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内容提要 在推进京津冀生态环境一体化协同保护中，必然涉及生态补偿问题。目前京津冀实施生态补偿主要存在的问题是补偿标准低，无法弥补生态环境保护地区的机会成本和实际保护成本，而造成补偿不足的主要原因是没有清晰生态环境产权，没有给予生态环境价值合理评估，导致补偿标准难以准确确定，使生态环境保护价值得不到公平体现和补偿。本文对京津冀水源地保护补偿标准推算得出张承地区为京津保护水质水量需求而每年损失53481.7万元。对森林建设工程补偿标准的核算得出目前每亩造林成本的最低限800元，而目前执行的补偿标准却是280元/亩。因此，需要构建京津冀生态补偿运行执行机制，实现补偿的持续长效；实施京津冀多元化生态补偿体系，实现补偿的公平有效。

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关键词 京津冀 生态补偿核算 资源环境承载能力 织梦内容管理系统

在推进京津冀生态环境协同保护的过程中，必然会涉及到生态补偿问题。京津冀目前的生态补偿机制尚不完善，生态环境治理效果仍需不断提高，那么如何依据京津冀各方不同的资源环境承载能力、经济发展水平和功能定位的变化，解决当前生态补偿过程中存在的问题，建立健全公平合理的长效生态补偿机制，仍然具有重要的现实意义。 内容来自dedecms

一、京津冀区域生态补偿的现状及问题

（一）水资源生态补偿标准较低 织梦内容管理系统

京津冀同属海河流域，水资源利用关系紧密。比如河北省承德和张家口是京津最重要的水源地。为满足京津对水质和水量的要求，张承地区付出了较大的经济代价。国家在组织实施关于首都水资源可持续利用、海河流域水污染防治等规划中，涉及水资源保护的生态补偿项目主要包括：

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（1）进行小流域治理的补偿。1996年到2004年间，北京市每年分别向承德市丰宁县、滦平县提供资金100万元，共800万元，向张家口市赤城县提供资金50万元，共400万元，用于小流域综合治理，两项合计0.12亿元。

（2）进行水环境治理和水资源节约的补偿。2005—2009年，北京连续5年每年向张承提供支持资金2000万元，用于水源区环境治理。2006—2008年北京分别安排支持资金2200万元、2200万元和5800万元，用于张承实施水资源节约项目，两项合计2.02亿元。2008—2011年天津连续4年每年向张承提供2000万元专项资金，共0.8亿元，用于保护潘家口水库上游地区的水资源。 dedecms.com

（3）实施“稻改旱”工程的补偿。承德市滦平县、丰宁县和张家口市赤城县于2007年开始实施“稻改旱”工程，每年将10.3万亩水稻改种成玉米等耐旱农作物，而北京市按每年每亩450元的标准补偿“稻改旱”农民收益损失，2007年北京市补偿张承资金4635万元，2008年补偿标准提高到550元/亩，2008—2012年每年补偿张承资金增加到5665万元。实际上改种玉米后每亩地的损失大约在1600元左右，而补助标准只有550元/亩。但北京市给予密云县每亩补贴却在1500—3000元之间，也就是说京冀两地补偿标准不一，对河北省进行生态补偿标准低，最终导致河北省退耕还林工程和京津风沙源治理工程并没有达到预期的效果，难以实现开展退耕还林工程的初衷。 本文来自织梦

另外，京津用治理投资替代对张承地区的补偿，但京津对张承地区总共提供的治理投资金额为6.25亿元，而张承保护京津水源地的经济损失高达53.48亿元，补偿金额只是经济损失的11.69％。显然京津给予的资金补偿远不及张承地区承担水资源保护而付出的经济代价，水源地也由此陷入长期贫困状态。由于缺乏持续生态环境保护的动力和能力，所以不能根本解决水资源保护与治理问题。

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（二）森林生态补偿标准不一 dedecms.com

为构建京津生态屏障，减轻风沙对京津的危害，要求张家口、承德和保定部分地区大规模开展退耕还林工程和京津风沙源治理工程封山育林。通过退耕还林和风沙源治理等生态工程的实施，河北省林地面积由1990年的344万公顷增加到2012年的705万公顷，森林覆盖率增加到22.29％，京津地区沙尘暴次数明显减少，河北实施森林建设工程为京津保持水土和治理风沙起到了重要作用。

但在退耕还林和风沙治理过程中，实行以行政区划各自补偿的办法，由于财力有限，河北省执行“退耕地每年每亩补助小麦原粮100公斤，现金20元，种苗和造林费50元，同时不再征收农业税”的补偿标准，京津风沙源治理工程也参照此标准进行补偿。如果将小麦原粮按2.10元/公斤的平均价格折算，2010年河北省退耕还林的补偿标准为280元/亩，而造林成本则攀升到800—1000元/亩，显然补偿标准远低于实际造林成本，不能弥补生态环境保护区居民收益损失。特别是目前农业税已取消，导致原有补偿措施中免征农业税的优惠失效，并且在鼓励农业发展的政策措施不断完善的情况下，补偿标准更显得微不足道。 本文来自织梦

（三）大气生态补偿不确定

为解决雾霾严重污染问题，京津冀提出建立总量控制与质量控制相结合的区域联防联控机制，明确联防联控在区域大气污染防治中的实施。在联防联控中，河北需要完成“6643”减压限产工程，仅削减6000万吨钢铁产能一项就将损失GDP达510.99亿元。也就是说，京津冀三地要获得相同的大气污染治理环境收益，付出的GDP代价却不同。京津冀同属于一个地理单元，京津应对大力度减压限产的河北省进行生态补偿。中央安排的50亿元资金用于京津冀大气污染治理，显然难以补偿河北省的经济损失。 内容来自dedecms

（四）京津冀生态补偿措施缺乏长效性

京津冀目前的生态补偿措施基本上是以具有一定期限的项目工程为载体进行实施的，如退耕还林工程、“稻改旱”工程等。在项目工程期限内，当地居民由于能够得到部分补偿，会尽力配合相关生态环境保护措施的实施，而一旦项目工程期结束，失去补偿而缺少生存来源，只能重新就地生产和开发，可能出现新一轮的生态环境破坏。所以，生态补偿的效果只局限在短时间内，从长期来看无法根本保障生态环境保护措施的持续性，达不到改善生态环境的目的。另外，京津冀的生态补偿以中央号召、规划为基本依据，这类协议本身就具有明确的期限性，协议到期时生态补偿便会由于缺乏法律依据而失去基本的保障，缺乏生态补偿的长效机制。

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二、应怎样补偿：京津冀生态保护补偿标准的界定

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从上述补偿状况看，当前对河北实施的补偿标准过低，无法弥补生态环境保护地区的机会成本，甚至无法弥补实际保护成本。而造成补偿不足的原因有多方面，其中主要原因是没有清晰生态环境产权的界定，没有给予生态环境价值合理评估，导致补偿标准难以准确确定，使生态环境保护价值得不到公平的体现和补偿，所以探索有效可行的补偿标准显得非常重要。结合实际情况，下面给出京津冀主要生态要素的补偿核算标准。 copyright dedecms

（一）京津冀水源地保护补偿标准的推算

由于首都水资源可持续利用以及京冀、津冀合作实施的水资源保护项目，基本上布局在张家口市赤城县和承德市丰宁满族自治县、滦平县，而对这些地区采取的资金投入基本上可以弥补这三个县水资源保护的直接成本，所以，本应考虑水源地由于发展权受到限制所带来的经济损失。 dedecms.com

方法是将其他条件相似的相邻县作为参照物，通过计算水源地与参照县居民收入的差异，估算出水资源保护区发展权受限的损失，即以机会成本作为京津冀水源地保护的补偿标准。测算公式如下（刘强和彭晓春，2012）：

补偿标准=（参照县农民人均纯收入-水源地农民人均纯收入）×水源地农村人口+（参照县城镇居民人均可支配收入-水源地城镇居民人均可支配收入）×水源地城镇居民人口。

以核算赤城县和滦平县的补偿标准为例：比较赤城县与相邻各县2001—2012年人均GDP的变化情况，发现在承担京津水资源保护初期，赤城县人均GDP与沽源县、宣化县、怀来县、涿鹿县差距较大，而与崇礼县、万全县相当（表1），且进一步分析发现2004年以前赤城县人均GDP高于万全县，而随着水资源保护措施的不断实施，2005年赤城县人均GDP开始低于万全县，且有不断拉大的趋势。也就是说由于水资源保护责任的承担，逐渐影响赤城县经济发展。因此，以万全县作为估算赤城县保护水资源机会成本的参考县。

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万全县2001—2012年农民人均纯收入为2420.5元/年，城镇居民人均可支配收入为11851元/年。赤城县农民人均纯收入为1923.1元/年，城镇居民人均可支配收入为11367.7元/年，年均农村人口为26万人，年均城镇人口为3万人，根据公式可计算出2001—2012年赤城县为保障京津水资源可持续利用，而导致农民纯收入损失是12937.4万元/年，城镇居民可支配收入损失是1433.9万元/年，合计收入损失是14371.3万元/年，那么赤城县保护水源地的机会成本即补偿标准应为14371.3万元/年。 copyright dedecms

同样比较承德市滦平县实施水资源保护以来与相邻各县人均GDP的变化情况，发现滦平县在承担水源地保护初期，人均GDP与承德县、隆化县、丰宁县、兴隆县、平泉县差距较大，而与宽城县相当（表2），但随着水资源保护措施的不断实施，滦平县经济发展速度逐步慢于宽城县，两者之间经济发展水平差距越来越大，也就是说由于水资源保护责任的承担，影响了滦平县的经济发展。因此，以宽城县作为估算滦平县保护水资源机会成本的参考县。

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可计算出2001—2012年滦平县为保障京津水资源可持续利用而导致的农民纯收入损失是24437.1万元/年，城镇居民可支配收入损失是3144.6万元/年，合计收入损失是27581.7万元/年，滦平县保护水源地的机会成本，即补偿标准应为27581.7万元/年。 dedecms.com

同理，以隆化县作为估算丰宁县保护水资源机会成本的参考县。可分别计算出2001—2012年丰宁县为保障京津水资源可持续利用而导致农民纯收入损失是5795.9万元/年，城镇届民可支配收入损失是5732.8万元/年，合计收入损失是11528.7万元/年，那么丰宁县保护水源地的机会成本补偿标准应为11528.7万元/年。

综上计算，为保障京津水资源可持续利用，赤城县实施水资源保护措施的机会成本是14371.3万元/年，滦平县的机会成本是27581.7万元/年，丰宁县的机会成本是11528.7万元/年，也就是说张承地区为保护水质水量以满足京津对水资源的需求而每年损失53481.7万元。因此，京津应以此作为标准补偿张家口和承德，才能确保不影响京津地区水资源的利用。

（二）京津冀森林建设工程补偿标准的核算

张家口市、承德市和保定市处于燕山太行山风沙治理重点地区，为改善和优化京津生态环境，实施大规模植树造林工程，其生态价值远远超过经济价值。所以以张承保地区退耕还林工程为例，评估河北省森林建设工程营造林地的生态效益，推算京津冀区域森林建设的补偿标准（表3）。

目前张承保地区退耕还林工程平均每年营造森林面积83990.92公顷，所以张承保地区每公顷退耕还林面积补偿为1.0928万元，每亩为728.5元，接近目前每亩造林成本的最低限800元，而目前执行的280元/亩的补偿标准太低。 本文来自织梦

可见退耕还林工程的补偿标准应达到每亩最低800元的标准，才算接近合理补偿，并基本保证造林效果。 copyright dedecms

（三）京津冀雾霾治理补偿标准的核算 织梦内容管理系统

为治理京津冀大气污染，河北省减压限产责无旁贷。以2013年起削减钢铁产能为例，计算雾霾治理对河北省GDP的影响，进而确定雾霾治理的补偿标准。 dedecms.com

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计算可见2013—2017年河北省钢铁产能为19.37亿吨，钢铁行业GDP为16497.26亿元，平均每吨钢铁产能带来的GDP为851.65元，削减6000万吨钢铁产能减少河北省GDP的总额即为510.99亿元。比如再进一步按国土面积比例来确定雾霾治理的补偿分摊系数，京津国土资源面积占京津冀土地资源总面积的13.11％。因此，为弥补河北省为治理京津冀雾霾污染削减钢铁产能而造成的损失，中央及京津应共同对河北省补偿30.82亿元。而“6433”工程中的其他减压限产措施可参照此方法确定补偿标准。

三、完善京津冀生态补偿长效机制中的推进措施

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可见，为真正理顺京津冀生态与经济的利益关系，就要建立确保生态补偿实施的长效机制，保证京津冀区域公平持续发展。 织梦好，好织梦

（一）推动构建京津冀生态补偿运行机制，实现补偿的持续长效

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目前京津冀区域生态补偿难以达到真正有利于促进生态环境保护、形成生态环境保护激励效果的主要原因是，未能按照公平、合理、有效原则，形成科学顺畅的生态补偿运行机制。在走访张承地区的相关部门时，听到最多的声音是补偿少并且间断不可持续。显然，需要通过建立常态化的生态补偿执行平台和全面的监督体系，形成有组织的持续性生态补偿运行机制，以保障生态补偿的正常执行。 织梦好，好织梦

（1）推动构建京津冀生态补偿法律体系。应敦促制定诸如《京津冀生态补偿条例》的法律法规，协商明确生态补偿方式和补偿标准。要建立和完善水权交易机制，修改和完善排污权交易法律制度，为京津冀生态补偿机制的市场化运作提供法律依据。 dedecms.com

（2）搭建京津冀生态补偿执行平台。要求在京津冀协同发展组织框架中，建立促进京津冀生态环境保护一体化的机构，其中设立“京津冀生态补偿机制运行部”，具体负责生态补偿监督、补偿资金管理、协调与仲裁等方面的工作，从而确保京津冀生态补偿的合理性、持续性。 copyright dedecms

（二）倡导京津冀多元化生态补偿体系，实现补偿的公平有效 copyright dedecms

改变以往单一的救济式方式，不仅要完善财政资金补偿方式，还要倡导实行产业、智力等补偿方式，完善市场化补偿模式，以真正建立长效的补偿机制，提升生态环境保护效果。 dedecms.com

（1）继续完善京津冀生态补偿财税政策。目前京津冀生态补偿的财政转移支付政策指向性不明确，未能充分反映生态补偿的要求。因此，在当前的分税体制下，京津冀应成立专项生态补偿财政基金，专门用于该区域生态环境保护，确保实现财政转移支付与生态环境保护的进一步挂钩。在专项财政基金筹措上，一方面中央政府应加大对专项基金的财政投入，包括京津冀地方政府也应按财政收入的一定比例提取一定财政资金纳入专项基金；另一方面，在排污费几乎是唯一的与生态补偿相关的税收政策的基础上，增收生态资源税，为生态补偿财政基金增加资金来源渠道。在专项财政基金支出方面，应确保资金首要应用在生态薄弱地区的建设项目上，务必落实“专款专用”，即从财政收入和财政支出两方面不断完善京津冀财税政策，保证生态补偿资金充足，支出合理，实现真正意义上的生态补偿。 copyright dedecms

（2）推广京津冀智力补偿方式。为保护京津冀生态环境，河北省在限制传统高污染高耗能产业的发展、努力发展绿色环保的新兴产业的转型过程中，形成对高素质专业人才和对口专业技能的急剧需求。所以，可考虑向河北省提供技术指导和专业咨询，帮助发展绿色新兴产业。比如，对生态涵养区的部分农民免费进行技术培训，帮助他们获取发展机会的能力，缓解当地人口对生态环境的压力。 copyright dedecms

（3）推动京津冀产业补偿方式，提升生态保护区自我发展能力。“环京津”的特定区位决定了河北省产业定位的服务性特征明显，在要素自由流动的前提下，河北省难以留住高层次人才，导致河北省高新技术产业难以发展起来，产业结构低端化，经济发展水平落后，生态环境保护动力和能力不足。因此，京津冀应结合各自的功能定位，实施异地开发补偿方式，比如，京津合力尝试在天津沿海地区建立“异地开发”实验区，安置河北省因保护生态环境而限制或禁止开发的企业入驻，并利税返还支持河北省经济发展。既满足天津沿海地带招商引资建设北方经济中心的要求，又可实现对河北省保护生态环境的补偿，促进京津冀生态和经济的协同发展。

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（三）加快推进京津冀生态资源市场化补偿的进程

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加快推进通过有形市场交易实现直接补偿的方式，从根本上解决京津冀生态补偿存在的一系列问题。

（1）京津冀区域要抓紧建立和完善水权交易中心，通过不同层次的水权交易，实现水资源利用的市场化补偿，真正实现水资源补偿的长效性。不断完善排污权交易制度，可积极组织相关力量加快开展京津冀区域生态资源的核定，以及初始排污指标的核定，加快开展水污染和大气污染排放权交易，将排污权转让费用作为生态补偿专项资金，专门用于河北省水资源以及大气环境保护。 本文来自织梦

（2）建立京津冀生态标记体系。对生态保护地以保护生态环境方式生产出的产品进行生态标识，以市场价格机制实现对生态环境保护者的补偿，确保生态补偿和生态环境保护的长效性。所以京津冀可参照国外经验构建对环保型产品的认证体系，并加强对河北省生态服务价值认知的宣传，促进该类产品和服务的生产和消费，从而保证生态环境保护效果的持续性。 本文来自织梦

（3）继续加强和完善京津冀排污权交易制度。津冀应在统筹考虑整个地区环境容量的基础上，尽快建立与完善碳排放交易等污染排放权交易市场，分配三地初始的排污指标，并将排污权的转让费用作为生态补偿专项资金，专门用于水资源以及大气环境保护。不仅可以减少京津冀污染物的排放量，逐步改善区域生态环境质量，而且可以利用排污权转让费用发展绿色产业，带动河北省经济转型升级，从而实现生态环境保护与经济发展的共赢。 本文来自织梦

总之，京津冀应通过完善生态补偿相关法律法规、搭建生态补偿执行平台、建立生态补偿监督体系，构建规范的生态补偿运行机制，使京津冀生态补偿机制合法合规、科学合理；通过建立多元化的补偿体系，从根本上解决生态补偿不足的问题，在继续完善财政资金“输血型”的补偿方式、保证生态保护区进行生态环境保护积极性的基础上，实施智力、产业等“造血型”的补偿方式，为长效生态补偿机制的建立提供基础。同时，加快建立和完善水权交易、排污权交易、生态标记等市场化的补偿模式，确保生态补偿机制的公平性，逐步引导生态补偿运行机制的健全与完善，使其成为调节经济和生态关系的重要手段，最终达到推进京津冀生态环境保护一体化的目标。 织梦内容管理系统

参考文献： copyright dedecms

1、陈光清、亢新刚：《五道河林场森林生态效益价值评估及调整》，《北京林业大学学报》2001年第3期。

2、冯梅、陈鹏：《中国钢铁产业产能过剩程度的量化分析与预警》，《中国软科学》2013年第5期。

3、刘强、彭晓春：《城市饮用水水源地生态补偿标准测算与资金分配研究——以广东省东江流域为例》，《生态经济》2012年第1期。

织梦好，好织梦

4、徐大伟、常亮：《跨区域流域生态补偿的准市场机制研究：以辽河为例》，科学出版社2013年版。 本文来自织梦

5、杨晓敏：《基于生态补偿机制下的财税政策探析》，《生态经济》2014年第3期。

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6、姚清亮：《河北省退耕还林工程效益评价研究》，北京林业大学博士学位论文，2010年。

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7、周冰冰、李忠魁等：《北京市森林资源价值》，中国林业出版社2000年版。

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