派智库

摘要：近年来，PPP模式在世界各国的基础设施、医疗、教育、住房等领域得到广泛应用，有效解决了资金短缺问题，提高了公共产品供给能力和水平。分析表明，对PPP模式运用环境的可持续性发展影响因素由强到弱依次为：金融市场发展，商业成熟度，获得信贷便利度，公共部门效率，项目数，投资额，宏观经济环境，设立企业便利程度，投资者保护力度，体制机制，创新能力，规管质量。为促进PPP模式发展，应进一步创新融资工具，提供公共部门能力建设水平，建立合理的风险共担机制和公平的利益分配机制。

关键词：PPP模式 应用现状 可持续性指标 体系 内容来自dedecms

近年来，PPP模式在世界各国的基础设施领域得到了广泛的应用，提高了基础设施项目的供应能力，有效解决了建设资金短缺问题。据世界银行发布的数据，1990年～2017年上半年间，全球不同地区基础设施建设领域PPP模式应用的项目数是7195个，总投资额达到2.58万亿美元。 dedecms.com

这里，在分析世界主要国家PPP应用领域、不同行业PPP模式占比等现状的综述基础之上，构建了PPP模式应用环境可持续指标体系结合世界银行《经商环境报告》、世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》，对世界上应用PPP模式排名前10的国家（中国、印度、巴西、墨西哥、俄罗斯、阿根廷、智利、土耳其、哥伦比亚、泰国）及PPP模式运用的4个标杆国家（英国、澳大利亚、韩国、日本）进行了综合打分；提出了完善PPP模式应用环境可持续发展的政策建议。

copyright dedecms

一、各国PPP的应用现状 copyright dedecms

（一）各国PPP模式应用领域

本文来自织梦

目前，PPP模式在越来越多的国家得到推广并在基础设施建设、医疗、教育、住房等领域应用。国际上，英国、美国、加拿大等国均成立了自己的PPP官方机构或者组织，负责PPP项目的具体实施。下面将对PPP在一些重点国家的应用现状进行分析[1]。

1.英国。1992年，英国最早应用PPP模式[2]。英国75％的政府管理者认为，PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金；80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

copyright dedecms

2.智利。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的，结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。

3.葡萄牙。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

4.巴西。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年～2007年4年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批模式，各州颁布专门法律促进PPP模式在基础设施项目中的应用，在住房领域应用PPP模式较多。美国依靠市场的力量，通过PPP模式调动社会资本参与建设、运营，缓解财政资金压力，提高运营效益。美国的保障房基本采用政府出资、最终归私人所有，通过税收抵扣、软性贷款约束保障房的最低服务年限。私人一般是非盈利组织，因此，即使归私人所有，保障房的性质不会变。保障性住房建设资金需求大，通过引入私人资本，可以缓解财政资金压力，改善底层人民生活环境。

本文来自织梦

5.澳大利亚。澳大利亚设立基础设施局，以严格的审计和绩效评价机制管理PPP项目。在医疗领域，澳大利亚政府有许多创新措施，主要通过DB00模式（设计-建设-拥有-运营），私人部门提供15年的免费服务，政府每年给予运营商报酬。

织梦好，好织梦

7.中国。在基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府认识到这些重要价值，并为PPP模式的发展提供国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。2013年以来，中国政府密集出台了数十项推广PPP模式的政策文件。2015年5月，国家发展改革委公布了PPP项目库，第一批向社会推介了1043个项目，总投资为1.97万亿元人民币，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。第二批公开推介了1488个项目、总投资2.26万亿元。截至2016年7月底，两批公开推介的PPP项目中，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元。英国、美国、澳大利亚、法国、菲律宾、中国香港及大陆PPP模式的应用领域的统计（见表l）。

织梦内容管理系统

（二）PPP占公共投资的比重 copyright dedecms

由于为PPP作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好的实现物有所值的情况下才得以使用，因此，在公共投资中的比例只占一小部分。从表2可以看出，即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家，截止到2017年，PPP投资占公共投资的比例也不超过15％。在加拿大、新西兰、意大利、捷克等国家，该比例仅在3％以下。澳大利亚有约50％的基础设施由私营部门交付，但只有约10％～15％是通过PPP方式提供。 织梦内容管理系统

织梦好，好织梦

（三）基础设施建设领域PPP应用情况

表3分别从项目数和投资额统计了1990年～2017年上半年间全球不同地区基础设施建设过程中采用PPP模式的情况，两个角度的统计结果趋于一致，即项目数较多的地区，其投资额也较多。各地区的排序（由多到少）依次为拉丁美洲和加勒比地区、亚太地区、南亚、欧洲和中亚、撒哈拉非洲、中东和北非。 内容来自dedecms

拉美和加勒比地区在项目数和投资额上分别占总量的29％和37.5％，表明PPP模式在该地区运用十分活跃。亚太地区项目数占总数的30.1％，但投资额却只占总额的18.4％，说明PPP模式在该地区也呈现活跃态势，但项目单个金额小于拉美地区，说明项目投资规模不如拉美地区大。南亚地区在项目数和投资额上均占总量的17％左右，投资额总量略低于亚太地区，项目数仅为亚太地区的一半左右。欧洲和中亚地区在项目数和投资额上分别占总量的13％和16.9％，中东和北非地区PPP项目最少，两者分别只占总量的2.6％和4.5％，说明PPP模式在该地区运用十分少，与该地区政局不稳定有极大关系。 本文来自织梦

表4分别从PPP模式所应用的项目数和投资金额角度统计了1990年～2017年间全球排名前10的国家。可以看出，金砖四国（Brazil，Russian，India，China，简称BRIC）在上述两个指标上均占据鳌头（金砖四国项目数和投资额累计分别占比例：74.76％和65.63％）。此外，从PPP模式应用的项目数看，我国居世界首位，占TOP10项目总数的29.30％，说明PPP模式在我国基础设施建设领域十分活跃；而我国的投资金额仅居世界第四，说明相对其他国家而言，我国基础设施建设的PPP项目投资规模并不大。

织梦内容管理系统

（四）PPP模式在全球重点行业的运用情况

内容来自dedecms

表5分别从项目数和项目投资额统计了1990年～2017年上半年间全球范围内PPP模式在4个行业（能源，交通，通讯和水处理）的运用情况。 内容来自dedecms

从项目数看，统计期间能源行业项目最多，随后依次为交通、水处理和通信；而从项目投资额看，排名第一的是通信行业，其后是能源、交通和水处理。能源行业项目数占总量的50.7％，可知PPP模式在该领域应用最为活跃。这与当今世界经济发展对能源的高度依赖特征相一致。通信行业PPP项目数虽然只占总量的11.9％，但投资额却以38.9％的比例居榜首，说明过去28年间该行业的PPP项目多为投资金额巨大的项目。

本文来自织梦

水处理行业在项目数和投资额上数额较少，可知PPP模式在此行业的活跃程度和项目投资规模不如其他行业。

dedecms.com

表6～10是1990年～2017年间PPP模式在发展中国家不同领域的项目数及投资额情况。选取泰国、哈萨克斯坦、印度尼西亚、俄罗斯、巴西5个国家作为主要研究对象。无论是从项目数还是项目额看，电力领域的PPP模式应用最为广泛。

织梦好，好织梦

二、PPP模式在基础设施领域应用环境的可持续性 内容来自dedecms

（一）可持续指标体系的构建

内容来自dedecms

进行PPP模式的应用环境可持续性评价，首要任务是构建可持续评价指标体系。这是人类可持续发展实践的产物，反映了人类对自然不断深化的认识。目前的研究中，并未有关于PPP模式的应用环境可持续性指标介绍。但是，在交通基础设施、农业、生态领域的可持续指标构建的研究较为丰富。虽属于不同领域，但可持续指标构建标准及指标选择方法却是通用的。鉴于此，这里将借鉴其他领域关于可持续指标的构建方法进行体系构建。 copyright dedecms

内容来自dedecms

有关选择标准，英国政府的要求是政策相关、分析正确、可测量、变化性和综合性，并能代表社会的愿望。美国环保署的标准是，与系统目标的联系要明确而密切，对整个系统的结构和功能是重要的，是对环境胁迫作出的反应等。 copyright dedecms

关于指标的选择方法，国际上应用较普遍的是联合国可持续发展委员会（UNCSD）提出的“压力-状态-响应”框架（PSR）。FAO提出了界定范围、建立框架、确定参考系、选择和呈现的确定指标的5个步骤。Hartemink（1999）等提出了系统属性选择指标法。Barbara Bellows（1999）认为指标体系的建设应包括从动机、建设到最终行动和反馈的整个过程。指标体系的内容随不同的国家、地区和发展阶段而不同，具有较大的主观性。

基于以上分析，再结合2015年亚洲开发银行发布的一项关于PPP运用环境的研究报告，可构建可持续经营指标体系。该报告指出，衡量不同国家运用PPP项目的可持续指标主要包括3项。一是该国的投融资环境，金融市场发展完善与否、企业获得信贷的便利程度均会对PPP模式的运用产生影响；二是该国的PPP项目经验，企业在PPP项目运作经验较丰富的国家投资，可减少不必要的麻烦；三是公共部门服务能力，公共部门的效率高低、规章制度的完善程度会极大程度的影响PPP项目的实施效率。基于此，这里将金融市场发展、设立企业便利程度、投资者保护力度、宏观经济环境、商业成熟度、获得信贷便利程度等6个指标作为投融资环境衡量指标；将项目数和投资额作为PPP经验的主要衡量指标；将公共部门效率、体制机制、规管质量、创新能力等4个指标作为衡量公共部门能力的指标（具体指标体系见表11）。其中，C2、C3、C6来源于世界银行2017年《经商环境报告》（Doing BusinessReport），C7-C8来源于世界银行PPP项目库，其余指标来源于世界经济论坛2017年《全球竞争力报告》（Global CompetitivenessReport）。 本文来自织梦

（二）数据系集及标准化处理 copyright dedecms

各指标数据从《全球竞争力报告》《全球营商环境报告》《世界经济自由度报告》《国别投资指南》《年度中国对外直接投资统计公报》等报告或文件中提取出来。测算数据主要有3个来源：各国政府统计机构、国际性统计机构、国际性研究机构或公司的主题报告和调查数据。由于“一带一路”贸易畅通指标体系中的各项指标数据的量纲不同，所有指标数据都必须进行无量纲化处理。

（三）指标权重确定

内容来自dedecms

指标赋权方法众多，其中，主观赋权法因个人的主观意识问题通常会引起争议；客观赋权法有时会出现与经济原理不一致的结论。现有贸易便利化指标体系研究在对指标赋权时多采用主观赋权法。既充分考虑到专家学者对指标权重的经验估计，又尊重反映指标信息量情况的客观权重，故采用主观与客观相结合的熵-AHP方法进行权重赋值。

本文来自织梦

1.用改进的层次分析法确定主观权重。层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP）是将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础上进行定性和定量分析的决策方法。但在以往的研究中在确定权重时有些不足，需做改进。这里，在使用此方法确定权重时采用和积法。 copyright dedecms

织梦好，好织梦

根据表12所示的权重总排序，可知对PPP模式运用环境的可持续性发展有影响的指标中，影响度从大到小的因素依次为：C1金融市场发展：C5商业成熟度：C6获得信贷便利程度：C9公共部门效率；C7项目数：C8投资额：C4宏观经济环境：C2设立企业便利程度：C3投资者保护力度：C10体制机制：C12创新能力：C11规管质量。总体上看，投融资环境对PPP模式运用环境的可持续性发展影响最大。 织梦内容管理系统

2.世界主要国家PPP模式应用环境综合打分。如下表13所示，按照打分排名由高到低依次为：中国>印度>巴西>英国>日本>澳大利亚>墨西哥>智利>哥伦比亚>韩国>俄罗斯>土耳其>泰国>阿根廷。其中，中国与印度两国得分均为0.631，巴西和英国得分分别为0.606和0.600，按照可持续标准评价，4国处于可持续状态；阿根廷得分最低，处于弱可持续状态；其余9国处于基本可持续状态。

织梦内容管理系统

再看12项指标得分，中国在c3投资者保护力度和C6获得信贷便利程度两项指标得分中不仅低于韩国、英国等发达国家，与印度、巴西、俄罗斯、土耳其等发展中国家相比，也存在较大差距。

值得注意的是，韩国、澳大利亚、日本一直是PPP模式应用的标杆地区，但在此次综合打分中却低于中国、印度、巴西3国。这可能是因为： （1）随着中国、印度经济发展水平越来越高、宏观环境总体状况变好、经商环境的完善，韩国、英国等发达国家经济速度的放缓，金融市场发展指标、商业成熟度指标、获得信贷便利程度指标作为12项指标中权重最高的指标，与韩国、日本、英国等发达国家的指标得分差距正在变小。（2）在表中，C7项目数及C8项目投资总额两项指标的数值选取的是1990年～2015年各国的数值，与中国、印度、巴西等国相比较，澳大利亚、韩国、日本等发达国家的项目数及投资额微乎其微，因此，4个发达国家在此项指标得分均为0，这在一定程度会加大最后的得分差距。加之以上12个指标得分取值存在很大不同，如Cl、C4、C5、C9、C10、C11、C12采取的是0—7分制，C2、C3、C6是百分制，而C7和C8是实际统计数据。因此，将12个指标进行指标标准化处理后，可能会造成最后结果的误差。

本文来自织梦

三、政策建议 copyright dedecms

（一）创新融资工具

织梦内容管理系统

一国融资环境的良好与否对于该国PPP模式的可持续应用环境具有极大的影响作用。为使得PPP参与各方之间实现公平有效的风险分担和利益共享，建立完善的金融体系及创新融资工具显得极为必要。由于PPP项目的债务率较高（一般在70％～90％），因此，融资工具的便利性和丰富程度也是影响PPP项目成功与否的重要因素。目前，银行贷款（含银团贷款）仍然是在国际上运用较为广泛的融资工具，但也有部分项目尝试采用多种融资工具，包括利用资本市场发行债券。（含企业发债和政府发债），引进如养老基金、保险资金和社保基金等长期稳定回报的资金等工具。结合多数发展中国家的实际情况，可以尝试采用以下融资工具：（1）申请发行地方政府债券。（2）项目公司发行公司债券、企业债券、中期票据等中长期公募债券；发行项目收益债券；以及发行定向融资工具等非公开发行债券。（3）项目建成并运营后，在稳定现金流可期的情况下可以考虑资产证券化。（4）引入养老基金及保险基金等追求长期稳定收益的资金。目前，已有的险资参与基础设施建设的形式主要为债权投资计划，未来还可以研究新的参与形式，如参与联合体的组建以股权方式进入PPP领域、参与设立PPP基金、购买与PPP项目相关的各种公司债券／地方政府债／资产证券化等。（5）条件成熟时，设立地方PPP基金，该基金可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出。 dedecms.com

（二）提高公共部门能力建设水平 dedecms.com

总体上看，与发达国家相比，发展中国家的公共部门能力建设水平较落后。公共部门在传统体制机制的束缚下，创新和自我驱动能力较差，使得创新指标、规管质量指标均居于后位[3]。做好公共部门的PPP能力建设，需要将制度能力建设和机构能力建设进行有机结合[4]。宏观层面，建立公共部门边界是公共部门治理方式的具体体现，决定了PPP模式是否拥有生存和发展的土壤，属于公共部门能力建设的最上层建筑。中观层面，与PPP模式推广运用相配套的法律法规体系，是公共部门能力建设的关键支撑框架，决定了PPP模式能否在统一的规范和管制下运转。当前，我国PPP制度体系建设进入体系逐渐完整的阶段，但也存在一些部门政策文件规定存在不一致的地方、示范项目缺乏有效的跟踪评估和监督审查机制等问题，下一步，应完善与PPP模式推广运用相配套的法律法规体系。微观层面，专门管理机构及相应的管理机制是公共部门对PPP进行有效管理的基础，也是上层建筑和中层框架得以实施的保障。今年，财政部成立了PPP中心，下一步，应该在项目资源管理、项目实施指导、项目监管协助等方面发挥更多作用。总之，需要加快政府职能转变，从以往与私人部门合作中的主导地位退出，减少对微观事务的干预，将更多的精力放到宏观规划和监管上。另外，要逐渐改变地方政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神等问题。

（三）建立合理的风险共担机制和公平的利益分配机制 织梦好，好织梦

对任何一个PPP融资项目而言，风险存在于项目设计、建设、运营管理的全过程。政府部门和私人部门都需要充分了解项目风险，在项目伊始便应最大可能的预测未来风险并提出应对方案。对于不可预知的风险需要设定相应的调节机制。政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等；而私人部门应主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。PPP项目运营周期长，期间难免会遇到各种难以预见的问题，即不可抗力风险。若问题得不到有效解决，容易导致项目的最终失败。在必要的时候，政府和私人部门需要对风险分配进行合理调整，共同解决收入低于预期、融资难等问题。因此，灵活的变通机制是PPP项目成功的必要因素。在变通的过程中，政府和社会资本需始终保持高度的合作诚意，共同努力解决问题[4][5]。 本文来自织梦

另外，建立公平的利益分配机制也很重要。PPP模式比较复杂，涉及多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。公私双方不仅需要充分协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险，而且能够提出让彼此均认可的利益分配方案。这是促进PPP项目双方积极合作的源动力。如果收益分配结构不当，就会损伤合作双方的积极性，从而导致项目合作破裂[6]。 织梦内容管理系统

利益分配机制设计好后，还需要政府和私人部门签订完善的协议来约束双方行为。同时，法律层面还需要制定完善的法律、法规保障私人部门利益。PPP项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，才能吸引更多社会资本进入。

织梦内容管理系统

参考文献： dedecms.com

[1]王守清，柯永建.特许经营项目融资[M].北京：清华大学出版社，2008. 织梦好，好织梦

[2]孙慧，孙晓鹏，范志清.PPP项目中再谈判关键影响因素的研究[J].国际经济合作，2010（03）：58-61. copyright dedecms

[3]济邦投资咨询有限公司.基础设施PPP与操作实务[M].北京：化学工业出版社，2015. 本文来自织梦

[4]孙洁.公私合作模式及应用——以北京地铁四号线为例[J].陕西发展和改革，2011（01）：18—21. 本文来自织梦

[5]和讯债券，知己知彼——国外PPP发展现状及对中国的借鉴[OL].http：／／bond.hexun.com／201 5-03—09／173872960.html，2015—03—09. 内容来自dedecms

[6]柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J]..中国软科学，2009（05）：107—113. 内容来自dedecms

[7]陈炳泉，彭瞳.公私合营模式在交通基础设施项目中关键性成功因素分析[J].都市快轨交通，2010，23（03）：58-61. 织梦内容管理系统