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中国由政府主导的对外发展合作兼具了发达国家的官方发展援助（ODA）和发展中国家“南南合作”的特征，又与两者不尽相同，且分别由对外援助和开发合作两个相对独立的体系构成。“一带一路”倡议的实施和推进为中国对外援助与开发合作实现相辅相成、协同发力提供了难得的历史机遇，也提出了新的要求，有望将两者相集合而形成新的中国对外发展合作体系。

根据已有实践，本文中的对外援助指为帮助发展中国家提高自主发展能力，促进施受双方的共同发展和互利共赢，推动南南合作，我国向发展中国家或多边机构以无偿援助、无息贷款和优惠贷款等方式提供的资金、设施、物资和人员支持。开发合作是指被纳入我国与伙伴国的双边合作框架或规划、有开发性金融参与支持并具有一定收益的互利性经济合作活动。开发合作是介于对外援助和企业对外投资之间的一种合作方式，既达不到援助应当具有的显着赠予和帮助成分，又不像企业对外投资完全基于商业规则、极少或不包含赠予成分。 织梦内容管理系统

一、对外援助与开发合作的关系与作用

（一）中国在对外援助体系中的角色转换 内容来自dedecms

以“一带一路”倡议的提出为标志，中国正从一个更多关注国内发展的发展中国家向内外兼顾的新兴国家转变，反映到对外援助上就意味着中国正从一个受援国和援助国混合的角色向单一援助国的角色转变。长期以来，在对外援助体系中，中国是一个特殊的国家。中国既是最大的发展中国家，又是对外援助体系的受援国，同时又承担了一定的对外援助任务。作为发展中国家的特殊国情决定了中国不可能按照发达国家的援助理论处理援外事务，中国援外的主要目的是为了促进中国与受援国或地区之间的互利合作、共同发展，本质上属于发展中国家之间具有互惠关系的合作。同时，中国的发展中国家性质决定了对外援助的规模必须与国内经济发展水平相适应，无法在短期内实现过快增长，仍然是以帮助发展中国家提高自主发展能力为核心目标。 copyright dedecms

（二）援助国和受援国更加青睐开发合作

有研究表明，新兴经济体的异军突起弱化了对外援助的需求，开发合作更加适应新形势的发展。从1970年至2010年，接受经济发展与合作组织（OECD）援助的国家名单上增加了15个新成员，但却减少了35个旧成员，其中韩国在2010年由受援国转为OECD发展援助委员会（DAC）成员国，这反映出全球财富状况正在经历一个根本的结构性变化，有利于“南方”。需要援助的国家数量在锐减，发展援助对某些国家的重要性也在下降，部分发展中国家也不再继续认为属于被援助的对象，对于部分较发达的发展中国家的援助也备受争议。进入21世纪以来，发展援助委员会（DAC）成员国援助额占其国民生产总值的比例基本维持在0.2％-0.3％的低位区间（见图1）。同时，DAC国家国际援助领域中社会基础设施和经济基础设施占比处于增长态势，债务减免处于下降趋势，更加注重援助的造血而非输血功能（见图2）。由此可见，随着大部分发展中国家经济的增长，特别是发达国家和新兴经济体受国际金融危机影响出现经济减速，援助性质的国家间合作已悄然弱化，相比对于无偿捐助等的需求，以互利共赢为原则、更加有利于增强造血功能的开发合作更加受到施受双方的青睐。 copyright dedecms

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（三）对外援助和开发合作对推动“一带一路”建设的作用 织梦内容管理系统

“一带一路”倡议是在国际金融危机后全球经济艰难复苏的时代背景下，由最大的新兴经济体中国提出的超大型区域经济发展合作倡议，也是发展中国家从未有过的历史实践，需要采取各种方式多管齐下、协同推进。“一带一路”倡议，既是中国新时期的发展战略，也是给予周边国家的机会援助和发展援助，是一种新型援助方式。然而，“一带一路”秉持的是互利共赢的基本原则，并不是一项典型意义上的援助计划。所以，既应包括传统意义上的对外援助和商业投资，也应包括介乎于两者之间的开发合作。特别是在当前中国经济进入新常态，需要更为有效地利用国际市场和资源，适度扩大对外投资规模，向“走出去”要效益，与发展中国家和发达国家的经济发展需求相结合，化解过剩优势产能。在此过程中，政府主导的对外援助和开发合作将有针对性地向“一带一路”沿线国家倾斜，照顾沿线国家的需求、发挥战略先导作用，对商业投资起到引导和示范效应。中国国家开发银行在“一带一路”沿线国家设立了超过900个项目、近万亿美元的项目储备库，截至2016年7月末，贷款余额占全行国际业务的35％。截至2015年年末，中国进出口银行在“一带一路”沿线国家贷款余额占全部境外贷款的37％。

二、当前对外援助和开发合作与“一带一路”建设的不适应之处 dedecms.com

（一）对外援助和开发合作缺乏与“一带一路”对接的总体战略 copyright dedecms

1、中国特色对外援助和开发合作理论体系有待建立

长期以来，由于缺乏完整的理论指导，我国尚没有建立起具有中国特色的、适应援外工作的理论体系。这直接导致了虽然我国先后提出了一些基本指导原则，但并没有制定清晰的对外援助战略，缺乏清晰的对外援助政策目标，导致对外援助在受援国选择、政策目标实现、援助方式、援助资金等诸方面都存在一些失误。由于“一带一路”倡议提出的时间较短，目前尚没有形成完整的理论体系，尤其是作为一个发展中国家开展如此大规模的区域经济合作尚属首次。对外援助和开发合作作为推进“一带一路”建设的重要组成部分，也需要在发展中国家如何开展对外援助和开发合作、对外援助和开发合作的关系、国家战略项目如何界定等方面有所突破，打通理论障碍，以制定具有中国特色、适合中国国情的理论体系，只有这样，才能制定相关的战略设计。

2、中国对外援助和开发合作应制定与“一带一路”相配套的顶层战略 织梦内容管理系统

随着中国国际影响力的日益增强，对外投资、工程承包、对外援助规模都在迅速增加。无论在全球事务，还是在区域和次区域合作中，中国的作用都举足轻重，这从根本上要求中国应有完整的对外战略设计与规划，应由不同涉外领域的统筹协调，以达到对外战略利益的最大化和最优效率。日本发布的《ODA大纲》明确了其对外援助的国别政策，将援助重点从“以东亚、东南亚为中心的亚洲地区”延伸到“包括南亚、中亚的亚洲地区”。其中，东亚是重中之重，南亚地区重点促进民主化和市场经济化，非洲地区则重点培育自我发展能力。中东地区重点促进社会稳定。中南美洲地区重点解决地区差距问题。反观我国，对外援助和开发合作是以部门项目独立运行方式进行，或在企业层面运作，严重缺乏国家层面的战略涉及和统筹协调，重点领域和区域还没有适应“一带一路”建设的需要。这种局面不符合我国目前的国际地位，也不符合我国更加主动对外开放战略的要求，也难以满足从战略上构建开放型经济体系的要求，也就难以实现对对外援助和开发合作工作的指导。 织梦内容管理系统

3、中国对外援助和开发合作缺少针对“一带一路”重点国家的国别战略

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根据联合国发展计划署公布的2014年人类发展指数国家排名，“一带一路”沿线高发展水平以上国家占到65％，应作为开发合作的主要对象，中低发展水平以下国家占到35％，应作为对外援助的主要对象。近年来，中国对亚非的对外援助超过总量的八成，而近八成的对外投资则流向中国香港、荷兰、开曼群岛、英属维尔京群岛、百慕大群岛等国家和地区（见表1）。2015年中国企业对美国及欧洲企业的并购交易占总交易额的比例达到66％，而2010年该比例仅为32％。2016年，中国对“一带一路”沿线国家投资为185.5亿美元，仅占当年对外投资总额1701.1亿美元的10.9％。显然，相比于发展中国家的自然资源，中国企业更加青睐发达经济体中的成熟资产。究其原因比较复杂，但国家缺少针对“一带一路”沿线具体国家的引导性投资战略也是其中比较重要的一个原因，因为有战略引导才会有相应的国家保障，从最大程度上降低投资风险，否则企业不会主动选择高风险地区。 内容来自dedecms

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（二）对外援助和开发合作管理体系滞后于“一带一路”建设的要求 copyright dedecms

1、对外援助管理体系改革滞后

在法律层面，到目前为止，我国对外援助尚无统一立法。虽然2003年商务部条法部门会同相关司局正式启动了《中国对外援助条例》的起草工作，但进展十分缓慢，导致对外援助存在不透明、随意性大等问题。目前对外援助工作的主要依据是2014年10月21日商务部发布的《对外援助管理办法（试行）》等部门规章制度。 内容来自dedecms

在管理层面，目前我国对外援助管理涉及商务部、外交部、财政部等23个中央部委和机构，以及地方省市商务部门、驻外使领馆等，体系庞大繁杂，效率不高，尚未形成对外援助的网络化管理，对外援助协调机制有待完善。

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在监管层面，目前我国尚未在受援国设立专门现场管理机构，而是由驻外经商机构承担援外项目的现场管理，但驻外商务参赞多不是援外领域的专家，实际工作面临较多困难。现场管理机构的设置需平衡分权和效率间的关系，且应与本国的援助规模相符。目前，我国还不具备完善的对外援助监督评价体系，虽然已有一些对援外活动进行监督和评价的规则，但既没有独立的评价机构，也没有可操作的规范，对援助有效性的评价也规定的不够详尽。

2、对外援助和开发合作缺乏有效衔接

纵观世界主要发达经济体，包括美国、日本、英国、澳大利亚、加拿大、瑞典等，各国都有独立运作的国际开发机构，往往从国家战略意志要求和国家规划目标出发，统筹协调国际开发与援助活动，将海外基础设施开发、对外援助、对外投资、工程承包、人力资源培养、金融支持等各种涉外领域协调配合，以提升国际影响和改善国际形象，高效履行国际义务，并有效促进双多边国际合作，促进本国国际贸易和投资。与发达国家普遍将发展援助与开发合作统一管理相比，中国对外援助和开发合作职能分别由商务部和发改委牵头负责，部门利益的纠葛和独立第三方实施机构的缺乏导致两者无法有效衔接，现有的部际联席会议难以有效解决存在的问题，个别部门过度主导或者最后权责不清的情况仍会出现，不能实现中国的最大战略利益。此外，我国对外援助资金来自财政部专项拨款，开发合作资金来自政策性银行贷款、外汇储备和企业自筹，目前尚没有专门机制用于协调上述各类资金。 本文来自织梦

3、对外援助和开发合作项目执行机构分散 织梦内容管理系统

我国国务院多个部委承担有对外援助和开发合作职能，各部门的项目独立运行，缺乏统筹配合。在企业层面实行企业总承包责任制，由总承包企业作为我国政府制定中方执行机构负责实施援外任务，缺乏政府监管，项目质量难以保证，导致国内企业在开发合作中的恶性竞争。 copyright dedecms

（三）中国对外援助和开发合作的国际化规范化程度有所欠缺

1、我国对外援助和开发合作缺乏多边合作

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我国的对外援助和开发合作存在重双边、轻多边的问题，一直游离于国际规则和做法之外，缺少与其他援助国、多边机构及其他非政府援助主体的协调与合作。这不仅可能加大受援国的协调和管理成本，影响其整体援助的使用效果，而且导致我国的对外援助一直遭受西方发达国家的批评和非议。

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2、我国对外援助和开发合作理念缺乏国际认同 copyright dedecms

我国对外援助与现有对外援助体系存在理念冲突。现行国际体系内已经存在着一个由发达国家主导的，以联合国经济和社会理事会为中心，以世界银行、WTO、IFM作为专门运作机构，以私人机构、非政府组织为侧翼的国际开发援助网络，在亚洲还有美日主导的亚洲开发银行等地区性机构，它们在合作理念、合作模式、发展方向上都有一套成熟的制度规则体系。而“一带一路”和亚投行虽然有部分发达国家参与，但本质上属于“南南合作”的性质，因而更加强调发展模式的多样化，强调“共同但有区别的责任”，强调生存权和发展权的首要地位，这些都与现有国际开发援助体系的价值理念不一致，如何处理好与现行国际体系的关系、提高与现有国际开发援助体系的契合度，是关系到“一带一路”倡议成败的关键因素之一。

3、我国对外援助和开发合作遭遇国际质疑

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鉴于以往我国开发合作项目多以获取资源能源为主，援外项目以成套项目为主，民生项目较少，很少提供安全公共产品，过度追求经济效益，缺乏与所在国国民的深根厚植，因此被西方冠以“新殖民主义”的标签。另外，一些国家担心中国援建的很多项目会造成一定程度的环境破坏及劳资冲突等社会问题，在一定程度上影响中小国家接受中国开发合作项目的积极性。另外，我国对外援助和开发项目信息公开不到位，不透明，外界了解不多，也是造成国际质疑的重要原因。 copyright dedecms

三、运用对外援助和开发合作推进“一带一路”的政策建议

（一）加强顶层设计，坚持“两措并举，有的放矢” dedecms.com

在中国经济深度融入世界经济、国家利益触角不断向外拓展的今天，延续过去过度照顾对方关切和需求的援助思路，以及援助与开发合作各自为政的做法，显然难以适应“一带一路”战略的新要求。考虑到“一带一路”沿线发展中国家数量众多、对援助和开发合作需求量大的特点，应围绕“一带一路”建设重点，将受援国和东道国的需求与我国的关切相结合，纳入到对外援助和开发合作的总体设计中，准确把握援助和开发合作各自最适宜的领域和项目类型，将有限的对外援助资源用在最能体现双方发展要求、联带效应最为显着的区域和领域，确保援外资源的高效利用和开发性金融的投资回报，对项目经济效益较为稳定、项目实施风险较小、能够通过商业合作以市场化机制完成的开发合作项目在政府层面不宜投入过多精力，形成助力“一带一路”建设的效果。 织梦好，好织梦

（二）以对外援助为主要手段促进政策沟通 本文来自织梦

政府在“一带一路”沿线国家的经济发展中起着重要的引导和推动作用，加强国家间的政策沟通是“一带一路”建设的重要保障，政策沟通是实现其余“四通”的基础和保障。自新中国成立以来，我国就在南南合作框架下向其他发展中国家提供力所能及的援助，支持和帮助发展中国家特别是最不发达国家减少贫困、改善民生，对国际发展合作发挥了建设性的作用。我国坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利的原则，赢得了良好的国际声誉，也对我国与相关国家的关系产生了积极影响，营造了良好的外交局面。在当前区域经济一体化快速推进，国家间合作日益紧密的背景下，加强政府间合作，努力构建以中央政府为主，地方政府为辅，非政府机构广泛交流的多层次政府间宏观政策沟通机制极为重要。这就要求我国对外援助应在以往以物质和资金援助为主要模式的基础上，大力增加以提供经济发展规划咨询、经济发展战略对接、人力资源培训等软性的能力建设支持，并以对外援助资金支持和鼓励双多边智库交流，促进专业领域的政策沟通，为开发合作的推进提供智力支撑。此外，对外援助和开发合作应发挥引导企业沟通的作用，通过组织企业家高层论坛等方式对接双多边需求，协调解决合作中存在的问题，共同为务实合作及大型项目推进献计献策。 dedecms.com

（三）以开发合作为主要方式推进设施联通和产业投资 内容来自dedecms

基础设施互联互通是“一带一路”建设最具代表性和联动性的领域，也是目前我国与“一带一路”沿线国家的合作的主要领域。考虑到这类项目通常具有投资规模大、建设周期长、建设难度和风险大的特点，此类项目原则上应以开发合作方式为主，只有少数具有战略意义的关键项目可以考虑采取援助方式。对外援助的重点应当与基础设施互联互通相配套的前期规划、民生和社会公共设施以及能力建设类项目中，为重大基础设施建设项目的顺利完成提供保障作用。在融资方式上，重大基础设施建设项目需要开发性金融提供支持，通过双方政府主权信用担保的PPP方式进行推进，有效吸纳民间资本，降低融资成本。 内容来自dedecms

经贸产业园区是“一带一路”建设的重要平台，产业投资是“一带一路”建设的重点领域。我国将通过“一带一路”鼓励和引导企业到沿线国家投资兴业，合作建设产业园区，设立研发中心，提升产业层次。政府推动的开发合作项目将作为我国与项目所在国产业投资合作的标志性项目，对于我国企业参与其他商业性项目的实施具有十分重要的示范效应，必然引起当地政府的高度重视。我国应采取开发合作方式，与有关国家着重建设一批能源生产加工园区、海上经济示范区、海洋合作科技园，提升我国与所在国在能源资源生产、运输和加工等环节合作，提升资源深加工能力，同时推进海上经济合作，发展海水养殖、海洋渔业加工、新能源和可再生能源、海水淡化、海洋生物制药、环保和海上旅游等产业，打造开发合作项目的集团化和园区化合作模式。 dedecms.com

（四）设立专职负责对外发展合作事务的独立机构

为更加有效地执行对外援助和开发合作项目，顺应两者融合的国内外趋势，提升项目执行力，建议在中央政府层面设立专职负责对外援助和开发合作事务的独立机构，积极与“一带一路”沿线国家对接对外援助和开发合作项目建设需求，代表政府参与双多边发展合作事务，协调指导地方、企业、非政府组织、行业协会和其他社会组织有序参与对外援助和开发合作事务。同时，负责与沿线国家合作开展国情民情调查、合作编制重点国别和重点区域发展规划、确定对外援助项目、遴选开发合作项目、为走出去企业提供指导服务、组织开发合作效果评估和实施人才培养交流项目等，代表政府受理企业在执行国际援助和开发合作项目过程中遇到的困难和问题，并与受援国和开发合作伙伴国政府沟通解决。（nc-1120170515） 本文来自织梦