派智库

在2016年的防汛抗洪抢险救灾工作中，安徽省在组织领导、工程调度、监测预警、转移安置和灾后恢复等诸多方面都采取了行之有效的系列举措，取得了防汛抗洪抢险救灾的重大胜利；但是，也凸显出不少问题和难点，主要表现为三个方面：即社会经济发展变化巨大，现有防洪工作需要调整以适应新变化；薄弱环节凸显，防洪抢险能力亟待提高；补偿、保险、规划与资金管理等政策法规方面问题较为集中和突出。 织梦好，好织梦

第一个方面：经济社会发展变化巨大，现有防洪工作与新形势不太适应

织梦内容管理系统

1998年大水之后，安徽省经济社会特征发生了显着变化，对防洪形势产生较大影响。就调查的8个县（市、区）而言，2014年人均GDP，前3位分别为当涂、肥东和南陵，后3位分别为宿松、宣州和枞阳，最高与最低相差约3倍。此外，各县（区）城镇化进程加快，如当涂县中小企业较多，农民工、买房人员大量进城。其余县（市、区）也都反映，进城务工人员都逐渐到集镇买房实现迁移，表明农村社会经济发展变化巨大且地区间不平衡，将对现有防洪体系带来深远影响。

1.防汛期间抗洪抢险人力减少，积极性降低 copyright dedecms

经济较差的县（市、区）企业少，导致农村劳动力大量进城务工，只有春节很短的时间内才待在家乡；平时农村基本上只有年迈的老人和体弱的小孩，身体健壮的只有少数村干部。因此，绝大多数县（市、区）在防汛抢险时人手太少。面对汛期查堤、抢险、转移、救灾等工作，人员难以保证。在所调研的县（市、区）中，只有当涂县反映当地企业较多，打工人员多，防汛时可以组织起来，人手尚可，其余县（市、区）均反映无法保证。在绝大部分县（区），汛期抢险工作是由解放军、武警部队、干部、民兵和群众共同进行的，解放军、武警部队成为抢险的绝对主力。这种变化导致在汛期，农村巡堤查险、抗洪抢险力量十分薄弱。南陵等县均反映，现在防洪抢险全成了政府的事，是政府在防汛，部队在防汛，老人在防汛。

2.农村土地流转为大户经营，农民对土地依赖程度降低，为抗洪抢险工作带来机遇与挑战 内容来自dedecms

由于农产品附加值偏低，农村劳动力大量进城务工，农村越来越多的人对田地的依赖程度逐渐减小。这种形势下，大部分县、乡镇、村级干部以及部分村民都认同了小圩区“大水丢、小水收”观念，这为治水模式调整提供了机遇。

《防洪法》第6条规定，任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。由于农村实行了土地流转政策，广泛出现了种植大户和养殖大户，在所调研的8个县（市、区）中均有反映。由于规模化经营，种植大户前期应当准备和修建了一些农田基础水利设施，养殖大户也应当有基础设备和场地。根据调研，遭遇今年洪水破圩时，这些基础设施、农作物以及养殖产品都遭受了较大损失。如在怀宁县调研时就发现，由于高河南圩破圩，圩内养猪、养鸭大户损失惨重。可见，大户的大量出现，一方面提高和促进了农村地区社会经济的发展，但另一方面又增加了洪水风险损失，还因他们是防洪保护对象和实际受益者，理应承担更大的防洪抢险法定义务。外出务工人员关系虽没有与土地完全分离，但不在家乡，如何让他们切实承担起防洪抢险的法定义务? 织梦好，好织梦

3.防汛工作尚未建立市场与计划有机结合机制

dedecms.com

在新的社会环境、经济环境下，计划与市场已经结合得非常紧密。此次调研中，很多县（市、区）均反映，受保护的大户和外出务工人员不出或者很少出力出钱，不符合市场机制；此外，防汛队伍建设、物资与器材储备与管理等，都可以走市场与计划相机结合的路子。很多县（市、区），特别是当涂县、宿松县、南陵县等都建议或者反映，需建立明确的市场与计划有机结合机制，以保证防汛工作顺利开展。目前，从政策层面讲，这种机制缺乏或者不够明确和充分，也给防汛工作带来影响。 内容来自dedecms

第二个方面：薄弱环节凸显，防洪能力亟需提高 织梦内容管理系统

1.中小河流治理规划滞后，存在规划缺失、布局不合理，以及执行力不足等问题

dedecms.com

在本次调研中，各县（市、区）都认为过去的病险水库除险加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建设等工程在本次防洪减灾工作中都起到了巨大作用，但是，这些治理的系统性，尤其是针对中小河流的治理，迫切需要提高。 本文来自织梦

当前的治理方式，存在零散性、局部性，且不连续等问题，达不到明显效果，其中中小河流最容易出现薄弱环节。在今年的洪灾中，出险和成灾的情况基本上都出现在中小河流。由于病险水库除险加固以及堤防整治工作，水库这一块保证得较好，大江大河的堤防也未出现明显险情，但湖泊水位长期高居不下，圩垸险情和灾情严重，安徽全省今年共有129处千亩以上圩口漫（溃）破，部分集镇、县城、市级城市等还面临洪水的严重威胁（双桥圩中还包括一些城区）。有重点、有计划地系统推进河流治理，尤其是中小河流的系统性治理，是需要认真解决的问题。 dedecms.com

调研中还了解到，不少县（区）病险水库除险加固只是部分水库进行和完成了，还有部分水库并未实施和完成；此外，通过今年的大洪水，大别山区、江淮之间、沿江地区、皖南山区等地的防洪工程设施，尤其是堤防，已经受到不同程度的损坏；还有，在安徽省境内，今年的洪水还不是历史最大洪水，总体上不及1954年洪水，今后如果再发生类似或者更大的洪水，后果难以估量。不少县已经认识到这一问题。如宣州区反映，中小河流要系统治理，最重要的是堤防加固，4条河流要规划治理，要适合地方的特点；现在的问题是项目都很急，缺乏统筹规划；大灾之后有大治，但要尊重客观规律，循序渐进。南陵县反映，漳河流域应系统治理，青弋江治理投了40亿，水阳江也几十亿，唯独漳河没有；现在准备自己干，在漳河建了幸福闸，分上下2级，库容为2700万m#3，比上游小水库群蓄水总量都大。怀宁县反映，要争取国家加大投入，加快农村水利基础设施的投入；流域面积200～3000km#2中小河流要纳入十三五规划；要统筹规划，分期治理，分轻重缓急，不能一刀切。 本文来自织梦

2.河湖水系被挤占、淤塞，支流通江能力与内湖蓄洪能力降低

织梦好，好织梦

从1998年大水之后的实践看，退田还湖有“单退”与“双退”之分。由于当时圩区群众依赖土地生存的基本状况未改变，为维持社会安定，最初定的“双退”圩垸，后来大多都改成了“单退”，而“单退”后来大多都变成了未退。而自1999年发生洪水以来，17年没有较大洪水，圩区民众的防洪意识逐渐减弱，大量圩垸侵占行洪通道和湖泊调蓄容积，河湖水系被挤占、淤塞，支流通江河流排水能力与内湖蓄洪能力降低，是造成今年安徽省湖圩地区严峻汛情和灾情的一个重要原因。长江中下游湖圩区位特殊，地势低洼，易涝问题突出，排涝能力严重不足。在今年洪涝灾害中，沿江许多区域自排、强排能力跟不上，在外江持续高水位情况下，湖泊群长达4个月无法向长江自排，“关门淹”现象严重，不少圩口溃堤已两月有余，依然浸泡水中。由于圩堤溃破、圩内涝水不能及时排出，城镇受淹、农作物大面积受灾情况严重。 copyright dedecms

3.沿江湖圩区及城乡排洪排涝能力不足，部分排涝设施老化

由于长期投入不足，中小河流缺乏系统治理，河流及圩口堤防标准偏低。调研中了解到，巢湖、华阳河湖群、南漪湖等湖泊周边圩垸堤防普遍未达标，长江干堤治理时，通江支流堤防末按同等标准加固。 内容来自dedecms

在快速城市化过程中，平原湖区新建城区或开发区的排涝设施还是按以前的农村排涝标准建设的排涝站，造成部分城区、集镇低洼地区短时间受淹，如当涂的石臼湖北岸严重积水，宣州区的新开发区内涝严重且部分小区发生10多次积水；如安徽南陵经济开发区建于平原圩区内，区内排水能力为农村排涝标准，因此，今年区内多次受淹，有些小区反复受淹10多次，地下空间受灾严重。

4.水库安全保障任务依然繁重

调研中几乎所有调查县（区）都反映，病险水库除险加固取得了很好的效果，在今年的洪水中得到了检验，但还有部分病险水库未开展和完成除险加固工作，希望这项工作接着开展下去。前期除险加固主要解决了水库的三大件（坝身、溢洪道与放水建筑物），但有些安全隐患并未解除，如渗漏的问题未解决。保水库安全仍然是重要的防汛任务。如宿松县今年对63座中小型水库实行24小时不间断巡查，及时处置渗漏等险情、检修闸门等设施，适时适度泄洪，所有水库基本保持平稳运行，不敢有一丝大意。目前安徽仍有1100多座小型病险水库未进行加固。水库一旦失事成灾往往后果非常严重，尽快实施病险小型水库全面除险加固，全面消除小型水库病险隐患尤为迫切。 dedecms.com

5.防汛过程中县镇村三级责任不清，群众义务不明 内容来自dedecms

防汛应急预案应该要求对应“保证、设防、警戒”三线水位明确相应的职责，但是早期确定的“三线”多已不反映现实的情况，亟待调整。防洪保护重点的确认、权威性，具体操作和执行十分困难，在技术工作时就应注意确定。调研的县（区）均反映，基层领导和指挥层无法得到明确信号，在实际工作中很难决策，承担的压力非常大。各县（市、区）各级干部责任到人，分片负责到具体的乡镇，人员基本上都下到乡镇工作，一线战斗，实际上也与防汛过程中县、镇、村三级责任不清有关系。 内容来自dedecms

这种情况下，守与弃的两难决择也成了基层防汛工作的难点。在防洪应急预案中没有关于保与弃决择的原则和规定。含山县反映，明确警戒水位、设防水位与保证水位相应的职责。什么情况下守堤，什么情况下保生命为主，不像水库一样有明确的标准；防洪不仅是保生产，更重要的是保安全，保老百姓安居乐业。宣州区反映，抗洪硬顶，反而顶坏了堤防；9座平垸行洪圩，也难以运用；杨兴圩，6月29日晚11点要分洪没分，扛到7月3日，溃口了；对于出险的堤防，保到一定程度时，产生了保与弃的决择困难；如果保，水位更高，到时保不住，产生的损失更大；如果主动放弃并进洪，则会带来一连串的赔偿问题、责任问题；在出险的9个圩中，龙湖圩、白石圩最终未能保住，发生了较大灾情。

内容来自dedecms

6.基层水利设施管护薄弱

水利工程“三分建，七分养”，然而，在农民义务水利工取消后，很多基层水利设施常年缺乏维护。目前，堤防、涵闸与水库工程管护投入不足，老化失修严重。圩堤达标率低，即使堤顶高程达标，有些堤身断面也不够。在调研的县（市、区）中，有的县（市、区）在防洪排涝工程管理与维护方面下了很大功夫，积累了丰富的经验，如当涂县和南陵县，但是，大部分县（市、区）在防洪排涝工程维护与管理方面的工作还是较弱的，有的县甚至反映从上世纪90年代以来，堤防等防洪工程就基本未进行过修理与维护，管理工作十分薄弱。总体而言，社会经济较好的县（市、区）在防洪排涝工程管理与维护方面十分重视。这次调研看到，凡是工程管护有组织、有制度、责任明确，常年坚持投入与维护的，灾情相对就轻，反之，灾情就重。 织梦内容管理系统

调研中还得到反馈，防汛道路等基础设施是抢险中极其薄弱甚至致命的环节。很多县（市、区）反映，在今年的防洪抢险中，防汛道路标准低，在洪水发生时变得泥泞，大型机械和设备根本无法到达出险地点，使得预案中的很多内容变得不可实施；反之，如果防汛道路达标，大型机械和设备能即时到位，很多险情就有可能及时有效地控制，不会恶化为灾情。

在本次调研中，很多县（市、区）反映，基层防汛机构人员不足，能力偏弱，不能满足防洪减灾工作的实际需求。如县级防汛机构一般只有2～3人，人员偏少，而防汛的接待任务和业务工作都很重，涉及到方方面面，每年汛期都很紧张，发生洪水险情和灾情时更是无法应对。乡级、镇级只有水管员，人数就更少。防汛人力不足，洪水持续时间长，巡堤查险，主要靠干部、老人；抢险，靠部队和从山区调民兵支援。

内容来自dedecms

在防洪排涝工程管理与维护方面，在一些地方，“等、靠、要”的思想比较严重。例如，有的县自1999年洪水后，为等待中央投资，堤防多年未进行加固；有的县泵站年久失修。 本文来自织梦

基层管护人员待遇低，水利工程征地与设施管护的管护标准，不同部门之间差别太大等，也是导致基层水利设施管护薄弱的原因。

本文来自织梦

第三个方面：资金管理、补偿和保险、规划等政策法规方面问题较为集中和突出

织梦好，好织梦

1.项目式资金管理方式不能满足地方防洪减灾工作的实际需求

内容来自dedecms

在本次调研中很多县（市、区）反映，现在的项目式资金管理不太符合各县自身的实际情况；各县（市、区）防洪体系涉及内容非常多，如河道、水库、堤防、闸门、泵站、监测预警系统等对象，又涉及新建、改建、升级换代、运行维护等不同阶段和方式，各县（市、区）的强项和薄弱环节也有很大差异，但是，目前项目式资金管理要求项目专款专用，不能用于其他项目。因此，各县（市、区）很多时候不能根据自身实际情况，将中央补助金集中切块使用，将有限的资金用于当地防洪减灾的薄弱之处和急需之处，不能保证所处县（市、区）河流系统治理和统一安排，给防洪减灾带来一定程度的困扰。

copyright dedecms

2.补偿与保险机制不完善，制约和影响基层防洪减灾工作的实际开展 内容来自dedecms

调研中发现，“大水丢、小水收”观念在不少地区已经具有一定程度的共识，在技术层面易于实现。从技术层面而言，对于“大水丢、小水收”观念，何种程度为“大”?何种程度为“小”?如何“丢”?如合理确定“三线水位”，在适当位置设置闸门和建设堰式堤，即确保重点、主动进洪、减小损失、大幅度减少险情，是很容易做到的。 copyright dedecms

但是，这些技术措施在管理层面又非常难以实施，很重要的原因是目前的补偿与保险机制不完善，“丢”的地方的群众的切身利益没有得到法律、法规和政策的切实保障。补偿与保险机制不完善，制约和影响基层防洪减灾工作的实际开展。如宣州区反映，中小河流、圩区再整治，总有超标准洪水发生的时候，耕地5～10年淹一次损失不大，老百姓现在不完全依赖于农业收入；生产、生活可以采取不同保护标准，减去抢险费用，难在利益不均衡；水阳江、青弋江分蓄洪无安排，是分是蓄，没有任何补偿政策支持，分了蓄只能自认倒霉；主动进洪的设施，如闸门，难以运用。南陵县反映，行蓄洪区该进水还得进水，但要有保障措施；结合土地整理，就近进行移民安置；要有综合性的政策，整合退田还水、土地休耕、美丽农村建设等，结合工程保障措施，让洪水有出路。怀宁县反映，大圩主动行洪不太可行，上万的人员转移压力大；无人住的小圩，可考虑主动行洪的措施，但前提是需要有合理的补偿作保证。尽管很多县（区）目前已经具有了农业保险，如在枞阳县调研时，国元保险公司代表介绍了在该县开展的情况，成效很大，也很成功，但是，补偿与保险机制尚待进一步补充和完善。

织梦好，好织梦

3.规划系统性不够，给基层防洪减灾工作产生深远影响 dedecms.com

目前，部分中小河流进行了防洪规划，这种规划是需要一个个具体的项目、分期实现的，但是，很多规划系统性不够，这种综合，既应体现在空间尺度上，又应体现在利益相关者参与的广泛程度上，还体现在利益相关部门各相关项目实施的配合性上。 织梦内容管理系统

首先，在空间尺度方面，体现在流域规划的系统性不够，流域性的规划应体现不同流域尺度的上下游、左右岸、整体与局部，并尽可能地考虑近期与远期的平衡；各县（区）均反映，现在中小河流治理尽量解决关键问题，保护重点是非常好的，但在流域防洪的综合性方面还需要进一步考虑。本次调研得知，靠近长江边上的含山县、宣州区、当涂县、枞阳县、怀宁县、宿松县等都反映今年汛期长江较长时间内水位都很高，较历史同期高1.5～2.0m，并且开始的时间较早，河水顶托作用非常明显，导致内湖的水难以或者无法排出，沿江崩岸加重，甚至影响了工程初汛期施工进度。宣州区认为，长江流域主要大型工程的调度对全流域都会产生影响，下游的南漪湖调度未达到设计状态，界河卡口问题也未得到解决，宣城境内2011年已按规划完成退堤，但江苏侧河段应后退的50m未退，导致下泄流量不足。此外，局部的防洪规划也需要进一步协调，如含山县反映，巢湖流域涉及合肥、芜湖、马鞍山、六安等市，要统筹规划，分头治理，分步实施；巢湖市范围，里面的小圩子提高了标准，对巢湖市有利，对含山区域有害；要疏堵结合，退保结合，上拦、中固、下疏；如裕溪河疏浚应与堤防加固相结合。宣州区反映，要针对实际情况调整调度规则，如南漪湖按堤防达标进行调度，实际上并未达标，建议修订南漪湖调度规则。 copyright dedecms

其次，在利益相关者参与广泛程度方面，现有规划还是以部门为主，各相关部门参与的广泛性和深度还需深入。 dedecms.com

最后，在利益相关部门各相关项目实施的配合性方面相对较弱。此次调研中，很多县（市、区）都有发改委、国土、民政、农委、卫计甚至保险部门的人员参加，大家提供了各自部门的项目和工作信息，如新农村建设、土地整治、移民建镇、补增耕地、增减挂钩、宅基地退出等项目，其实很多都可以整合到全社会的防洪减灾工作中来。但现在这方面还有很大的改进空间，还在制约和影响着基层防洪减灾工作的实际开展。（nc-1820161014） 织梦好，好织梦