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【摘要】“一带一路”建设四年有成，但还存在着地方政府融入性不强、社会资本参与度不够、企业“走出去”方向不明等突出问题，制约了“一带一路”的深入发展。解决问题的出路依赖于“一带一路”建设由政府主导走向多元联动。当前的“一带一路”倡议正在向落地深耕的新阶段迈进，亟待新主体、新动力、新模式、新路径的创新发展，而多元联动将为推动“一带一路”更加深入发展注入新的动力和活力。通过建构一个“政府—城市—园区—企业”多方联动的逻辑框架，本文重新审视了“一带一路”参与各方的行动逻辑，主张收缩政府干预的行为边界，使企业回归市场主体的本原角色，而城市和园区作为重要支撑平台将构成“一带一路”建设的主要节点。以多元联动引领“一带一路”新发展，关键是发挥好沿线中心城市的枢纽节点功能和重点经贸园区的平台支撑作用，核心在于把“一带一路”资源布局配置重心从国家层面下移到城市/园区尺度。围绕深耕厚植“一带一路”的新目标，下一步应精选“一带一路”战略支点城市优先推进，而合适的做法是由沪港联合担当“战略双支点”和“发展双引擎”。在“一带一路”建设进入阶段转换的关键时刻，提出从政府主导向多元联动转型发展具有重大现实意义和理论创新价值。

【关键词】“一带一路”政府主导；多元联动；实践逻辑；深化策略 本文来自织梦

四年多来，“一带一路”建设取得的进展超出预期。在这当中，中国政府付出了巨大努力，从理论构想到创新实践，从顶层设计到任务分解，从外交协商到项目落地，从域外推动到国内布局，其主要还是依靠中央政府的强力主导，同时地方响应、企业跟进、民间参与，呈现出明显的“自上而下”式发展特征和鲜明的“行政化”色彩。当前，“‘一带一路’建设已初步完成规划和布局，正在向落地生根、深耕细作、持久发展的新阶段迈进”1、，迫切需要调动多方主体，尤其是地方和社会力量积极融入并深度参与到“一带一路”中来，合力将“一带一路”推向到更大范围、更高层次、更深程度的建设中来。同时，中国“一带一路”建设的推动方式以及推进思路也亟待做出相应的调整与转变。本文在梳理“一带一路”建设的主要进展基础上，结合当前存在的突出问题，探寻新时期进一步深化“一带一路”建设实践的逻辑、思路及策略，为推进“一带一路”建设深入发展提供参考。

一、从理论构想到创新实践：“一带一路”建设的主要进展与突出问题

作为应对当前世界经济格局深刻调整和经济全球化发展走向新阶段而提出的一个重大倡议，“一带一路”将对中国乃至世界的发展产生十分深远而持久的影响。对中国来说，根据十九大的战略部署，“一带一路”将成为统领中国全方位对外开放的总体战略，是中国实现“开放发展”的重要平台，并决定着今后数十年中国经济发展的模式和路径。同时，对世界而言，“一带一路”也是进一步改革和完善现有全球经济治理体系、推动实现全球经济平衡与包容性发展的一种新尝试，有助于促进世界由“二元”分割发展向“三元”融合发展转变，或将重塑未来数十年的世界经济格局2、。 dedecms.com

如今，这一伟大构想从提出到实践已逾四年。客观地说，四年多来“一带一路”建设取得了非常显着的成就和进展。“一带一路”提出之初，国际社会对这一倡议的概念、内涵及意义还颇为疑惑与生疏，甚至存在不少误解和歪曲。而现在，“一带一路”不仅受到全国乃至全球各界的广泛热议，更已经成为“具有全球经济影响力、直接影响甚至左右着国际经济发展方向、受到全球大多数国家积极响应、热心参与的泛区域经济合作框架”3、。当前，全国各地区、各行业乃至世界各国都想争相融入、搭上“一带一路”快车，就连对中国在国际经济中冷眼旁观甚至暗中拆台的美、日等国，也一改之前对于“一带一路”倡议的怀疑和猜忌态度，纷纷表示要参与中国的“一带一路”建设，并加强同中国开展基于“一带一路”框架的经济合作，这些都表明，近年来“一带一路”发展确实取得了超乎意料的巨大成功。正如习近平所说：“‘一带一路’建设从无到有、由点及面，进度和成果超出预期。”4、 织梦内容管理系统

截至目前，“一带一路”共吸引了一百多个国家和国际组织参与，中国也已同四十多个国家和国际组织签订了“一带一路”合作框架协议，“一带一路”的“朋友圈”正在不断扩大5、。同时，“以亚投行、丝路基金为代表的金融合作不断深入，一批有影响力的标志性项目逐步落地”6、。特别是，随着以“五通”为重点和引领的“六大经济走廊”、基础设施建设先行等战略性规划的实施，“中国与巴基斯坦合作建设的瓜达尔港、与希腊合作的比利埃勒斯港、与马来西亚合作的皇京港，同泰国、老挝、马来西亚、哈萨克斯坦、俄罗斯乃至非洲多国合作的铁路建设项目，以及对东南亚、南亚、中亚、非洲等地区的投资与产业转移等均取得了实质性的突破和进展，这些都使得‘一带一路’已从最初的战略性倡议和原则性构想逐步变成了实实在在的国际合作平台”7、。有数据显示，目前“中国企业已在‘一带一路’沿线二十多个国家建立了56个经贸合作区，累计投资超过185亿美元，为东道国增加了近11亿美元税收和18万个就业岗位”8、。正如习近平所指出的那样：“‘一带一路’倡议来自中国，但成效惠及世界。”9、

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为了让“一带一路”倡议尽快取得早期收获并获得更大范围的接受与认可，中国政府集中国内各种战略和政策资源强力推动，使“一带一路”建设实现了超出意料的成功。在这一阶段，“一带一路”的推动和发展主要体现在国家层面，中国政府与丝路沿线主要国家通过建立全面战略合作伙伴关系，签订了一大批政府间的国际合作项目。可以说，“一带一路”建设之所以能取得如此快速的进展，主要还是缘于中央政府层面的强力倡导和推动。但这种自上而下的推动方式，也使得“一带一路”建设的实施和推进呈现出明显的行政化色彩。在肯定中央主导对“一带一路”建设的积极作用的同时，也应看到近年来存在的一系列突出问题。一方面，在中央政府主导模式下，中国地方政府和社会资本的力量以及企业的积极性似乎并没有被完全调动起来。据笔者在浙江、上海、广东、湖南、安徽、西藏等地的调研及观察发现，即使有地方政府和企业的参与，主要还是集中在省级政府这一层面，参与其中的企业也大多都是一些“中字头”的国企、央企以及部分实力较强的大型民企。这些地方政府、企业和民间机构主要扮演着跟进、落实和执行者的角色，主观能动性、积极性、创造性尚未得到充分释放和有效发挥。另外，调研中也发现，许多企业特别是民营企业对参与“一带一路”至今仍无头绪，对究竟如何融入、如何参与、如何对接并推动“一带一路”建设，尚未找到明确的方向和清晰的路径。地方政府融入性不强、社会资本参与度不够、企业“走出去”方向不明等问题，制约了“一带一路”的深入发展。可以肯定的是，随着“一带一路”建设步入更加务实、更注重可操作性的新阶段，已无法再像过去那样过多依赖中央政府的行政力量强势推动，而是需要充分发挥好沿线相关的地方以及城市、企业、园区等多方力量的重要作用，使“一带一路”建设向纵深推进。也就是说，在经过了前期的快速推进之后，接下来的重点应以国家战略为指引，调动多方主体的积极性和创造性，将“一带一路”建设从国家层面进一步落实到城市、园区、企业乃至项目等具体的发展载体和平台，为中国企业“走出去”提供指向和引领。在2017年中国厦门召开的金砖国家工商论坛上，习近平再次强调了联动发展的重要性，指出“共建‘一带一路’倡议不是地缘政治工具，而是务实合作平台；不是对外援助计划，而是共商共建共享的联动发展倡议”10、。

二、从政府主导到多元联动：“一带一路”建设的框架思路与推进逻辑

在上一阶段，中国“一带一路”建设主要在中央政府的行政主导下得以快速推进。这里所谓的“政府主导”，实际上是有两个层面的含义：（1）“一带一路”倡议由中国率先提出，中国政府既是倡议的发起者，也是这一新的战略性倡议的主要倡导者。（2）“一带一路”从倡议到共识到行动，再到方案落地并实现早期收获，中国中央政府在其中发挥了不可替代的重要作用，是现阶段“一带一路”建设的主导者。如果说在上一阶段，为尽快凝聚国际共识、争取形成早期收获，发挥“政府在‘一带一路’建设中的主导和引领作用，是绝对必要，也是不可替代的”11、。那么，进入深耕细作、持久发展的新阶段，这种依靠中央主导的发展方式是否依然还能奏效?应当如何协调好政府与企业（或市场）、中央与地方、国家与城市/区域、中国与他国问的关系?又该怎样发挥城市、园区以及社会资本和民间力量在“一带一路”中的积极作用?这些都是新时期推进“一带一路”建设需要深入思考和解答的关键问题。为此，本文提出了一个“政府—城市—园区—企业”联动发展的逻辑框架（见图1），通过重新梳理政府、城市、园区、企业等参与各方在“一带一路”建设中的行动逻辑与功能定位，探寻和揭示深入推进“一带一路”新发展的思路与逻辑。

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（一）政府：“一带一路”建设的统筹协调者

当前，“一带一路”正从前期的宏观布局阶段迈向深耕细作的新征程，将更加强调战略的落地、务实和操作性。在这样的背景下，依然延续过去那种高度依赖国家主导和政府干预的发展方式显然已不合时宜，亟需转变政府在“一带一路”建设中的角色与定位，逐步调整和收缩政府干预的行为边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，理顺政府与市场的逻辑关系。随着“一带一路”建设不断向纵深推进，“一带一路”的参与者越来越多，涉及的领域日益广泛，采取的方式将更加灵活多样，对政府在统筹协调全局方面的能力和要求也会越来越高。这就需要政府在具体实践中站得更高、看得更远，应着力从整体和全局的角度加强对“一带一路”建设的统筹协调，“构建大统筹、大协调和大合作的建设体制和运行机制”12、。尤其是需要发挥好政府在宏观布局、政策沟通、平台建设等方面的关键作用，着力引导各种社会力量深度融入并深入参与“一带一路”，努力形成政府、市场、社会有机结合、互为支撑、彼此互动的“多元化”合作模式。因此，新时期政府在“一带一路”中的作用和定位应逐步从倡议主导者向统筹协调者收缩和调整，特别是要着力发挥好以下几个方面的统筹协调作用： 本文来自织梦

1.加强顶层设计。作为“一带一路”的首倡者，无论从发展水平还是相对实力来看，中国不仅经济体量庞大，综合实力亦相对较强，是整个“一带一路”建设的“领头雁”和“火车头”。毋庸置疑，中国政府是整个“一带一路”建设的顶层设计方。为确保“一带一路”能够持续、有序、深入推进，中国政府应在现有发展基础上，不断优化和完善“一带一路”倡议与行动的顶层设计及框架安排，尤其要进一步明确各部门、各地方和各类企业、机构在其中的角色定位，通过出台规划、建立制度、搭建平台和提供服务，既全面调动各方力量参与“一带一路”的积极性，同时有效地把各参与主体和社会力量纳入有计划、有组织和有秩序的发展轨道，以避免出现抢跑和恶性竞争等行为。此外，在同沿线国家和地区合作方面，中国政府也要有明确的合作框架和相应的制度设计，以确保国际合作的循序渐进和互利共赢。 织梦好，好织梦

2.推进机制整合。对参与“一带一路”建设，国内许多省市都按照自身比较优势和发展特色出台了各自的区域规划和对接机制，同时，“一带一路”沿线不少国家和地区也都形成了自己的跨区域合作机制和平台。在今后的发展过程中，中国中央政府层面要着力加强各层面相关规划和不同机制之间的对接与整合，比如，央地之间规划与机制的有机衔接、国内与国际机制之间的高效整合、区域以及次区域、跨区域之间的机制对接等，以防止各种机制和规划之间因相互冲突、掣肘或切割而导致各行其是，难以形成合力。

3.加强跨国协商。“一带一路”不仅仅是中国自己的事情，更是沿线国家共同的事业。在这过程中，难免会出现一些风险和摩擦，需要各国之间通过增强外交协商加以妥善解决。而其中的关键就在于重视推进“五通”中的“政策沟通”，秉承共商共建共享的基本原则，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，通过加强与各国之间的政策沟通和交流磋商，不断充实“一带一路”的合作内容，进一步创新“一带一路”的合作方式。特别是要推进与沿线国家和地区在发展规划、发展道路等方面的互联互通，不刻意寻求一致性，但应确保沿线国家目标协调、相向而行。

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4.优化资源配置。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中指出，共建“一带一路”要坚持市场原则。随着发展的不断深入，市场化运作将逐步成为“一带一路”的主要发展方向。因此，应“遵循市场规律和国际通行规则，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用”13、。此外，“一带一路”沿线不同国家和地区所处的发展阶段和水平存在很大差异性，这也要求必须更充分发挥政府在资源配置中的统筹协调作用，引导各类资源和要素向“一带一路”沿线的重点国家、重要节点、重要空间、重要领域有效流动和转移。其原因在于，按照经济地理学规律，如果缺少政府在其中的示范、引导和服务作用，优质要素资源往往不会自动向这些地区配置和布局。因此，在“一带一路”的资源配置过程中，既要让市场机制起决定性作用，但也应更好地发挥政府的协调和引导功能，以有效弥补市场功能缺陷造成的“市场失灵”。

（二）城市：“一带一路”建设的主要空间节点 本文来自织梦

目前，全球一半以上人口居住在城市，世界经济总量中约有70％来自城市，城市是全球经济活动的枢纽和主体。美国Brookings学会2014年发布的《全球都市观察》报告显示，全球300个最大城市经济体的人口和经济规模分别占到全球的20％和50％左右14、。从世界经济发展趋势来看，经济资源和要素往往是向地理位置优越的沿海城市、沿路地区和中心城市聚集。正因如此，城市是区域经济发展战略的重要依托，充分发挥城市在吸引人口、产业、投资、信息、服务等各种经济要素方面的集聚效应和为各类经济活动提供支撑平台等方面的重要作用，是区域发展战略构想取得实质性成功的关键所在15、。“一带一路”本质上是一条条连接亚欧经济圈的经济大通道，而这些经济大通道是由沿线的各个城市节点相互连接而成，“一带一路”倡议的前景如何，最终要靠这些城市作为支撑，并充分发挥其“以点带面”和“从线到片”的辐射带动作用。“一带一路”建设的《愿景与行动》也明确提出，要“以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，共同打造新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国一中亚一西亚、中国—中南半岛等国际经济合作走廊”16、。显然，城市将是“一带一路”深入推进并不断发展的重要支撑。特别是丝路沿线中部分具有鲜明特色和突出特质的城市或区域，如，具有显着区位优势的城市、具有独特历史文化传承的城市、具有雄厚产业基础的城市、具有广泛贸易联系和海外市场开拓能力的城市、具有体制机制优势的城市等，将成为整个“一带一路”建设的重要支点。

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“一带一路”沿线城市数以千计，按照城市能级高低以及在“一带一路”建设中的作用和功能，可以将丝路沿线主要城市分成“战略支点城市”和“丝路节点城市”两个不同层次。

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第一层次为“战略支点城市”，主要指那些“在丝路城市群体中发展能级相对较高，资源要素集聚和配置能力较强，对周边区域的辐射带动作用较为突出，并且有足够强的国际地位和地区影响力，从而对‘一带一路’建设起到显着的战略引领和服务支撑作用的城市”17、。从功能和作用来看，战略支点城市是“一带一路”建设的服务支撑平台。作为国际性或区域性的要素集聚中心和资源配置枢纽，战略支点城市具有对内外部要素的集散、配置、管控功能。因此，其不仅是“一带一路”开发建设的参与主体，同时也是支撑和服务整个“一带一路”建设的战略枢纽和服务平台。通过发挥其对“一带一路”建设的金融服务平台、投资营运管理平台、经贸合作平台、专业服务平台以及人文交流平台等功能，为参与“一带一路”的城市和企业提供完善便捷的服务和支撑作用。 织梦好，好织梦

第二层次为“丝路节点城市”，这类城市一般在某个或某些具体功能环节和发展领域体现出较为明显的比较优势与核心竞争力，并具备承接国际产业资源和功能要素转移的能力，属于“一带一路”中的功能性节点。从功能和作用来看，丝路上的节点城市是“一带一路”建设的主要空间载体，是“一带一路”建设中要素流动和项目建设的主要承载空间。如，巴基斯坦、印度孟买、加尔各答、马来西亚关丹、马六甲皇京港和越南河内、胡志明市等交通便捷、位置优越、安全稳定的城市和地区可以作为丝路节点城市。这些城市或区域将是新一轮国际产业转移的主要承接地，并可以此为契机参与国际产业分工并融入全球生产网络。另一方面，丝路节点城市也将是“一带一路”项目建设的主要落脚点和互联互通的桥头堡区域。

作为“一带一路”建设中的关键枢纽和重要节点，战略支点城市与丝路节点城市之间并不是彼此割裂的，而是具有内在的相互关联。在“一带一路”建设过程中，战略支点城市通过其金融、贸易、航运、营运、信息、专业服务等各类功能平台，为丝路节点城市融入和参与“一带一路”建设提供服务和支撑作用。因此，战略支点城市对于丝路节点城市具有支撑和引领作用。而丝路节点城市依托战略支点城市，可以进一步放大自身的比较优势，拓展其功能节点作用，提升自身的发展能级，从而更有效地服务于“一带一路”建设。总的来看，战略支点和丝路节点城市在“一带一路”建设中具有十分重要的战略地位和现实意义，它们是支撑中国“一带一路”建设的核心战略空间。 本文来自织梦

（三）园区：“一带一路”经贸合作的重要承载平台 织梦内容管理系统

经济园区是中国经济发展进程中形成的一个重要亮点和特色。过去三十多年来，中国构建起了由经济特区、开发区、高新区、海关特殊监管区、自由贸易区等各类不同形式的园区组成的庞大园区体系，并由此探索出了一条以经济园区为“试验田”，渐进式地推动改革试验、扩大对外开放、培育新兴产业和带动经济增长的独特发展路径。可以说，通过发挥园区在推动工业化、城镇化以及经济市场化、国际化等方面的平台和载体功能，支撑了中国经济增长奇迹和发展转型18、。“一带一路”建设的实施和推进，进一步为中国园区经济“出海”提供了重要契机，同时也为推动中国与沿线国家产能合作与产业结构调整升级提供了国际平台。“一带一路”不仅提出了加强沿线地区经济合作的方向性、框架性、意向性的设计、目标及初步构想，并期望通过与各个国家和地区的沟通协商，在共商共建共享过程中逐步完善国际合作的方式和路径；同时，中国“一带一路”倡议也提出并践行了涵盖一大批可操作的重点领域、重大工程、具体项目等在内的实际行动方案，以此来表明中国主动承担责任的大国立场19、。其中，在沿线合作共建经贸产业园、跨境合作区等多元经济园区成为构建“一带一路”国际经济合作走廊的重要平台，也构成了促进走廊沿线产业集群发展的投资合作新模式。通过合作共建产业园区的方式和产业集群的模式，重点发挥园区在吸引和促进企业集中、资本集聚、产业集群、要素集约等方面的平台作用，不仅有助于推动沿线国家和地区产业实现集群式快速发展，发挥中外企业共享集聚经济带来的学习、劳动力匹配和要素分享等多重效应；而且，园区平台有助于降低企业的信息搜寻成本、交易成本和单一企业所面临的不确定性风险，也有助于中国企业抱团“出海”并与海外企业形成良好的分工与协作关系20、。

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近年来，“一带一路”沿线的许多国家和地区纷纷借鉴或复制中国园区经济的发展经验和模式，希望同中国加强合作和交流学习，并建立和打造跨境经济合作区、边境经济合作区和经贸合作园区等各类政策特区和经济园区。据统计，截至2016年底，中国企业在“一带一路”沿线36个国家布局建设了77个合作园区，累计投资241.9亿美元，为当地创造就业岗位超过21万个，目前还有25个国家希望同中国建立36个境外经贸合作区21。这些国际合作园区一方面带动了中国纺织、服装、轻工、家电、基建等具有比较优势的传统行业部分产能逐渐向境外扩散，构成了中国企业“走出去”的重要载体支撑；另一方面也加快了沿线国家和地区的工业化、城市化、市场化、国际化和现代化进程，对促进东道国产业升级和双边经贸关系发展发挥了积极作用。因此，作为中国园区经济实践的进一步深化拓展以及中国特色发展经验在全球范围内的扩散分享，海外园区既是“一带一路”建设的重要内容，也是承载中国与沿线国家经贸合作的重要平台，构成了中国“一带一路”建设的重要战略空间。

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（四）企业：“一带一路”建设的市场载体和实施主体

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“毫无疑问，没有政府的支持，‘一带一路’无从谈起。反之，没有企业跟进和深度参与，‘一带一路’将失去可持续发展的基础，演变为对外援助项目。”22与任何经济发展战略一样，作为一个对外开放发展战略和新型区域合作机制，“一带一路”推进的主体始终应该是企业。从这一角度来看，“一带一路”应采取的推进模式为“政府搭台，企业唱戏”23。政府通过加强对外合作与投资，推动基础设施互联互通，其最终目的主要还是为了打通企业“走出去”的通道，从而让企业真正担负起建设“一带一路”的重任。随着“一带一路”建设中政府的作用逐渐回归常态，政府的角色将更多地体现在搭建平台、建立机制、宏观布局、统筹协调等方面，具体到战略落地和实施推进，还需依靠市场配置资源、发挥企业主体作用。因此，在未来“一带一路”建设中，应让企业真正回归其市场主体的本原，给予各类企业充分的发展空间，使之成为推进“一带一路”国家倡议的先锋和中坚力量。 本文来自织梦

当然，作为一个以开放性、包容性为特征与内涵的倡议，“一带一路”不仅需要中国企业和中国资本的参与，也同样离不开西方发达国家资本和跨国公司的支持；不仅需要中国国企的参与，而且也少不了越来越多民营企业的加入24。但就目前的情况来看，国企特别是央企在“一带一路”建设中依然是主角，尤其是一些重大投资和建设项目，主要还是依靠中国的部分大型国企。国资委公布的数据显示，过去三年内，中国的21家央企共投资了“一带一路”沿线的100个重点项目，26家央企参与了1576个项目建设，主要分布在基础设施、能源、产能合作和园区合作等领域25。企业参与“一带一路”主要以经济效益为导向，任何经济建设只有取得良好收益，才具有发展的可持续性。但应当看到，在经济利润和价值回报最大化方面，国企的敏锐性同民企往往有着较大差距，自我约束亦普遍不如民企。因此，积极鼓励和吸引对成本核算、利润回报更加敏锐的广大民企参与到“一带一路”的基础设施建设和产业投资项目的建设、营运和管理过程中来，对保障国际合作项目的良性运行和可持续发展将大有裨益。对此，政府应积极为社会资本和民间力量参与“一带一路”建设提供支持、引导、服务和保障，“推动各国各层次政府、企业、社会机构、民间团体开展形式多样的互利合作，共同构建丝路沿线多主体、全方位、跨领域的互利合作新平台”26。 copyright dedecms

从上述分析可知，政府在“一带一路”建设中的作用极为重要甚至不可替代，但城市、园区、企业的力量同样不可或缺。它们各自扮演着不同的角色，同时彼此之间又有着十分密切的相互联系：政府统筹调控“一带一路”发展全局，企业承担政府“一带一路”建设项目的具体实施，“一带一路”沿线的各类园区则是承载企业投资及产业合作的主要平台，而“一带一路”中的重要城市作为企业和园区的集聚中心，构成国家调控资源配置、统筹空间布局的节点与枢纽。因此，在“一带一路”建设中，政府、城市、园区、企业的功能和价值并不是孤立存在的，而是互为载体、相互依托，彼此之间构成共生关系，互为生态。这是强调“一带一路”建设必须充分发挥多方力量，从政府主导走向多元联动的根本原因和动力所在。 本文来自织梦

总之，新时期“一带一路”建设的思路、方式及策略面临新的调整和转型。调整转型主要有两种路径指向：一是从自上而下向上下联动转型，充分发挥多方主体的功能和作用，促进“一带一路”参与主体的多元化；二是从政府导向向载体导向调整，在“一带一路”总体倡议布局框架下，深入考虑城市、企业、园区在参与“一带一路”中的角色和作用。通过本文的分析可得出：（1）应逐步调整和收缩政府干预的行为边界，从全面主导向统筹协调转型。（2）企业作为市场主体应回归其真正本原，成为“一带一路”区域经济合作的实施主体。（3）“一带一路”沿线城市尤其首位型、中心型城市是“一带一路”建设的主要空间节点，重点产业园区是中国与丝路沿线国家经贸合作的重要承载平台。因此，城市和园区构成了“一带一路”建设的主要空间节点，应充分发挥沿线中心城市的枢纽节点功能和重点经贸园区的平台支撑作用，并以中心城市和重点园区为核心，重塑“一带一路”建设的战略空间体系。（4）四年多来“一带一路”的规划布局主要围绕沿线国家层面展开，经过前期规划建设，已基本明确了丝路沿线具有关键意义、起重要支撑作用的国家和地区27。随着城市和园区成为发展的主要节点，未来的“一带一路”资源配置与项目布局重心也应随之向城市和园区尺度下移，从经济性、安全性、战略性角度，深入思考将企业、项目、资金、政策等资源要素落实到这些国家的哪些城市或园区，从而将“一带一路”建设从国家层面落实到城市、园区及企业项目，在为中国企业和资本“走出去”提供指向和引领的同时，真正实现深耕厚植“一带一路”的新目标。这是“一带一路”发展到新阶段的必然逻辑。 dedecms.com

三、从重点国家到支点城市：以多元联动引领“一带一路”新发展的先导策略

在“多元联动”框架中，城市作为“一带一路”建设的重要节点，处在承上启下的关键环节。在“一带一路”的城市中，节点型城市能够实现早期收获，但并不具备支撑和引领全局的能力与价值。而支点型城市对整个“一带一路”建设具有战略服务和支撑作用，居于整个丝路城市网络的管控中枢地位。因此，以多元联动推进“一带一路”，首先要精心选择战略支点城市，充分发挥支点城市对参与“一带一路”的城市、企业及园区的战略保障和服务支撑作用，然后由点及线，以线带面，引领“一带一路”不断发展壮大。

（一）战略支点城市选择

“一带一路”建设的战略支点城市应具备以下基本条件和发展特质：一是战略地位突出，处在“一带一路”的重要节点位置，能够发挥显着的门户枢纽作用和强大的管控中枢功能。二是城市能级较高，在区域乃至全城市网络中处于比较中心的位置，具有较强的国际资源集散、整合与配置能力。三是辐射能力较强，至少在地区层面拥有显着的引领力、带动力和影响力。四是开放水平较高，是国家或区域内联外引的窗口和桥头堡。

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从目前“一带一路”各主要城市的发展阶段和能级水平来看，本文认为，上海和香港最契合“一带一路”战略支点城市的发展特性和条件，最适合担当“一带一路”的战略支点城市。一方面，上海和香港作为中国最重要的经济中心城市，是引领中国经济融入国际分工网络、参与全球产业竞争的排头兵和主力军，同时在世界城市网络体系中处在十分重要的节点地位。日本森纪念财团发布的“2015年世界城市综合竞争力排名”显示，香港和上海分列第6位和第17位。全球化及世界城市研究网络（GaWC）则将香港和上海列入“超级世界城市”这一等级，两者分别排在全球世界级城市的第3和第6位28。另一方面，香港和上海都是国际性金融、贸易、航运、信息和交流中心，国际资源配置能力较强，专业服务相对发达，具有服务和支撑“一带一路”建设的显着优势和强大实力。再者，选择上海和香港作为中国“一带一路”的战略支点，也是基于战略可控性和安全性等方面的综合考虑。 织梦内容管理系统

作为中国海陆双向开放的重要节点及全球资源汇聚流动的关键门户，上海在支撑“一带一路”建设中的最大优势在于其全面、系统、完善、成熟的综合配套服务能力。将上海作为“一带一路”的战略支点，可有效依托并充分发挥其在“一带一路”中的经贸拓展和功能提升的综合配套服务中心、跨区域金融投融资中心、跨区域高端研发和高科技产品聚集的科创中心、跨区域海陆空立体联运的交通枢纽中心等功能和作用29，从而为沿线城市基础设施互联互通、产能合作、园区开发、城市建设以及相关企业和机构参与“一带一路”投资建设提供强大的服务和支撑平台。

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与上海的综合性服务优势不同，香港的综合能力虽不及上海那么强，但是专业化水准很高。在引领和服务“一带一路”建设过程中，香港最突出的优势体现在其作为内地与世界的“超级联系人”所具备的高度专业化、国际化、成熟化的服务能力。利用香港作为“一带一路”的战略支点，依托香港接轨国际、连贯中西的人才、贸易、物流、资金、金融、商业、资讯、会计、法律服务等各类服务业专业化优势，可以为“一带一路”沿线丝路节点城市及中外相关企业提供专业化的服务支撑，从而为整个“一带一路”建设提供服务新平台和内在新动力。 copyright dedecms

需要指出的是，沪港两地各有所长，但也互有短板。例如，香港在专业服务领域有丰富的国际经验和大批专业人才，但香港产业空心化严重，实体经济不强，对丝路节点城市的产业辐射带动能力较弱。而上海产业基础雄厚，实体经济发达，且上海及其所牵引的长江经济带具有强大的工程建设能力和大型装备制造能力，在产能合作、产业转移以及帮助丝路节点城市实现互联互通等方面均能发挥重要作用。但上海对国际贸易投资规则的熟悉程度远不如香港，高端专业服务能力和国际营商环境与香港也存在一定差距。因此，虽然上海和香港都可以单独作为“一带一路”的战略支点，但仅凭其中任何一己之力，恐怕都难以支撑起整个“一带一路”的发展。

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一个更为合适的选择是，沪港两地联起手来，整合资源，互补长短，形成“一带一路”建设的“战略双支点”和“发展双引擎”，通过加强两地之间的互动合作，强化沪港的金融服务、航运服务和世界城市综合服务与支撑作用，从而引领好服务好丝路节点城市乃至整个“一带一路”沿线产业园区和经贸合作区的建设进程。譬如，两地联合构建“一带一路”重大项目投融资平台，联手参与“一带一路”基础设施投资建设和营运管理，共同开展丝路节点城市产业园区和自贸区建设等。 本文来自织梦

（二）战略支点城市发展策略 本文来自织梦

在服务国家“一带一路”倡议中，中央最迫切需要上海和香港贡献的显然不只是大项目和大投资，而是更期望两地着力于发挥好国际化大都市在金融中心、经贸中心、科创中心、人文交流和交通物流等领域的大平台和大枢纽功能，突出沪港在“一带一路”建设中的战略支点和桥头堡作用，为丝路沿线城市及企业参与“一带一路”提供系统、综合、完善的服务和支撑。而作为战略支点型城市，上海、香港对接和参与“一带一路”建设的战略方向和突破重点就不能只囿于具体建设项目上，尽管项目是非常重要的抓手之一，而是应当“风物长宜放眼量”，将重点聚焦于搭建高端服务及合作平台，创新开放型经济体制机制，代表并引领中国提升在国际经济竞争和全球经济治理中的制度性话语权。应当说，这才是真正能够发挥沪港两地得天独厚的比较优势的关键所在，同时也最能展现两者在“一带一路”建设中的引领作用和发展亮点。也正因如此，上海和香港参与“一带一路”建设的思路和策略同一般城市有很大的不同。 copyright dedecms

一是聚焦丝路沿线的主要节点城市。“一带一路”沿线城市众多，不同城市之间发展水平差异很大，相互合作的基础以及存在的不确定性风险也参差不齐。所以，沪港两地须集中优质和优势资源，精心挑选其中一些“产业基础较好、合作意愿较强、地理位置更佳、政治影响更大、安全系数较高”的重要节点城市作为“一带一路”建设的合作伙伴和服务重点。沪港对接“一带一路”建设，首先应服务和引领好重要丝路节点城市的发展，加强对主要丝路节点城市的服务支撑与对接合作，并发挥“以点带面”和“从线到片”的带动作用，辐射带动丝路节点周边区域以实现整体发展。

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二是“全链条”式的丝路城市综合服务供给。在服务支撑丝路节点城市的策略方式上，沪港应充分发挥战略支点城市的综合服务枢纽作用，积极担当丝路城市的“综合服务供给方”，为丝路城市提供从城市规划到城市建设到城市管理等一揽子、全链条的综合服务，把上海、香港以及中国城市发展的成熟经验科学复制和推广到沿线城市，由此带动丝路城市的工业化、城市化、现代化进程。面向“一带一路”沿线城市的服务供给可采用以下三种模式：一为地产开发商主导型，依托国内房企在土地成片开发、综合设施配套、大型住宅区建设、物业管理、成本管控等方面的成熟经验，在丝路沿线提供港口、城市综合体、城市土地成片开发、新城等开发和建设；二为大型厂商主导型，依托上海及港资企业在基础设施、制造业等领域的生产、技术、管理等优势，推动丝路沿线产业园、开发区、产能合作区、重大基础设施建设；三为友城结好共建型，通过国际友城结好，促进上海和香港同丝路城市的互联互通。

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三是以产业园区建设为主要抓手。点、线、面、带是“一带一路”的重要架构，园区模式是“一带一路”扩点为面的有效路径30。发挥上海和香港战略支点城市的平台功能，以园区建设为抓手，在沿线主要节点加快建设一批产业园区和经贸合作区，带动丝路节点城市经济发展。跨境园区建设一方面可采取“硬输出”模式，由沪港两地的大企业联合开发建设，形成相对成熟的主导产业后，再逐步带动上下游或关联产业共同“走出去”。在这方面，香港有着丰富经验和突出优势。近年来，上海的一些大型企业，如上海电气集团、上海建工集团、上海电力集团等，也逐步积累起了比较丰富的国际运作经验，可通过上下游产业链的“走出去”模式，带动小企业抱团出海。同时，沪港企业还可依托中马钦州产业园、马中关丹产业园、印度尼西亚一中国综合园等“一带一路”沿线相对成熟的园区，探索“两国双园”国际园区合作新模式。

另一方面，推进中国园区模式的“软输出”。利用沪港在园区建设管理方面的丰富经验，推进中国园区发展理念和模式向丝路沿线地区复制与输出，加强与丝路节点城市在技术、建园理念、思路、方案、设计、园区招商及运营管理等方面的合作。此外，随着园区的逐渐发展，未来在条件成熟时，上海和香港还可考虑与丝路节点城市联合建设经济特区甚至双边自贸区。这些也都是上海和香港的优势所在。

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四、从政府主导走向多元联动的重大现实意义与理论创新价值

经过四年多的积极推进，当前的“一带一路”建设正处于从量变到质变、小成至大成的关键时期。在“一带一路”建设进入阶段转换的关键时刻，提出“一带一路”由政府主导向多元联动转型发展，具有十分重大的现实意义，对丰富和拓展“一带一路”倡议的理论内涵也具有重要价值。 内容来自dedecms

第一，从政府主导走向多元联动，体现了共商共建共享的全球经济治理新理念，有助于推动全球经济治理体系新发展。中国政府明确提出，“一带一路”建设坚持共商共建共享原则，并以此作为与国际社会共同推进全球治理的重要准则。“共商是对全球治理的基本原则、重点领域、发展方向等的共同认识和判断，而共建是对全球治理内容的共同建设和创新，共享则是通过制度性安排推动全球治理机制更加公正合理。”31近年来，共商共建共享原则不仅指导和引领“一带一路”建设不断深化拓展，同时也构成了中国推动全球治理体系完善和变革的核心理念。习近平曾指出，“‘一带一路’是各国人民的大合唱，不是中国的独唱；是建设‘百花园’，不是中国的‘后花园”’，其深刻含义就在于“一带一路”需要各国人民的共同参与。提出多元联动的“一带一路”发展新思路，就是强调要在政府的示范引领作用下，引导更多社会力量参与和融入“一带一路”建设中来，推动丝路沿线各国政府、企业、社会机构、民间团体开展形式多样的互利合作，构建丝路沿线多主体、全方位、跨领域的互利合作新平台，其内涵本质与共商共建共享的全球经济治理观一脉相承，有助于推动全球经济治理体系朝着更加公正合理方向改革完善，促进全球经济治理的新发展。

第二，从政府主导走向多元联动，契合世界经济开放联动创新发展的新趋势，为世界经济增长注入新的动力。当今世界经济与中国经济发展所面临的一个根本问题，就是如何实现更好地开放联动与创新发展。2008年金融危机以来，世界经济增长持续低迷，投资贸易低位运行。面对世界经济增长的动力衰竭，中国提出建设“一带一路”，倡导开放合作共赢，强调创新驱动发展，促进跨国互联互通。开放，可以拓展发展空间；创新，可以开辟增长源泉；联动，可以凝聚互动合力。以多元联动的方式推动“一带一路”建设，有助于进一步深化沿线国家地区相互开放发展，融开放于创新发展之中，实现开放与创新融合发展、联动发展，从而更有效地引领开放联动的世界经济发展新趋势，为后危机时代创新世界经济增长方式、推动世界经济更加开放发展注入新的动力和活力32。

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第三，从政府主导走向多元联动，有助于化解和应对“逆全球化”思潮，为全球化发展指明前进方向。经过上一轮近二十年快速发展以后，经济全球化发展正遭遇外部危机冲击影响、全球经济结构性困境、发达国家空心化发展、全球性不平等上升、全球经济治理缺陷等严重冲击和困扰，导致“逆全球化”思潮兴起。可以说，当前全球化与“逆全球化”博弈处于十字路口。从世界经济发展规律来说，经济全球化不会从根本上出现逆转和退潮的趋势。未来时期，经济全球化将继续发展，但经济全球化发展的模式面临修复和调整，经济全球化发展的动力、内涵、规模、速度和结构将会发生深刻变化33，世界经济的持续发展亟需一个平衡和包容性发展的全球化新阶段34。在此背景下，中国提出“一带一路”倡议，秉持包容性发展的理念，扩大全球伙伴关系网络，倡导新型国际合作模式，为全球化朝着更加包容和平衡的目标发展提供了重要的解决方案。通过引导促进“一带一路”沿线各个国家、多方力量的联动、协调、包容发展，有助于进一步凝聚发展共识、形成互动合力，使各国经济相互依存，安全彼此倚重，文明相互融合，从利益共同体迈向人类命运共同体35。同时，也有助于推动经济全球化的自我修复和完善，有助于构建更加公平和包容性发展的经济全球化发展机制，并用事实和行动应对逆全球化思潮，引领全球化朝着更加协调、包容与开放的方向发展，为全球化继续前进注入新动力。 内容来自dedecms

第四，从政府主导走向多元联动，有利于全面发挥“一带一路”的典范价值，更好地为世界发展提供国际公共产品。自2008年金融危机爆发以来，世界经济格局深度调整，国际权力结构深刻变化，经济全球化遭遇挫折，国际经贸规则碎片化问题突出。然而，现有的全球经济治理体系滞后，且存在明显的缺陷和不足，已难以适应世界经济发展的新形势和新变化。这不仅严重制约和阻碍了世界经济的稳定复苏和长远发展，也由此导致地区冲突、难民危机、气候问题、恐怖主义等全球问题不断产生和积累，世界秩序因而出现失调，世界和平与全球经济持续稳定发展亟待更有效更有力的公共产品体系。但事实和教训也表明，“全球治理和公共产品体系的提供也不是依靠某一个或者少数国家能够有效提供的，而是需要世界各国遵循互利共赢的原则，在发展中实现共赢，在共赢中实现发展”36。中国提出的“一带一路”倡议兼具区域合作、国际协议等特征，同时由于合作领域和范围空前广阔，正愈益成为一项以欧亚大陆为中心、“一带”和“一路”两翼齐飞、陆海统筹、多方参与、惠及全球的国际公共产品。“这是新时期中国向世界贡献的重要国际公共产品，被称为21世纪最具前途的全球发展战略和国际合作工程”37。“一带一路”建设从政府主导走向多元联动，可以进一步扩大开放和合作，推动“一带一路”建设继续走深走实，让共建成果惠及更广泛的区域和更广大人群，从而更好地发挥“一带一路”作为国际公共产品在发展、和平、文化、合作等方面的典范价值。 织梦内容管理系统

第五，从政府主导走向多元联动，进一步丰富和拓展了“一带一路”倡议的理论内涵，有助于深化和创新“一带一路”理论体系。“一带一路”倡议的提出、实施、推进和发展的过程，伴随着认识、思想和理论的深化与创新。这种创新主要体现在以下几个方面：（1）“一带一路”坚持共商共建共享原则，是对全球治理理论的重要贡献。（2）作为首个跨亚、欧、非并兼具全球开放性的合作架构，“一带一路”为推动合作共赢提供了全新思路，“为南北合作、南南合作架起了沟通的桥梁”，是对国际合作理论与实践的重大创新。（3）“一带一路”既充分体现和发挥了中国在产能、技术和价格方面的比较优势，同时将中国的这些优势与亚、欧、非国家的市场、劳动力、发展转型需求等紧密结合起来，“通过各个层面的战略对接构建利益共享的全球价值链，实现市场经济规律下生产要素在亚、欧、非国家间新的流动和分配”38。四年多来，不管是产能合作，还是互联互通，“一带一路”建设都为全球价值链的不断丰富和拓展提供了强大动力，并促进了以中国为核心的新型全球价值链的形成和发展，推动了全球价值链理论的发展与创新固。而创新提出多元联动的“一带一路”建设新框架与新理念，有助于人们深化认识“一带一路”建设的实践逻辑与路径指向，这无疑对进一步丰富和发展“一带一路”的理论内涵、创新“一带一路”理论体系具有重要意义。

五、结论

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总之，四年有成的“一带一路”建设正处于从量变到质变、小成至大成的关键时期。但由于自上而下的推动方式，使“一带一路”建设呈现明显的行政化色彩，导致出现了地方政府融入性不强、社会资本参与度不够、企业“走出去”方向不明等突出问题，制约了“一带一路”的深入发展。解决问题的出路依赖于“一带一路”建设从政府主导走向多元联动，即摒弃单纯的政府主导方式，更多地依靠多元主体联合驱动。当前，“一带一路”倡议正在从规划布局向落地深耕的新阶段迈进，亟待新主体、新动力、新模式、新路径的创新发展，而多元联动的发展方式将为“一带一路”深入发展注入新的动力和活力。通过建构一个“政府—城市—园区—企业”多元联动的逻辑框架，本文重新审视了“一带一路”参与各方的行动逻辑，主张收缩政府干预的行为边界，使企业回归其市场主体的本原地位’，而城市和园区作为重要支撑平台将成为“一带一路”建设的主要空间节点。因此，以多元联动引领“一带一路”新发展，关键是要发挥好沿线中心城市的枢纽节点功能和重点经贸园区的平台支撑作用，其核心在于将“一带一路”资源布局配置重心从国家层面下移到城市，园区尺度，这是“一带一路”发展到新阶段的应然逻辑。围绕深耕厚植“一带一路”的新目标，下一步应精心选择“一带一路”战略支点城市优先推进，充分发挥支点城市对“一带一路”沿线节点、发展走廊、产业园区、参与企业等的支撑保障和服务引领作用，而合适的做法是由沪港联合担当“一带一路”的“战略双支点”和“发展双引擎”。在“一带一路”建设进入阶段转换的关键时刻，提出从政府主导向多元联动转型发展，对深化“一带一路”创新实践具有十分重大的现实意义，对拓展“一带一路”倡议的理论内涵、创新“一带一路”理论体系也有着重要理论价值。

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注释： copyright dedecms

1、于洪君：《推动“一带一路”建设要处理好六大关系》，《求是》2016年第16期。

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2、刘卫东：《“一带一路”战略的认识误区》，《国家行政学院学报》2016年第1期。

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3、7、王跃生：《“一带一路”三年回眸：怎么样?怎么看?》，《第一财经日报》2017年6月19日。 织梦好，好织梦

4、邹雅婷：《“一带一路”：国家战略的重大创新》，《人民日报海外版》2016年9月7日。

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5、习近平：《携手推进“一带一路”建设——在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲》，《人民日报》2017年5月15日。

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6、周武英：《“一带一路”进入全面务实新阶段》，《经济参考报》2017年4月21日。 内容来自dedecms

8、杨飞：《“一带一路”，中国倡议惠及世界》，《新华网》2017年5月5日，http：//news.xinhuanet.com/comments/2017-05/05/c_1120914645.htm.

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9、习近平：《共担时代责任共促全球发展——在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲》。《人民网》2017年1月18日，http：//politics.people.com.cn/GB/n1/2017/0118/c1001-29030932.html.

10、习近平：《共同开创金砖合作第二个“金色十年”——在金砖国家工商论坛开幕式上的讲话》，《人民日报》2017年9月4日。 织梦内容管理系统

11、于洪君：《推动“一带一路”建设要处理好六大关系》，《求是》2016年第16期。 本文来自织梦

12、赵可金：《“一带一路”应加强统筹领导》，《中国网》2015年6月10日，http：//opinion.china.com.cn/opinion_58_131358.html.

13、参见国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，商务部官方网站2015年3月30日，http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxib/201503/20150300926644.shtml. 本文来自织梦

14、张国华：《上海打造引领全球消费城市的路径》，《东方早报》2015年11月17日。

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15、史育龙：《发挥城市重要节点功能，扎实推进“一带一路”建设》，光明网2016年9月13日，http：//theory.gmw.cn/2016-09/13/content_21962365_2.htm.

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16、参见国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，商务部官方网站2015年3月30日，http：//zhs.mofconl.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml.

17、权衡：《喀什在构建丝路城市网络体系中的功能定位及其功能转型》，《新疆社科论坛》2016年第5期。 本文来自织梦

18、20、李鲁、刘乃全、刘学华：《园区出海服务“一带一路”的逻辑与对策：以上海为例》，《外国经济与管理》2017年第7期。 copyright dedecms

19、刘乃全、李鲁、刘学华：《上海服务“一带一路”国家战略的定位和路径探析》，《经济与管理评论》2015年第5期。

21周路菡：《“一带一路”国际产能合作促进全球互利共荣》，《新经济导刊》2017年7月5日。 本文来自织梦

22李向阳：《构建“一带一路”需要优先处理的关系》，《国际经济评论》2015年第1期。

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23何茂春：《“一带一路”战略面临的障碍与对策》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期。

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24黄小鹏：《发挥民企在“一带一路”中的作用》，《国际金融报》2017年5月15日。 本文来自织梦

25周晓晶：《央企投资助力“一带一路”沿线国家经济发展》，中国经济网2017年5月13日，http：//intl.ce.cn/sjjj/qy/201705/13/t20170513_22789996.shtml.

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26于洪君：《推动“一带一路”建设要处理好六大关系》，《求是》2016年第16期。 织梦内容管理系统

27杜正艾：《精选“一带一路”建设战略支点国家的意义与建议》，《行政管理改革》2016年第6期。

28屠启宇：《国际城市蓝皮书：国际城市发展报告（2016）》，北京：社会科学文献出版社，2016年。

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29徐静、王前锋、许敏等：《“一带一路”国家战略中上海的定位与切入口研究》，《科学发展》2016年第3期。 织梦内容管理系统

30邹磊：《上海进一步对接