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　　从正式的制度安排上，中国的农业面源污染治理工作在2014年得到全面重视，标志性的制度成果是当年生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》，然后在2014年的全国农业工作会议上，首次提出农业面源污染防治的目标为“一控两减三基本”。

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　　政策的重视，恰恰反映了问题的严重。农业面源污染问题不是一朝一夕形成的，从上世纪70年代我国环境保护工作开篇40多年以来，在农业农村环境保护方面就存在政策缺位、机构萎缩、投入欠账等问题。因此，要理性分析农业面源污染的趋势，政策视角要长短结合以避免急功近利而产生的数字浮夸，政策措施要疏堵相济以克服手段单一下相关问题的此消彼长，政策本身要一以贯之，忌讳政出多门或朝令夕改，新政策要避免对已有政策不必要的重复，言之无物。 内容来自dedecms

　　一、在政策安排上，要避免用文件落实文件 本文来自织梦

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，将其纳入“四位一体”的战略布局。特别是2015年4月党中央国务院出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，9月份又出台了《关于生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)。可以说顶层设计做好了，目前各部门都在加紧落实《总体方案》的有关任务，直接的产出就是一个一个的专门方案。据不完全统计，落实《总体方案》，将有23个具体方案出台，其中包括农业面源污染防治的相关方案，这些任务都明确落实到具体部门。对于各部门而言，拿出方案提交给国务院，而不论方案对于解决问题的效果如何，只要按照程序、按时给国务院提交一个文本，本部门的改革任务似乎就完成了。各专项方案本来就是落实《总体方案》的部署，旨在明确各项具体工作应该怎么做，应更多体现为路线图、时间表、项目单，方案中的政策措施应该是自方案发布之日起立即实施，要避免原则性要求，更不应该再有“另行制定”、“研究出台”等条款。否则，又要有下一个方案来落实部门制定的方案。 织梦好，好织梦

　　就农业面源污染治理而言，政策的落地还是在基层，尤其是乡、村，可谓“上面千条线，下面一根针”。如果中央的政策不够清晰，加之各种文件层出不穷，那么地方就要花很多时间去学习、领会和传达。各地方各部门落实党中央、国务院要求的政策必须要有实招、有干货、路线清晰，要尽量减少基层操作者和社会主体学习和领会的时间和精力，避免通过多层传达后政策原意的走样。否则方案套方案，文件落实文件既没有实现党中央、国务院要着力解决实际问题的本意，更会让地方政府、社会各主体无所适从，难免有形式主义之嫌。 织梦好，好织梦

　　二、化肥、农药零增长要避免陷入数字游戏

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　　化肥、农药零增长是防治面源污染的重要行动。过去的一段时间，污染物排放总量控制是我国环境保护工作的最重要政策，然而，从公众对于环境质量的感知来讲，总量控制总体上被证明是低效甚至失败的，表现为“减排与环境质量脱节、减排基数不科学、与达标排放冲突、造成片面污染减排后果、涉嫌成为数字游戏”(孔令钰，2015)。化肥农药零增长目前总体遵循的是总量控制的思路。

　　目前采取的一些措施，毫无疑问将对化肥减量做出贡献，例如在种植业结构调整方面，农业部出台了《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，拟在5年内调减5000万亩玉米种植面积。过去15年，玉米对于化肥增量的贡献达31.8%，因此调减玉米面积必然会带来化肥用量的减少。另外，大力推广测土配方施肥、鼓励使用有机肥也将切实减少化肥用量。 内容来自dedecms

　　相比而言，农药减量则具有较多不确定性。一方面是底数不清，目前在国家层面的统计数据反映的是农药制剂量，近年来在180万吨左右，但是在农药工业和农业生产部门，普遍使用的是基于活性成分的折纯(折百)量，一般认为在32万吨左右，但缺乏官方公开发布的连续、准确数据。考虑对环境、健康和质量安全的影响，折百量显然更有意义，如若使用该指标，未来就需要在农药使用的监测和统计上进一步完善，获取一套较为准确的数据。研究表明，由于缺乏有效信息来源，加之对信息来源的信任度偏低，农民在农药的实际用量上往往比推荐的剂量多出1-2倍乃至更多。此外，作物的病虫害与气候的密切相关，这也增加了农药用量的不确定性。

　　总量零增长，理想的路径是每省、每县、每村甚至每个地块都实现零增长，但这并不是唯一的路径。零增长隐含的政策指向是更加科学有效地使用化肥农药，把不合理的用量减下去，把农业生产的效率和效益提上来。从这个层面来讲，化肥农药零增长是转变农业发展方式、提高农业可持续性的抓手。只有从这个高度来认识零增长目标，才能避免就农药说农药、就化肥说化肥，也能保持对这项工作持久的积极性。化肥、农药的使用是一项非常具体的工作，在有了大的方向指引后，还要落到生产实际，不能停留在机械式的按行政区、按年份层层分解甚至层层加码。从对地方考核来讲，统计数据所反映的减量是一方面，更重要的是与减量相匹配的产地环境、农产品质量的改善。当前，很多省份、市县都提出了当地化肥、农药零增长的目标计划，有的还提出了负增长目标。这充分反映了各地对于该项工作的重视和决心。但有些地方的计划，出现时间和区域上无差异、整齐划一的减量目标。化肥、农药零增长一定要汲取污染物总量控制政策的前车之鉴，警惕出现数字游戏。 dedecms.com

　　三、畜禽粪便资源化利用的激励政策没有落实 copyright dedecms

　　2014年《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)的出台，在我国农业污染治理进程中具有里程碑意义。从主体内容来看，《条例》总体上是鼓励畜禽粪便的综合利用，而不是以达标排放为目标，鼓励的意义大于规制的意义(孔源，2015)。但是在实践中，却存在一系列问题。

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　　第一，《条例》生效两年多来，重要的激励措施几乎没有落实。《条例》激励措施体现最集中的第30条规定“利用畜禽养殖废弃物生产有机肥产品的，享受国家关于化肥运力安排等支持政策;购买使用有机肥产品的，享受不低于国家关于化肥的使用补贴等优惠政策。畜禽养殖场、养殖小区的畜禽养殖污染防治设施运行用电执行农业用电价格”。然而，在运力安排、使用补贴等方面并没有进一步的政策安排。在落实电价优惠方面也参差不齐，作者2015年在四川某企业调研了解到，该企业原为化肥生产企业，近年来转型做生物有机肥。但是由于缺乏明确的关于有机肥生产电价优惠的政策，该企业生产有机肥的电价还要高于化肥，因此企业不得不保留一条化肥生产线以获得电价优惠。另外，在沼气发电方面，养殖场经常被以“发电量太小”“不符合技术标准”为理由被拒绝入网，养殖户得不到发电上网的收益，这使得《条例》的第31条关于利用沼气发电可享受上网补贴的规定也形同虚设。

　　第二，将有机肥可享受的优惠政策与化肥绑定在一起已经不适应形势的发展。上述提到的《条例》第30条，有机肥生产、运输、使用的优惠政策都是以化肥为参照。然而，随着化肥零增长行动的深入推进，过去给予化肥从生产到使用的各项优惠政策正在逐步取消。例如2015年2月国家发展改革委就发了《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》，上调化肥和磷矿石铁路运价，2015年9月全面取消了化肥生产企业免征增值税的优惠，化肥生产的用电优惠也在逐步取消。总之，为了更好鼓励有机肥的使用，针对有机肥的优惠政策应当与化肥“脱钩”。

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　　第三，“达标排放”的固有思维阻碍了畜禽粪便的资源化利用。处理畜禽粪便最佳方案是通过制取沼气、还田利用等进行综合利用。面源污染的真实危害要看其所处的生态系统。一般而言，开放水体接受的以面源性质排放的氮磷等，在一定程度之内是有益的，尤其是对于农作物灌溉而言。然而，过去的环境管理主要是针对工业部门，基本要求就是达标排放，基层环境管理人员在对《条例》的落实中往往把资源化利用和污染治理截然分开，甚至把资源化利用当成污染排放。例如有的养殖企业反映，基层管理人员甚至环保专家，在环保验收时罔顾沼气、有机肥生产等资源化设施，一味强调要上污水处理设施以实现达标排放、零排放。更有甚者，即便在农民同意的情况下，养殖企业产生的沼渣沼液只能通过罐车拉到农田，却不被允许通过管道将其引入农田。 copyright dedecms

　　四、秸秆禁烧不计代价值得商榷

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　　我国秸秆产生量为9.6亿吨，综合利用率约为76%，仍有超过2亿吨的秸秆没有被利用。在作物收获季节，由于秸秆露天燃烧会带来短时的严重空气污染，对交通、人体健康产生较大危害。近年来国家采取了严厉的秸秆禁烧政策，对起火点采取零容忍的高压态势。有些地方的乡镇领导干部甚至因为秸秆禁烧不力被就地免职。尽管如此，根据卫星监测，2013年全国夏收和秋收仍然发现秸秆焚烧火点总计7878个(农业部农业生态与资源保护总站，2014)。客观地说，秸秆并不是最严重的环境问题，但是却在使用几乎最严厉的行政手段。秸秆过去一直都是宝贵的资源，其资源属性并未发生变化，只不过由于生产方式的改变，未能较好地被利用。屡禁不止的原因还是没有找到合适的出路。应该把更多资源和精力用于寻找出路，清除秸秆综合利用的障碍。要为秸秆寻找系统解决方案，在提高利用率的同时，减少衍生问题。(nc-1820160812) copyright dedecms