派智库

摘要：人口调控是京津冀协同发展中的重要一环，对于解决北京“大城市病”、疏解非首都功能和推进协同发展具有重要意义。对此，必须以产业结构优化升级促进人口调控目标的实现，以区域规划调整引导人口的合理分布，以多种疏解机制的综合应用来解决人口调控难题。

关键词：人口调控 非首都功能 区域规划 织梦内容管理系统

一、北京人口发展的突出矛盾

（一）人口总量过大 内容来自dedecms

1950年，北京市总人口数仅429.9万人，1986年首次超过1000万人。2000年以来北京市人口进入快速增长期，2014年总量达2151.6万人。1983年所确定的2000年人口规模控制在1000万的目标，时隔3年就被突破：1993年确定的2010年的人口上限目标于2000年被突破，2005年确定的目标也提前10年完成。目前，北京区际人口迁移增长过快。外来人口大量涌入是人口快速增长的主因。截至2014年底，北京常住人口2151.6万人，比上年增加36.8万人，增速为1.7％。常住外来人口818.7万人，增加16万人，增速为2％。其中，来自周边地区人口最多。据统计分析，截至2015年4月，北京流动人口中，排名前3位的省份分别为河北177万人、河南106.7万人、山东66.1万人。 本文来自织梦

（二）人口空间布局不均衡 dedecms.com

优质公共资源和城市功能过多集中于中心城区，造成中心城区人口密度过大。从公共资源分布和人口密度角度看，2013年北京市高校在校学生和教职工数为102万人，其中，城六区85.3万人，占全市的83.6％。其中，央属高校63.5万人。占62.2％，占城六区高校人数的68.5％。2013年全市医院共647家，从业人员21.5万人。其中，城六区医院438家，占全市的67.7％。2014年首都功能核心区人口密度为每平方公里2.3953万人，是功能拓展区的2.9倍，是发展新区的22倍，是生态涵养发展区的109.9倍，常住人口密度从首都功能核心区以外开始逐渐减少。同时，北京市人口居住和就业存在严重的空间错位。相关产业活动大多集中在功能核心区，居住人口则随着郊区卫星城地域面积相对较大和生活成本较低的优势，向城市功能拓展区和发展新区集聚。2013年，城市功能拓展区和城市发展新区的常住人口总数超过全市常住人口的80％。人口居住和就业之间的空间错位，导致中心城区巨大的交通压力，80％的机动车和70％的小客车出行都集中在六环以内，产生城市交通严重拥堵和环境污染等诸多问题。 本文来自织梦

（三）低端产业人口过多集聚 内容来自dedecms

从业人口角度看，2013年底，二、三产业法人单位共有从业人员1111.3万人，比2008年末增加了294.5万人，增长36.1％。其中，第二产业从业人员216.6万人，增加15.4万人，增长7.6％：第三产业从业人员894.7万人，增加279.1万人，增长45.3％。位居前3位的行业是批发和零售业、制造业、租赁和商务服务业，分别为147.8万人、138.5万人、141.7万人，分别占比为13.3％、12.5％、12.8％。近年来，北京的产业结构发生很大变化，二、三产业从业人口集聚增加。目前，北京第三产业比重已超过80％，但产业结构和布局问题仍然突出，许多产业还停留在粗放式、高能耗、低效益的层面上，三产内部也是高端和低端行业参差不齐。这些低层次产业以劳动密集型为主，吸引了大量外来人口，主要集中于城乡结合部地区。据北京市统计局数据，2014年全市常住外来人口位居前3位的是朝阳、海淀和昌平区，占全市的52.6％。这些外来流动人口就业的劳动密集型低端产业，与北京的首都功能的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心不相匹配，给首都城市管理带来巨大压力。

本文来自织梦

二、北京人口集聚增长的原因 copyright dedecms

（一）城乡差距推动人口流入

由于农村人口数量庞大，城市化水平低，城乡二元结构突出等原因，我国农村劳动力一直处于供大于求的状态。在2010年，农业中可供转移的劳动力规模大约在4300多万。预计未来10年，全国农村每年还要新增劳动力600多万人。与此同时，我国城乡居民消费水平差距也在不断扩大。1978年，我国城乡居民消费水平差距是267元，城乡居民人均生活消费支出比例是29：1：2010年，城乡居民消费水平差距扩大到7265元，消费支出比例是405：1。城乡消费水平差距的拉大推动着大量的农村剩余劳动力向城市流动，成为人口流动的强大内在动力和根本原因。改革开放以来，我国城市化进程持续加快。2000年，我国有36.22％的人口生活在城市，到2009年这一比例上升到46.6％，预计到2030年还将超过60％，即在未来的10～20年里，我国将有近2亿人成为城市人口。城市化的推进加剧了人口向北京这样的特大城市聚集。 dedecms.com

（二）国家机关高度集中 内容来自dedecms

人口和多元化资源的高度集中直接的动力来自于国家行政权力机构的高度集中：而各类资源高度集中的主要原因在于现行的高度集中的政治经济体制。在现行体制下，市场性、经济性、社会性、行政性资源不断向北京聚集。所产生的集聚、外溢和虹吸效应，使得北京具备了我国其他城市难以竞争匹敌的综合发展优势。同时吸引了大量劳动力。 dedecms.com

北京二、三、四环以内中央国家机关云集。数据显示，四环以内除去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地50％以上均与国家机关职能有关。众多行政机关、事业单位坐落于中心城区，对区域内各行业发展形成重大影响，形成“区域行政经济”独特的现象，带动了相关服务行业的发展。从总体上看，政府部门直接就业人员占北京市劳动力总量的比例不大，但其带动的上下游产业就业数量十分可观。这些行业发展对劳动力的需求，主要表现为对低端服务业劳动力的需求，导致了大量外来就业人口在中心城区的聚集。 dedecms.com

（三）城市功能过度集中 织梦内容管理系统

北京作为我国的首都，承担着全国政治中心、文化中心、经济中心、科教中心、对外交往中心等诸多功能。北京优质的教育、医疗、会议、展览等公共资源又过度集中于中心城区，从而造成人口分布的不均衡、中心城区人口密度过高的问题。 dedecms.com

（四）对外来劳动力的“结构性”需求 copyright dedecms

目前，北京对外来劳动力的客观需求主要表现为“结构性”相对需求，外来劳动力主要从事居民服务业等行业工作。北京仍履行着过强的全国性或区域性的经济中心功能，承担着北方经济中心职能，拥有众多的全国性企业总部，有低端服装、小商品、建材等区域性专业市场，区域性物流基地和钢铁、建材、化工、印刷等高耗能产业，这些都需要大量外来劳动力。

织梦内容管理系统

三、对策建议

（一）调整优化产业结构

本文来自织梦

1.科学认识人口承载能力。资源环境、经济发展与就业、公共服务以及文化状况等因素共同决定了区域人口承载力和区域间的人口流动。资源环境在很大程度上决定着区域人口格局。但这些往往有办法解决，而以就业为主的经济因素才是影响人口承载力的决定因素。如水资源约束可通过发展节水技术、节水农业、修建水库、调水等方式缓解。对于北京这样的大城市，“生病”的直接原因在于城市发展方式的不合理，产业集聚没有与人口集聚协同发展。 织梦好，好织梦

2.调整产业结构和规模。人口问题的本质是经济问题。从影响人口承载力的经济原因入手，对产业结构和就业结构进行调整方能达到真正调控人口规模、转变经济发展方式、优化产业升级的目的。要制定与区域定位相关的产业支持和限制政策，通过产业结构的调整控制人口规模和质量，达到区域人口规模、质量和结构的相互匹配。通过宏观产业调整，以科技创新带动产业结构升级，通过提高劳动产出弹性提高人口承载力，并从微观上控制企业和就业，使外来人口在类似北京的大城市就业的主观动力减弱。目前，北京在调整产业结构、严控增量方面已取得明显成效。2015年一季度，不予办理的涉及新增产业禁限目录登记业务约5700件，制造业、房地产业新设企业分别下降51.2％和48.7％：新增产业禁限目录涉及的制造业项目投资下降12.4％：2015年计划调整退出300以上污染企业的目标，截至5月底已退出124家。下一阶段，还应进一步采取严格的产业限制政策，明确就地淘汰、转移疏解、技改升级的项目清单，分批、分类、分级推动产业调整、疏解、升级工作：转变低端服务业占主体服务业结构，积极培育新的经济增长点，加快金融服务业、文创产业、高新技术产业、教育科技产业、电子商务等现代服务业的发展，支持中关村核心区产业升级发展，以“健体”推动“瘦身”，切实发挥战略性新兴产业的引领作用。

dedecms.com

3.制定人口功能分区。北京市区县功能各异，应采取差异化的人口调控指标，依据人口承载力的内涵分析，将各个区县按照人口承载力划分为优先疏解区、适度疏解区、适度增长区、重点集聚区和优化微增区，分类应对人口问题。优先引导东城、西城人口向通州、大兴等人口重点集聚区进行转移。人口优化微增区包括北京周边生态涵养发展区，是北京的生态屏障和水源保护地，可适度限制外来流入人口，划定自然资源保护区，限制其他人口分区过剩人口流入。 织梦内容管理系统

（二）优化人口空间布局

1.调整人口布局，促进产业集聚与人口集聚协同发展。建议将促进人口合理均衡布局作为人口调控的优先目标，建立梯度合理的人口疏解方式，以就业疏解为核心，以公共资源疏解为基础，优先将不符合中心城区功能定位的优质产业项目和教育、卫生等社会事业项目向周边区域引导疏解，在中心城市外围形成多个城市微中心，引导就业人口及家庭人口在空间上合理分布。从而实现全市产业差异化发展和城市优化功能布局。

2.加强区域整体规划，盘活土地存量。结合城市开发边界、永久基本农田和生态保护三条红线划定，以空间上“一张图”积极引导城乡空间的高效配置。发挥规划的引领和约束作用，放缓居住类用地供地节奏，通过棚户区改造、拆迁腾退等项目，消减居住类用地存量：改善居住类用地结构，将目前居住类用地规划适度更改为产业用地、公共服务配套用地：开展存量建设用地整理，界定盘活存量建设用地的标准，推行建设用地集约挖潜，在符合程序规划的前提下，鼓励存量产业转型升级，利用市区及近郊低效工业和仓储用地、企业自有用地，兴办总部基地、服务业、养老产业、文化产业等。 内容来自dedecms

3.打造承接职住合一的郊区新城和城市“微中心”。借鉴国外经验，在北京市范围内建设多个服务全国、面向世界的新城。郊区新城作为承担疏解中心城区人口与城市功能、聚集新产业的地区，将成为承载人口和产业活动的主要地区。同时，带动促进一批企业总部、文化创意、健康医疗、教育科研等非核心产业向外疏解，沿交通沿线高起点、高标准建成一批定位明确、特色鲜明、职住合一、专业发展的“微中心”。在建设新城与“微中心”过程中，要强化新城基础设施和公共服务的先行建设力度，提升新城功能的聚集力和人口自然吸引力。应加大交通、学校、医院等公共基础设施和公共服务的投入，不断提升新城对人口的自然吸引力。 织梦好，好织梦

4.加强城市群建设，提升周边城市人口吸引力。北京城市群发展相对落后，是因为以北京为中心的京津冀城市群与长三角、珠三角城市群相比，城市间发展失衡严重，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，不同规模城市间没有形成合理分工和分布格局，城市群规模结构存在明显“断层”，必须通过大小城市群合理分担城市功能，实现各城市的合理分工和均衡发展。同时，应多途径扶持城市群中的次级城市的公共服务和产业功能，通过合作共建、合作医疗、建立分校等方式，引导中心区的公共服务资源向次级城市疏解，增强次级城市人口吸引力，增强节点城市要素集聚能力，培育中小城市和特色小城镇，加快形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系。北京可利用新机场建设机遇，促进与大兴接壤的固安县等地发展加工业和物流业等临空产业以承载更多劳动力，限制流动人口向北京集聚。

copyright dedecms

5.构建便捷交通网络体系，引导京津冀人口多中心布局。加快建设以北京为核心向外辐射的京津冀区域内部交通网络体系，结合京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局。有重点、有时序地推进跨区域交通基础设施项目建设，推进与重点城镇、重点产业功能区相配套的交通基础设施项目，优先考虑新机场配套轨道交通建设、北京大外环货运通道公路建设、京唐城际铁路等项目，不断提高北京与石家庄、唐山、保定等区域性中心城市交通网络的便捷性，将多个城市发展中心通过交通线路紧密关联，实现北京与周边新城之间1小时通勤，促进人口在各个城市间转移。未来时期京津冀人口布局在交通沿线上划分，应以“北京-廊坊-天津”、“北京-保定-石家庄-邢台-邯郸”、“秦皇岛-唐山-天津-沧州”三条人口分布密集交通线路为骨架进行布局，逐步形成人口、产业、交通设施协调发展的城市带和城市群。 织梦好，好织梦

（三）建立健全人口疏解机制，多途径解决人口难题 织梦好，好织梦

1.建立强有力的人口管理与服务协调机制。强化为流动人口的服务意识，坚持管理与服务并重，融管理与服务之中，提供优质、高效、便捷的全方位服务，营造公开、公平、公正、有序的城市人文氛围。加快外来流动人口的融入。从组织管理机构上，建议在国家层面上成立首都人口管理与服务协调领导小组，由国家相关部委、驻京部队、京津冀三省相关政府部门，就首都人口发展战略和具体实施措施进行全方位协商，统筹形成人口调控合力。在市级层面上，成立以市人口计生委为主体，其他相关部门配合的人口管理模式，组织开展人口问题战略性研究，制定中长期人口发展规划，对重大项目进行人口承载力评估。尽快建立起统一的居住证制度，将外来人口在京活动必要信息。包括入学、不动产登记、就业、社保、医疗等相关事项，制定积分落户相关配套政策。建立以村（居）人口信息采集为基础、以市人口计生委全员人口信息系统为平台、以人口流动和区域动态分布为主要功能的人口调控辅助决策系统，组织开展流动流动人口和出租房屋基础调查和动态监测，按照流动人口“来有登记、走有核销”和出租房屋“租有登记、停有核销”要求，集中开展基础调查，为大规模调控提供基础依据，并在全市范围内组织开展核查对比，对各区县采集数据质量进行核验，建议纳入年底考核。 dedecms.com

2.加强对人口调控、管理服务的立法。对人口的调控、管理和服务必须依法进行，要通过立法确立人口调控的措施，包括制定战略规划、城市改建、产业结构调整转移以及调控和管理的主体、调控与管理的手段方式等。

dedecms.com

3.完善与产业疏解相关的政策机制。目前，北京一些产业已启动外迁工作，廊坊、保定等地县分别与北京多个区县接洽，签订战略合作协议，但分散发展的现状不利于后期集中力量进行市场培育，也会造成一定资源浪费。建议相关政府部门采取更为妥善措施，促进产业疏解带动人口疏解。一是尽快研究出台北京市统一的、一揽子的、普惠型的调整疏解、关停退出政策，市级层面加强对全市疏解工作的统一指导，完善与疏解工作相关的税收共享、户籍、教育、医疗、社保等配套政策标准，统一出台产业疏解、行业准入和生产经营方面的标准和规范。市级统筹考虑产业对接的整体性和协同性，落实具体功能产业承接地和工作时序。二是建议成立非首都功能疏解领导小组，负责疏解工作的总体部署和统筹协调，通过央地合力，破解央企、军队所有土地在疏解过程中沟通问题。三是加快推进农村集体经营性建设用地改革，允许集体经济组织根据规划直接利用土地发展非农产业，降低城市化成本，实现农民就地城市化，防止农民因收入减少对疏解工作产生抵触情绪，又可在本地区实现流动人口的职住平衡。

4.多种手段综合调控。疏解现有人口目前可确定两类重点人群，即承担非首都功能的产业中的就业人口和非就业人口。对于疏解非首都功能产业人口的疏解方法可以经济手段为主导，其他调控方式为辅助的综合调控机制。分阶段“以业控人”，更多借助产业政策和税费政策的经济手段，形成市场和政府调控的合力。 dedecms.com

5.建立动态性人口调控评估机制。制定不同的阶段性人口调控目标和规划，考虑各种因素变化的不确定性，目标的制定也要是有弹性的。此外，人口调控的目标也要逐步淡化人口规模的概念，更加强调人口调控目标的分解，制定人口调控动态评估机制，半年或一年定期评估调控目标实施情况，评估其合理性、存在问题。并适时对调控目标的措施进行调整，以此保证人口调控目标合理、有效。

参考文献：

dedecms.com

[1]赵燕霞，刘黎.北京人口调控举措的选择——来自国外特大型城市的经验借鉴[J].北京市经济管理干部学院学报，2014（01）. 织梦内容管理系统

[2]陆杰华，黄文香.首都人口调控论争与出路的理论思考[J].人口与经济，2011（03）. copyright dedecms

[3]段成荣.从无序到有序：北京市人口规模调控的思考[J].人口研究，2011（01）.

copyright dedecms

[4]肖周燕，苏杨.人口承载力视野的政策应用与调控区[J].改革，2010（11）. dedecms.com

[5]黄润龙.“特大城市人口规模调控”之浅见[J].人口研究，2011（01）.

dedecms.com

[6]崔承印.对北京人口规模的反思与认识[J].北京规划建设，2006（05）.

dedecms.com

[7]刘洁，王宇成，苏杨.中国人口分布合理性研究——基于发展方式角度[J].人口研究，2011，35（01）.

[8]宋金平，王恩儒，张文新等.北京住宅郊区化与就业空间错位[J].地理学报，2007，62（04）. copyright dedecms

[11]首都社会经济发展研究所课题组.怎样破解北京城市人口过度聚集压力难题[J].前线，2011（02）. 织梦好，好织梦

[12]丹尼斯米尔斯.增长的极限[M].长春：吉林人民出版社，1997. 织梦好，好织梦

[13]冯晓英.城市人口规模调控政策的回顾与反思——以北京市为例[J].人口研究，2005，29（05）.

内容来自dedecms

[14]陆军，汪文姝，宋吉涛.纽约、东京与伦敦的人口规模演变[J].城市问题，2010（09）. 内容来自dedecms

[15]王桂新.我国大城市病及大城市人口规模控制的治本之道——兼谈北京市的人口规模控制[J].探索与争鸣,2011（07）. 织梦好，好织梦

[16]北京市统计局相关数据研究，2015. 织梦好，好织梦