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2017年，我国对美直接投资大幅下降。Rhodium集团发布的统计数据显示，2017年我国对美直接投资完成141笔交易，完成额为290亿美元，比2016年下降35％；新宣布的对美收购交易额更是下降90％，至87亿美元，创过去六年来新低。 2017年，我国对美直接投资大幅下降的原因是多方面的，但一个重要原因是美国针对来自我国的并购交易安全审查趋严。2017年底，美国提出《外商投资风险评估现代化法案》，强调要加强美国外商投资委员会（Committee of Foreign Investment of United States，简称CFIUS）的安全审查职责，并将中国列入“特殊关注国家”，特别强调对中国收购美国科技公司实行更为严格的审批标准。2017年，CFIUS取消了多项我国对美并购交易。如，凯桥资本收购莱斯半导体、忠旺收购爱励铝业公司、东方弘泰收购Applovin部分股份、海航集团收购全球鹰娱乐公司部分股份等。2018年年初，CFIUS又否决了蚂蚁金服12亿美元收购美国速汇金的计划。3月底，特朗普签署备忘录，不仅宣布将对自中国进口商品大规模加征关税，还将限制中国企业对美投资并购。从当前特朗普政府的执政风格来看，美国针对外国投资，特别是中国投资的国家安全审查将愈加严格。 内容来自dedecms

一、CFIUS安全审查流程 织梦内容管理系统

外资安全审查制度是美国平衡市场开放和国家安全的重要武器，该职能由CFIUS组织实施。CFIUS的职责是对任何可能导致美国企业会被外国个人或实体控制的并购交易（管辖交易，Covered Transaction）实施审查，评估该项交易是否会对美国国家安全造成影响。CFIUS是一个跨部门机构，具体包括三类成员。一类是常驻成员，包括财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室、白宫科技政策办公室的主管；第二类是在适当情况下参与CFIUS审查活动的观察员，包括白宫管理和预算办公室、经济咨询委员会、国家安全委员会、国家经济委员会、国土安全委员会；第三类是没有投票权、职责由相关法规确定的成员，包括国家情报局主管和劳动部长。CFIUS日常业务运行职能由财政部承担，归属于财政部投资安全办公室。由财政部部长担任CFIUS主席，投资安全办公室主管担任常务主席（Staff Chairperson）o在必要的情况下，CFIUS将会邀请其他联邦政府机构参与审查，诸如交通部、卫生和公共服务部、农业部等。CFIUS安全审查一般包括三个阶段。

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第一阶段是非正式申请。交易有关方在正式提交申请之前，向CFIUS进行咨询，也可以提交一份审查草案。非正式申请有助于提高安全审查的效率。对CFIUS而言，可以在正式审查开始前，有足够长的时间识别潜在风险。对于参与交易的企业而言，通过非正规申请可以有更多的时间和CFIUS成员沟通交流，能更充分地对他们关心的问题进行回应和准备。

第二阶段是自愿申报和审查。企业应按照要求提交相关信息，进行自愿申报。如果企业未发起自愿申报，一旦CFIUS认为该项交易可能危害美国国家安全，CFIUS就有权对该交易发起审查，即使该项交易已经完成，也可能会被要求撤销。常务主席在接到申报以后，将尽快确认申请材料是否完整，是否符合相关法规的要求。如果申请材料完备，常务主席将向CFIUS各成员递送申请材料，于第二个工作日起开始为期30天的审查。审查期间，CFIUS成员将对交易进行核查，确定该笔交易是否存在损害国家安全的可能。

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第三阶段是调查期。一般而言，CFIUS会在审查期内就绝大部分交易做出结论。如果所有成员都认为该项交易不会影响美国的国家安全，那么审查过程结束；如果至少有一位成员认为该项交易威胁到美国国家安全，则进入为期45天调查期。如果经过调查，CFIUS确认该项交易不会威胁美国国家安全，或者有关国家安全的疑虑可以通过其他法规来解决，或者CFIUS与并购方就缓释措施（如，剥离交易中涉及国家安全的敏感资产）达成协议，解决了影响国家安全的问题，那么安全审查结束，交易可继续进行。如果CFIUS最终裁定该项交易存在无法解决且威胁美国国家安全的问题，CFIUS将把该项交易交由总统裁决，总统可以暂缓或者终止该项交易。总统需在CFIUS完成调查后的15天内就是否批准该项交易做出裁决。 本文来自织梦

二、CFIUS安全审查的重点

CFIUS的审查标准主要是该项交易对美国国家安全的影响，但CFIUS一直未对国家安全进行清晰、明确界定，这使得CFIUS在实施安全审查时具有较大的自由裁量权。CFIUS根据《国家安全审查指南》和《1950国防生产法案》第721（f）部分，分别披露了十五项考虑因素和十一项考虑因素（参见表1和表2）。 本文来自织梦

总体来讲，CFIUS安全审查主要考虑三类国家安全因素。一是并购方是否受外国政府控制，或者代表外国政府?即并购企业与政府之间是否存在“协调战略（Coordinated Strategy）”。二是被并购的企业经营范围是否属于美国“关键基础设施”行业?“关键基础设施’’这一概念包含的行业非常广泛，几乎涵盖了美国绝大多数行业。三是被并购的企业是否拥有跟国家安全相关的关键技术、组件和技术元素?这一政策与其他政府部门的政策（例如，出口限制政策）一起形成了对美国关键技术的双重保护。CFIUS所指的国家安全包括国防安全和经济安全两方面的内容，而且CFIUS对经济安全的重视程度不断上升，愈来愈关注并购交易的经济效应，例如对美国就业的影响、对市场竞争状况的影响，是否可能存在市场操控以及垄断，以及是否带来不公平竞争等。

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三、CFIUS近十年审查趋势分析

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（一）审查日益严格，受管辖交易进入调查期的概率大幅增加

从CFIUS历年年报披露的数据来看，2005—2015年，交易方向CFIUS提出自愿申报并被审查的交易总计1238宗，审查数量从2005年的64宗增加至2015年的143宗。期间，受2008年金融危机影响，全球并购活动显着萎缩，此后才逐渐复苏。CFIUS审查的交易数量也遵循这一趋势，2009年CFIUS审查的交易数量从2008年的155宗直线下降至65宗，此后逐渐回升（参见图1）。

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审查案例进入调查阶段的概率大幅提升。根据CFIUS披露的数据，1998-2004年间，只有约1.5％的受审查交易进入到调查阶段，2005-2007该值年均为4.1％，2008-2015年该值年均增加至37.1％。数据显示，美国CFIUS针对外商投资的安全审查严格程度逐渐上升。 dedecms.com

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（二）审查主要集中于制造业以及金融、信息和服务业

被CFIUS审查的交易主要集中在制造业以及金融、信息和服务业，其次是采矿、公用事业和建筑业，批发、零售和运输业。2005—2015年，44％的受审查交易属于制造业，32％属于金融、信息和服务业、15％属于采矿、公共事业和建筑业、9％属于批发、零售和运输业（参见表3）。

1、计算机和电子产品制造是制造业中受审查最多的子行业。CFIUS针对制造业并购交易的审查主要集中在计算机和电子产品制造，机械制造，运输设备制造，其次是化工品制造，电气设备、家电及其组件制造（见表4）。以2015年为例，以上五类行业受审查交易在制造业中的占比分别为49％、12％、12％、12％和3％。其中，计算机和电子产品制造集中于半导体和其它电子组件制造，计算机及外围设备制造，通信设备制造，导航、测量、电子医疗和控制仪器制造；运输设备制造集中于航空产品及部件制造；机械制造集中于商业和服务业机械制造，金属加工机械制造，发动机、涡轮机和动力传输设备制造。总体来讲，制造业领域的审查主要集中在美国具有领先优势的高技术领域。 内容来自dedecms

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2、专业、科学和技术服务是金融、信息和服务业中受审查最多的子行业。金融、信息和服务业并购交易的审查主要集中于专业、科学和技术服务，出版（不合互联网），电信（见表5）。专业、科学和技术服务行业受审查交易数量占比长期高居50％左右。近年来金融、信息和服务业受审查交易的行业分散度开始提高，逐渐拓展到房地产、租赁服务、数据处理及托管、证券期货等行业。这说明，CFIUS有关国家安全审查考虑的因素越来越多，覆盖面越来越广。2009—2011年，其它行业占比仅为10％，2015年该数据已上升至33％o以2015年为例，专业、科学和技术服务、出版（不含互联网），电信受审查交易在金融、信息和服务业中所占的比重分别为29％、21％和17％。其中，专业、科学和技术服务集中于计算机系统设计及相关服务，建筑、工程及相关服务，科技研发服务。 织梦内容管理系统

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3、采矿、公用事业和建筑业中公用事业受审查交易比重长期过半。CFIUS针对采矿、公用事业和建筑业并购交易的审查主要集中在公用事业，采矿，油气开采，采矿支持活动四类子行业。其中，公用事业占比长期在50％以上。2015年，以上四类子行业受审查交易占比依次为52％、14％、14％和10％（参见表6）。 本文来自织梦

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4、批发、零售和运输业受审查交易集中在运输和批发。CFIUS针对批发、零售和运输业并购交易的审查主要集中在运输支持活动、汽车运输、耐用品商业批发和非耐用品商业批发四类子行业。2015年，以上四类子行业受审查交易占比分别为25％、17％、25％、17％（参见表7）。 织梦内容管理系统

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（三）我国已成为CFIUS受审查交易涉及最多的国家 织梦内容管理系统

从交易涉及的地区来看，2013—2015年，CFIUS共审查了39个国家或地区的387宗受管辖交易，被审查交易最多的四个国家依次为中国、加拿大、英国和日本，占该期间所有被审查交易的比重约为65％（见图2）。中国、英国和日本受审查交易涉及最多的行业均为制造业，加拿大受审查交易最多的行业为采矿、公用事业和建筑业。 内容来自dedecms

随着我国企业对美投资数目和金额逐年增加，我国被审查交易数量也显着增加，从2005年的1宗增加至2015年的29宗。从CFIUS已披露的数据来看，我国已经连续四年高居首位。早些年我国企业赴美投资主要集中在能源、房地产和酒店行业，并未涉及太多的关键技术。但是，近年来我国赴美并购的科技类企业明显增多，投资总金额显着攀升，美国政府对此异常警惕，可以预见我国企业赴美投资遭受审查的交易案例仍会继续增加，而且遭受的阻力将越来越大。据彭博社统计，自特朗普政府上台以来，被CFIUS阻拦或因相关原因遭到终止的外资并购交易有10宗，我国就占了8宗，其中2宗为半导体行业标的。 copyright dedecms

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四、政策建议

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（一）加强对美国外资安全审查制度及相关法规的研究企业赴美开展并购交易前，应对美国外资安全审查制度及相关法规进行深入研究，熟悉美国外资安全审查流程和趋势，谨慎选择并购项目。一是尽早在非正式申报阶段与CFIUS沟通，了解相关方对并购交易的态度、对国家安全的具体担心，以及是否存在缓解担忧的方法措施。不存侥幸心理，对可能涉及国家安全的并购进行自愿申报，采取合理的缓释措施（例如，将敏感技术或资产从并购目标中分离出来），以提高并购的成功率，避免CFIUS单方面发起审查，使交易陷入被动。二是充分利用美国公关公司、律师事务所、投资银行等中介机构，了解并购可能涉及的法律法规及潜在障碍，构建合理的交易结构，降低安全审查受阻的风险。

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（二）变通投资方式

我国企业对美、欧等发达国家直接投资普遍以并购为主，绿地投资较少。企业可以更多考虑到技术前沿国家设立海外子公司，特别是海外研发基地，利用当地丰富的研发资源，开发具有自主知识产权的新产品，再把研发成果反馈给国内母公司，从而促进母公司及分支机构的研发能力。另外，在并购方面，企业也可以考虑采取金融投资、获取少数股权等方式开展直接投资，主动降低CFIUS对美国企业可能受外国企业“控制”的担忧。 dedecms.com

（三）鼓励私营企业开展对外投资

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CFIUS安全审查特别关注有政府背景的企业的收购行为。如，主权财富基金和国有企业。近年的案例表明，国有企业的参与会引起CFIUS的明显警惕，无论这些企业如何搭建交易结构，都会受到CFIUS的严格审查。我国对外直接投资以国有企业为主，国有企业是国家战略意图的执行者，在很多方面享受政府或明或暗的支持，这毋庸置疑会成为CFIUS重点审查的焦点，极容易被认定存在“协调战略”。因此，我国一方面应加快国有企业改革，另一方面应更多地鼓励私营企业向美国投资，不仅要提高投资项目的数量，还要提高投资金额，弱化企业对外投资中的国家背景。

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（四）提高政企关系的透明度 织梦好，好织梦

除了国有企业，美国政府对我国大型民营企业与政府之间的关系也一直持怀疑态度，担忧中国民营企业的投资也可能与间谍活动、数据安全等活动有关。华为和中兴等科技类企业对美企业实施并购屡次受阻部分原因就是在于CFIUS质疑他们与政府存在特殊关系。因此，建议进一步完善现代企业制度，优化政商环境，提高政府和企业关系的透明度，改变外界对我国政企不分的认知，降低CFIUS将我方参与的交易判定为“协调战略”的概率。同时，还应在政府相关文件和舆论宣传中，弱化通过支持鼓励国内企业实施海外并购提高技术水平的言论，以免落人口实。 dedecms.com

（五）注重与美国社会的沟通和交流

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企业要学会和美国政府机构、媒体、公众进行有效沟通，消除美国社会对我国企业可能存在的一些误解。例如，加强与美国州和地方政府的联系，通过设立基金会、支持地方教育等方式，定期与美国当地进行交流，用美国民众能够理解的方式推介我国企业，创造更多能够增进相互了解的机会，争取地方政府和社群的支持，缓解企业在美投资遇到的阻力。

（nc-1120180531）

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