓶颈，全局旅游模式可以说是解决旅游供给侧不足的一剂良方。[3]全局旅游的五个鲜明特征应当包括：全局优化配置经济社会发展资源、全局按景区标准统筹规划建设、构建全局大旅游管理体制、全局发挥“旅游+”功能、全民共建共享，[4]以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。也就是要打破行政界线的框定，将区域作为整体进行规划，形成资源整合、产品丰富、社区参与、权力协同、产业链延伸的系统旅游格局。[5]具体体现在“四全”（全景、全时、全业、全民）、“三化”（产品全局化、服务全局化、环境全局化）中。[6]其核心是通过对资源的重新整合，在各个空间板块上形成不同特色的旅游产品或业态集群，打破都市（或单一景区）旅游一枝独秀的接待格局，在不同的区域内打造各自旅游吸引物和服务业态。[7]这种旅游供给模式可以更好地整合人文旅游资源与自然旅游资源，划分旅游经济区，在不干扰自然生态的前提下，经过修葺工程、绿化工程及搬迁工程对景区内外进行大规模的整合和改造，让完善的城市基础设施与乡村的原生态旅游资源和谐互补。[8]而把一个区域整体当作旅游景区，需要对全局旅游要素、全局旅游结构、全局旅游体系、全局旅游管理、全局旅游休闲区规划开发等的把握。[9]需要处理好“五化”问题，即信道功能旅游化、公共服务在线化、传统设施再深化、空间结构体系化、城乡发展多核化。[10]需要以旅游发展思维引导新型城镇化和美丽乡村建设，通过产业交叉融合显着提升全局旅游服务容量和丰富服务门类，推动涉旅公共资源管理与公共设施和服务体系创新，推动主导产品门类从单一的观光产品转型升级为观光、休闲、度假复合型产品。[11] 织梦好，好织梦

2.关于全局旅游导向下的体制机制改革

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围绕全局旅游推进供给侧结构性改革，国家在《“十三五”旅游业发展规划》中已经做出部署，即“以推动全局旅游发展为主线，加快推进供给侧结构性改革。”分管旅游工作的领导也强调，大力优化产品结构，加快发展全局旅游，更好地满足多层次多样化旅游消费需求。要完善现代旅游治理体系，深化旅游管理体制、市场监管体制、景区体制、旅行社体制、导游体制等改革。[12]国家旅游局为推进全局旅游发展，在《全局旅游示范区创建工作导则》（旅发[2017]79号）中明确，必须针对旅游发展中的重大问题，形成适应全局旅游发展的体制机制、政策措施，包括推进全局统筹规划和统筹部署、全局合理布局和整合资源、全局整体营销和服务提升等创建目标。供给侧改革最突出的问题就是制度供给不足，应从创新发展战略、改革管理体制、创新经济社会发展规划和旅游规划、改革评价体系、创新投融资体制机制、创新旅游业态、试点先行、示范引领六个方面推进，尤其要在补短板上下功夫，加强旅游法配套制度建设，完善以旅游法为核心的旅游法规范体系，推进旅游用地等政策的落地。[13]为此，需要构建一个从全局谋划和推进、有效整合区域各种资源、统筹推进全局旅游的体制机制和工作格局。[14]必须围绕思想观念、政策制度、产业融合、技术创新和产品优化转型等进行。[15]必须重构供需关系优化产品结构，以创造新业态来增加旅游产品有效供给，提高供给水平，以满足旅游消费升级的需求。[16]发展要素必须重点关注资源、资金、土地、人才、信息、科技、文化、管理、产权。环境营造既需重视“前台”形象，同时也需注重提升人文环境。改革主要指向旅游产品的结构和供给效率、政府制度供给不足、旅游市场资源配置和企业创新。[17]此外，还需要改善经营环境，强化休闲环境，优化交通环境，创造好的发展环境。在新时期，土地、环境、科技、制度成为旅游业的新短线。[18]旅游供给侧改革的核心是提高有效供给，需要从发展要素、跨产业融合、共享经济等方面着力。[19] dedecms.com

3.关于民族地区全局旅游的供给侧结构性改革 本文来自织梦

推进民族地区全局旅游供给侧结构性改革，应从旅游景区的供给、旅游管理供给、旅游资源供给、旅游投资供给、旅游购物供给五个方面的体制机制进行改革。[20]从大的工作任务看，一是要加快构建全局大旅游综合协调管理体制；二是不断创新服务质量评价方法；三是创新统计监测和考核评价体系。[21]应建立全局范围内的综合协调机制，形成以旅游部门为主导，相关行政机构、行业组织等更多主体在内的社会治理体系，明确各利益主体的责任义务，替代相对独立的模式。[22]此外，完善民族地区旅游资源开发与保护措施，如统筹规划，突出特色，建立科学合理的开发机制和立体的开发风格等，也是重要任务[23]。民族地区旅游产品的开发应分析资源特点，突出其资源优势，遵照文化性、本真性、参与性的原则，进行产品的开发与创新。[24]应当围绕政府主导、全局统筹、构建产旅融合的旅游体系、加强旅游公共服务配套体系建设、加强渠道融合、加强社区融合的旅游体验、加强宣传力度、创新营销方式等进行改革，形成新的供给结构。[25]

综上，全局旅游作为刚兴起的一种发展模式或者理念，不仅在理论上得到重视，形成许多新的认识，而且在实践上也取得了诸多积极成果，创造了一些值得借鉴的经验。如全局旅游要从全局优化配置经济社会发展资源、全局按景区标准统筹规划建设、构建全局大旅游管理体制、全局发挥“旅游+”功能、全民共建共享等要求去构建，推动形成区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享的制度体系，这就需要深化旅游管理体制、市场监管体制、景区体制、旅行社体制、导游体制等改革。国家选择一些地区进行示范，就是要探索适应全局旅游发展的体制机制和政策措施。民族地区具有特殊的资源条件和发展环境，面临的供给侧结构性矛盾不一样，改革的任务也不同，因此必须从这类地区的实际出发，明确供给结构调整范围和程度，与此相适应的制度如何配置。而现有研究存在三个问题：一是对民族地区实施全局旅游战略，在供给方面有何特殊性缺乏系统分析，于是常常将对一般地区的分析框架，运用到这类地区；二是在供给侧结构性改革中，供给结构才是关注的对象，制度则是保障供给更好适应需求的手段，而不少分析将制度作为了供给内容；三是在这类地区推进全局旅游，有无发展阶段上的差别，民族地区提出的建设和示范目标，与发展阶段是否相符，也缺乏全面分析。因此，本文拟从以下方面展开探讨。

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二、民族地区推进全局旅游的供给结构分析

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全局旅游导向下的供给结构，既有产业、产品、要素的供给结构，也有其在区域内的分布结构。对民族地区的产业、产品、要素结构的研究，成果已经比较多。而对其在区域内分布结构的研究，则远远不足，也是全局旅游的供给侧结构性改革应当关注的重点。 织梦好，好织梦

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1.全局旅游导向下的供给任务

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推进旅游业在全局拓展，其供给任务也要站在全局角度和新形势下来分析需要提供的各种产品和服务。目前，休闲度假中的新需求不断涌现，旅游要素中的“行、游、住、食、购、娱”内容越来越丰富，尤其是增加了“商、养、学、闲、情、奇”等新内涵后，能够吸引游客的已经不再是单纯的景观，过去的许多非旅游资源，都能广泛参与到旅游业发展中来，甚至成为旅游业发展的关键性要素。各地方的非旅游景点，也在新的需求推动下，成为新的景点甚至热点。如乡村的农家乐，人工创造的主题公园、乐园，依托文化创意、体育运动、健康养生、商业养老等开发的旅游资源，创新新型旅游吸引物，形成全局旅游空间点线面的规划布局。[26] copyright dedecms

因此，建立尽可能覆盖全局的旅游点、线路、道路、服务设施，更加灵活多样地推动资金、人才、项目、管理、信息等进入旅游产业，成为新时期的一种发展趋势。根据这些供给要求的变化，示范区必须在现有景点和景区建设基础上，进一步对全局的旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务等进行全方位、系统化的优化提升，从而实现在全局优化配置资源，在全局按景区标准建设，在全局构建旅游+功能，在全局创造各类主体参与的条件。[27] dedecms.com

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梳理国家全局旅游示范区创建验收标准，可以归纳为三个方面供给任务（见表3）。

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2.民族地区推进全局旅游的供给要求 copyright dedecms

民族地区在推进全局旅游的供给中，既有一般性也有特殊性。从资源条件看，民族地区旅游资源内容丰富多彩，旅游价值高且旅游资源品种多样，类型齐全。自然旅游资源、人文旅游资源和综合旅游资源三个种类、十多个亚类中的全部，近百种细类中的绝大部分，民族地区都有，其品质和价值要远高于其他地区，在全国处于首屈一指的地位。同时，这类地区生态资源和文化资源全局分布相对均衡，有的地区甚至在景点和非景点之间，差异比较小，对非景点稍作投入，就能够吸引游客，形成旅游区或者旅游点。从主体功能看，民族地区很多都属于限制开发区和禁止开发区，城镇开发、产业开发受到很大制约，而旅游业的开发，可以兼顾经济发展、居民增收和生态环境保护，是最适宜这些地区发展的产业。因此，在全国示范区创建中，民族地区要占近30％。从市场变化看，近年来，虽然民族地区的景点景区游客在继续增加，但非景点景区的游客增加更快，自驾车旅游、休闲度假等的快速增长，旅游业态不断创新，游客结构的进一步分散，自由行游客占比向80％以上迈进，将使全局旅游有市场基础作支撑。然而，民族地区要达到《全局旅游示范区创建工作导则》（旅发[2017]79号）中提出的“全局统筹规划、全局合理布局、全局整体营销、全局服务提升”的要求，推动全局成为景区和景点，吸引各种旅游要素在全局布局，供给还远远不足。因为它的供给不仅关注包括吃住行游购娱本身发展及其内在联系，而且包括区域内各景区、景区与配套设施、各生产要互在全局的统筹布局和优化整合。目前至少加强三个方面的供给是必需的：首先，民族地区的资源优势是自然景观、文化风情、优质空气和水、生态农产品等，在全区域内提供更多的观光、体验、度假、土特产品消费，是当前供给面临的最重要任务。其次，无论是传统的旅游项目，还是新兴的旅游项目，要在各区域内都能形成一定的产业规模，以吸引更多数量游客进入，需要有畅达全局的交通。第三，尽管不同旅游项目需要不同的配套，但站在旅游者需求角度看，急需实现交通工具的多元化、住宿的便利化、信息的全覆盖等。 织梦好，好织梦

而进入示范区创建名单的民族地区，在满足以上供给要求中，普遍存在以下困难：

（1）不少县（旗、区）缺乏连通外部的骨干公路，更不用说高速公路、铁路和航空。区内的道路条件也比较差，一些有代表性的自然景观和文化集聚点，进入性很差。 织梦内容管理系统

（2）许多地方本身开发程度不高，要在非景区发展新项目和业态，除了受到交通制约外，信息、饮水、住宿等设施落后，也缺乏相关的人才，缺乏对投资人的吸引力。 dedecms.com

（3）多数地方的产业发育程度低，商品规模小，经营方式落后，不是自身缺乏与旅游产业融合的动力，就是融合的难度大导致成本高。尤其是作为主导的旅游业，普遍规模不大，实力不强，实现“+”的难度很大。 本文来自织梦

基于以上现实，民族地区的全局旅游示范区，受发展基础和条件限制，当前不能照搬先进地区的经验，不能在示范区的创建中，对国家确定的各项供给任务，采取平均用力、齐步推进的办法，而应当立足自身和发展需要，重点推进通达全局的交通，重点推进旅游产业本身的发展，紧紧围绕两个方面的协同推进，来带动其他供给内容的建设。如整合宣传推广力度，提高品牌知名度，在产业没有达到一定规模前，道路没有在区域内基本覆盖前，宣传的投入产出比会很低，甚至不具有可行性。信息、水利、住宿、宾馆等设施建设，政府投入有限，不少项目需要市场主体投资，如果非景区开发条件尚不成熟，只能采取逐步过渡的措施，从一些基础性工作、投入不大的项目做起，例如建厕所、树广告牌一类任务，过于超前的全面推进，必然导致“欲速则不达”，项目实际上也难以实施。至于服务质量、人才培养等，则应根据本区域旅游业的发展同步跟进。

3.阿坝州在推进全局旅游中的供给实践

推进全局旅游不是盲目地到处建景点景区，到处建宾馆酒店，恰恰相反，应该更加关注景点景区与宾馆酒店等其他相关设施的位置，系统分析，合理规划。[28]四川省在支持甘孜、阿坝、凉山等28个市县创建“国家全局旅游示范区”过程中，探索出了“围绕旅游、共建旅游、主导旅游”为着力点，以“全局布局、全业支撑、全民参与、全程服务”为基本特征的“四川模式”。其中，四川省阿坝州从推进全景旅游到创建全局旅游区的实践，可以是这方面的一个例子。阿坝州在2008年汶川地震后的重建中，就针对旅游发展季节性强且区域发展不平衡的问题，针对旅游业与众多领域皆有不同程度互渗关联，旅游对改善民生、繁荣文化、带动脱贫、促进社会文明与和谐稳定等许多方面具有综合带动作用等特点，提出了建设“全局、全时、多元”景区的发展思路，在实施中明确要求旅游相关产业、行业部门要围绕发展旅游加强协作，形成产业互补互动、区域部门分工合作、处处是景、人人是景的全局景区。在进入国家全局旅游示范区名单后，阿坝州不仅注重从被动适应市场需求到主动引导市场消费转变，以新的理念建设全局旅游区，努力建设全局景区、全业投入、全员参与、共建共享、综合利用、综合发展、综合效益的示范区，而且加快推进农旅、林旅、文旅、工旅融合及休闲度假旅游、旅游扶贫工作，[29]提出以生态、文态、业态“三态”融合为引领，微景观、微田园、微环境“三微”互动为切入点，推进旅游大发展，将发展旅游与新农村建设、新型城镇化、生态示范区建设、精准扶贫等紧密结合的思路。[30]在切入点的选择上，阿坝州改变了原来单一依靠旅游线路串联旅游景区发展观光旅游的做法，着眼整合区域资源构建多点多极支撑的全局景区旅游发展格局，积极打造覆盖全州、多点多极的旅游支撑区，建设集群式发展的乡村旅游区，通过资源整合推进连片整体发展。在分区建设上，为了打破“北热、中温、南冷”的旅游发展局面，阿坝州针对不同区域的资源特点和开发基础，依托公路、铁路、机场构建立体交通网络体系，整合旅游资源要素，积极构建多点多极支撑的全局旅游发展格局，在“十三五”期间规划并实施“一地、三廊、三圈、四环线、六片区、七枢纽”系列重大项目。[31]在支撑点确定上，不仅通过整合资源实施大项目、打造大产品，牵引各区域产业向更高水平发展。而且实施幸福美丽村寨全覆盖项目建设，共建设了1355个幸福美丽村寨，为建设全局景区提供基础支撑。在新业态的发展上，一方面为促进非物质文化遗产转化为文化旅游产品，建设了一大批民族文化主题园区街区、非物质文化遗产代表性项目的生产性保护基地暨文化旅游景点、旅游商品产销基地。另一方面根据本区域资源特点，积极谋划和搭建区域性、综合性产业发展平台，打造各种主题旅游节会、智慧旅游、互联网旅游传播等主题性、专门性产业发展平台，积极开发乡村旅游休闲的农旅融合产品，着力打造“一县一节庆一品牌”，等等，初步形成以3条旅游走廊、三个旅游经济圈及与之相应的三条旅游环线、六大国际精品旅游区、十二个旅游枢纽集镇为骨架的覆盖全局的旅游发展格局，旅游产业布局极大优化，同时带动了农牧林业、文化产业等相关产业的产业布局调整。 内容来自dedecms

三、供给侧结构性改革重点实施的领域 copyright dedecms

推进全局旅游将创造新的供给，从而生成新的供给结构，而要让这一转变得以顺利实现，除了技术层面、方法手段的改变，更多要靠制度、政策去推动和保障。全局旅游导向下的供给侧结构性改革之要义，就在于改革不适应全局旅游发展的体制机制，确保各种要素进入需要发展的地区、行业或领域，使薄弱环节能够得到改善，限制要素进入过剩的地方和领域。因此有专家认为，全局旅游本身就是旅游产业的供给侧结构性改革，其最根本的目标是打破景区景点的限制，将整个区域打造成一个旅游目的地。

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我国近年来，围绕旅游业结构调整，出台了一系列体制机制改革举措，具体体现在《“十三五”旅游业发展规划》、国家级旅游业改革创新先行区建设、自贸试验区涉旅政策、《全国生态旅游发展规划（2016-2025年）》、《旅游法》和《旅行社条例》的修订等等。其中，国家旅游局关于创建《国家全局旅游示范区》申报要求、《全局旅游示范区创建工作导则》、《全局旅游示范区创建的验收标准》等文件，系统地提出了体制机制改革的任务。对国家全局旅游示范区创建验收标准及相关文件进行分析后，笔者将供给侧结构性改革的主要任务概括为以下四个方面（见表4）。

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对民族地区来说，体制机制条件不同，面临的供给任务不同，改革的力度、方式、路径也不尽一致。有的地方旅游业有交通条件好、接待设施完善、产业关联度高等优势，改革的重点应放在全面完善体制机制上。有的地方基础弱，条件差，受到的制约多，可将改革重点放在解决一些关键供给的制度或政策上，不追求全面推进。 dedecms.com

1.抓好全局旅游规划的制定和实施 copyright dedecms

不仅从战略上明确全局旅游的地位，而且提升旅游规划位次，以全局旅游规划作为区域发展的顶层规划之一，以加快推进旅游业链条在全局延伸为主线，来安排区域的经济社会发展和生态环境建设。通过围绕编制全局旅游规划促进“多规合一”，使“全局旅游”在国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、土地利用总体规划等法定规划，以及各职能部门规划中，得到全面落实。在有的民族地区，甚至可以用全局旅游规划来统领其他规划编制。编制旅游产品指导目录，制定旅游公共服务、营销推广、市场治理、人力资源等专项规划和实施计划或行动方案。在各类规划中，合理布局区域旅游产业要素和重点项目，明确各区域项目重点和开发时序。依据规划制定年度实施计划，确保每年都有一批新项目上马，每年都在新业态、新区域开发上取得进展。 织梦好，好织梦

2.强化统筹全局旅游的协调机制 织梦好，好织梦

积极顺应旅游业从单一业态向综合业态、从行业监管向综合服务升级的要求，充分考虑到全局旅游需要加强多方面协调的实际，必须更好地发挥政府的导向引领作用，建立统筹推进的新体制，形成优化资源配置的工作格局，在设立旅游发展委员会的基础上，针对当前全局旅游发展中跨区域、跨行业协调难的矛盾，针对各种要素配置不优化、线路设计、形象宣传难以统筹等问题，强化政府的宏观调控，设计有效的统筹和协调机制，建立推进全局旅游的部门目标责任制，使全局旅游发展的规划、项目决策、政策实施等，能够为政府各部门重视并且有较强约束力。当前，至少在旅游规划与产业促进、旅游监督管理与综合执法、旅游营销推广与形象提升、旅游公共服务与专项资金管理、旅游数据统计与综合考核等职能方面，形成统一的协调机制。明确各部门在推进全局旅游发展中的职责和考核要求，积极探索和完善旅游警察、旅游市场监督、旅游法庭、旅游质监执法等新的管理方式。尤其是要对资源圈而不开、一些项目重复建设、投资过于分散等加以引导和督促，从组织机制上确保全局旅游规划中的任务得以落实。 内容来自dedecms

3.创新推进全局旅游的政策措施

发挥好财政资金和投融资的平台的杠杆作用，对区域内各类投资公司或基金进行整合，在此基础上与国内外相关的投资公司、产业投资基金等合作，组建服务全局的投融资平台。对全局旅游重大建设项目优先纳入旅游投资项目名录，优先安排政府贷款贴息，推进旅游基础设施和公共服务的PPP等投融资模式改革。争取上级各有关部门容许将其安排的各类资金，统筹使用到全局旅游开发中。引进项目运作实力和能力强的企业开发龙头项目，带动各方面社会资金进入。在农村探索以吸引个人、返乡创业者、合作社等形式开发旅游的路子。设置全局旅游的评价指标，作为推进工作的标准和考核的依据。实行差别化用地政策，优先保障对全局旅游发展带动性和示范性强的项目用地，鼓励农牧民通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式，将土地用于旅游开发。在融合旅游资源基础上，推出区域品牌进行宣传，同时在区域内既有特色又相对统一的标志。

 

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