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[摘要]农业转移人口在城市受到有别于城市居民的差别待遇，究其原因在于制度设计的缺陷以及制度创新的滞后，城市居民的自我保护心理和排外行为以及农业转移人口自身难以融入城市。制度创新是实现农业转移人口无差别待遇的治本之策，加强社区治理是实现农业转移人口无差别待遇的重要因素，提高农业转移人口的综合素质是实现无差别待遇的个体条件，农业转移人口子女公平接受教育是防止差别待遇代际传递的根本举措。

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[关键词]农业转移人口；差别待遇；问题成因；解决路径

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“公平”是人类孜孜以求的价值理想，是社会主义核心价值观的重要内容，也是我国社会主义制度的本质要求。随着我国城镇化的快速推进，农业转移人口向城市迁移的速度加快。但由于城乡二元的经济社会结构并没有完全破除，我国的城镇化呈现出某种程度上的“半城镇化”现象。在“半城镇化”状态中，农业转移人口属于绝对的弱势群体，他们是城市的边缘人。农业转移人口在融入城市的过程中面临着经济权利无保障、政治权利边缘化、精神需求被忽略等种种差别待遇问题。据中国社科院的抽样调查，“对这个社会是否公平的回答中，有25.7％的农民工回答‘非常不公平’，38.3％的农民工回答‘比较不公平’，两项合计为64％，接近六成半的农民工感受到社会的不公平。”1、差别待遇和社会不公容易诱发各类社会问题，因而，分析农业转移人口差别待遇问题产生的原因以及有效解决途径重要且迫切。

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一、农业转移人口差别待遇问题的原因分析

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在城镇化大潮中，农业转移人口怀揣“城市梦”来到城市，他们渴望被城市理解和接纳，渴望融入城市。然而在城乡二元的经济社会结构下，由于制度设计的不合理、城市居民的排外行为以及农业转移人口难以融入城市等原因，农业转移人口在城市一直受到差别待遇。

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（一）制度设计的缺陷以及制度创新的滞后性 copyright dedecms

制度设计的缺陷以及制度创新的滞后性是导致农业转移人口差别待遇的根本原因。计划经济时期，我国形成了以权利与户籍挂钩制度为核心的城乡二元经济结构，这是与当时的生产力发展水平相适应的，在特殊时期发挥了应有的作用。改革开放以来，随着社会矛盾的变化，制度的滞后性越来越明显，造成了制度管控的巨大的真空地带。我国农业转移人口的权益缺乏相应制度和法律法规的保障，这成为农业转移人口社会公平问题产生的根本原因。首先，公民权利与户籍挂钩的制度缺陷。“中国现有的户籍制度是与计划经济体制相适应的，在新中国成立初期大力发展工业的阶段，起到了一定的积极作用。其除了承担现有的人口登记、人口调查、统计信息等基本功能外，还承担了身份认同、社会福利资源分配等外在功能。”2、权利与户籍挂钩的制度把我国居民分为农业户口和非农业户口，这不但造成了城市居民对农业转移人口的歧视，也把农业转移人口挡在了共享发展成果的大门之外。农业转移人口无法获得更好的工作，没有提高收入的机会，不仅是对农业转移人口的不公平，也制约了内需对经济的拉动作用。当前我国政府的资金多流向大中城市，受益者主要以拥有城市户籍的人员为主，这既背离了城镇化发展规律，也是对农业转移人口的不公平。其次，制度创新的滞后性。根据一般规律，只有制度创新的政治利益大于成本时，政府才会提供新的制度供给。我国关于农业转移人口的各项制度推进缓慢，主要在于制度创新的经济成本较高。受惯性作用的影响，社会制度一旦确立，就会在发展中不断自我强化，即便有的体制机制不再适应发展的要求，但依循原有制度已经成为习惯，如果要改变就会引起不适。此外，利益既得者为了确保自己的利益，也会以各种方式阻止改革的发生，维护现存的制度，这又加剧了制度创新的滞后性。

（二）城市居民的自我保护心理和排外行为

在市场经济条件下，城市居民不仅面临新增人，口的就业压力，而且还存在大量待业人员的再就业问题，市场的竞争性和农业转移人口对就业岗位的普适性在一定程度上增加了城市居民的就业压力；再加上传统的城乡分割的基本格局和偏袒城市居民、限制农民自由择业与竞争的观念并未根本转变，城市居民的自我保护情绪和对农业转移人口的排斥心理就不可避免地存在着，这直接造成了城市居民与农业转移人口的双向对立。在现实生活中，城市居民一方面在享受农业转移人口提供的服务和便利，以至于他们的生活越来越离不开农业转移人口的工作；另一方面却在不断抱怨、排斥农业转移人口，认为农业转移人口占据了城市的有限空间、消耗了城市资源、造成了城市污染等，认为农业转移人口是城市主要社会问题的根源。在城市普遍出现交通拥挤、大气污染、资源紧缺等“城市病”的情况下，“城镇居民对城市扩张空间、环境承载力、公共服务能力等普遍担心，一些城镇居民对外来农业转移人口的进入变得异常敏感甚至排斥”。3、城市居民具有先天的优越感，认为自己享有良好的教育、医疗等福利保障是理所当然，认可并极力维护这种制度上的“特权”，他们觉得城市优质公共服务的总量是有限的，分享的人越多，人均享有的服务就会越少，因而他们反对综合素质差的农业转移人口共同分享原属于自己的利益。当然，城市居民也很少有人愿意和农业转移人口交往，农业转移人口的交往对象仍然是和自己背景、经历、文化素质相似的人，交往空间比较封闭。 内容来自dedecms

（三）农业转移人口难以融进城市

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差别待遇问题之所以产生还在于农业转移人口融不进城市。自身素质低是农业转移人口不能融入城市的重要原因，虽然他们是农村的精英和能人，但来到城市后他们的综合性缺陷就暴露无遗了，比如文化水平低、适应能力差、自我调整能力不强等。尽管他们在职业上实现了从农民到工人的转化，但在社会身份上很难实现由村民到市民的过渡。“制度安排的惯性使改变了生活场所和职业性质的农民仍然游离于城市体制之外，从而造成了流动农民的生活地域边界、工作职业边界和社会网络边界的背离”4、，结果使农业转移人口成为一个巨大而特殊的边缘群体。另一方面，农业转移人口的乡土本色和乡土意识也是阻碍其融进城市的重大障碍。农业转移人口市民化的过程是一个农民变成市民的过程，其本质是乡土文化向城市文化的转变，是农业转移人口精神世界和生活方式现代化的过程。现实是，农业转移人口由于受到城市原著居民的排斥，他们大多存在过客心理，只是被动地适应城市生活，他们不在乎城市对自己的看法，不注重仪表和个人卫生，这就加重了城市居民对他们的误会，因而对他们更加排斥。这样，农业转移人口就陷入了因城市居民排斥而妨碍自己融进城市进而招致更大的排斥的怪圈中而不能自拔。农业转移人口的社交网络仅限于有着相同血缘或地缘关系的“同等人”，农业转移人口集聚较多的地方甚至复制了农村的生活方式，建立了别样的“城中村”。

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二、农业转移人口实现无差别待遇的可行性路径

“为城市工作，靠农村养老”是农业转移人口候鸟式城乡迁移生活的真实写照。为城市发展做出重大贡献的农民工却受到与城市居民不同的待遇，而差别待遇是群体事件的主要诱因，“据中国社会科学院2013年社会蓝皮书透露，近年来每年发生的群体事件竞高达十余万起”5、。这对我国和谐社会的构建造成了巨大冲击，成为和谐社会中的不和谐音符。因而，必须积极探寻农业转移人口实现无差别待遇的解决之策。

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（一）制度创新是实现农业转移人口无差别待遇的治本之策 织梦好，好织梦

1.改革权利与户籍挂钩的制度。据统计，“一个北京户口包含了80多项福利，包括买房、教育、就业、交通、医疗、养老及金融服务等”6、，应该说，户口的价值化是当前我国户籍制度的基本问题。改革的核心就是要逐步剥离附加在户籍上面的各种社会利益，在制定新的福利政策时要注意公平共享，不能再与户籍挂钩，这应该成为地方政府的底线。户籍改革的最终目的不仅是保障农民迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是使他们获得自由发展的可能，赋予他们与城镇居民竞争的能力。当然，在现有条件下，户籍制度改革不能搞“一刀切”。“户籍制度改革应当是一个渐进的过程”7、，各地要根据自己的发展水平和人口规模，分阶段、多层次地有序推进。 dedecms.com

2.健全农业转移人口利益表达机制。首先，建立健全沟通机制。城镇化策略上虽然关系到农业转移人口的切身利益，影响到他们生活的各个领域，但是作为主体的他们却并没有发言权。因此，政府要建立健全有效的沟通机制，及时听取农业转移人口对于改革的意见和建议，让改革真正体现农业转移人口的诉求。其次，培育农业转移人口的利益诉求表达意识。乡土文化的传统使农业转移人口习惯于做“顺民”，这种意识在他们的思维中根深蒂固，加上农业转移人口受现代文明的熏陶比较少，缺少民主的观念，对侵害自己权利的事情常选择逆来顺受，不堪忍受的时候就选择极端的方式解决。因而，政府要广为宣传教育，让农业转移人口了解自己的权利和义务，提高其维权意识。 copyright dedecms

3.以政策保障农业转移人口公平分享城市公共服务。一方面，切实保障城市弱势群体的利益，让每个人都获得均等的竞争机会。政府应该通过制度的完善逐步解决制度性障碍，同时采取相应措施努力提升弱势群体的工作技能，改善他们的工作环境，使他们尽可能获得公平的竞争起点。另一方面，保障农业转移人口公平分享城市公共服务。绝对公平是不可取的，但社会财富的分配必须兼顾每个人的利益。农业转移人M在初次分配时没有得到市场的保障，也没有得到政府的保障，廉价的劳动力虽然保证了我国产品在国际上的竞争力，但过多地牺牲了农业转移人口的利益。现阶段，政府需要用公共政策保障农业转移人口享受经济发展成果，通过再分配等方式和手段将农业转移人口纳入城市居民体系，享受与城市居民同等的社会保障。 内容来自dedecms

（二）加强社区治理是实现农业转移人口无差别待遇的重要因素 dedecms.com

1.重新定位政府角色。社区应该是具有非行政性、非营利性和非竞争性，即具有自治性质的社会公益组织，是民众自愿参与、合作共享的民间组织和团体。地域性、自治性和人文性是社区的重要特征。虽然在社区发展的各个阶段有不同的阶段目标，但是最终M的都是要建立一个以个性发展、社会整合和文化繁荣为标识的，具有相对独立性并与国家、市场保持良性关系的现代社区。政府在社区建设、社区发展中发挥着至关重要的作用，但是对于追求内在发展和持续发展为目标的社区建设来说，政府包办显然不合适。现在市、区政府不再像以前那样直接用行政管理的方式直接干预社区事务，但是维持社会稳定的初衷并没有变。基于这个特点，我们不仅要用变化的眼光重新审视社区工作，为社区工作的开展注入新的生机，更重要的是，政府应对目前所扮演的角色把握好度，既要发挥积极引导作用，负起推动社区建设的责任，又不能越位和错位。 织梦内容管理系统

2.积极构建社区文化。农业转移人口对城市缺乏归属感，在很大程度上源于城市人际关系的淡漠。在传统的熟人社会中，人们的交往是建立在血缘关系和地缘关系的基础之上，人们可以通过向亲朋好友倾诉，排解自己的压力。但在现代城市生活中，由于工作和生活的需要，血缘性的人际关系被特定的生存空间打破，在新的人际关系建立起来之前，人们亲密化的交往圈子越来越小。为解决这一问题，在社区建设中必须通过居民对公共生活的参与来增进彼此之间的交流与沟通。社区是一个很好的载体，通过社区的互动和精神文明建设可以让农业转移人口找到归属感，更快地融入城市，也可以在社区活动中学到更多的知识，提高自身的素质，还可以使人们工作之外的业余生活变得丰富多彩。每个社区都有自己的特点，社区管理者要根据自己小区的文化特色打造社区的特色文化，建立自己的品牌。尤其是一些拥有历史文化资源的社区，更是要充分利用其得天独厚的条件，以农业转移人口喜闻乐见的方式呈现出来，结合民间风俗和市民的需求和品位，既要打造适合农业转移人口参加的合唱、秧歌等表演形式，也要打造适合城市居民的舞蹈等表演形式。 内容来自dedecms

3.建立社区互助平台。社会学家认为，居民对社区的满意程度与居民的社区归属感之间呈正相关关系。如果社区的条件不能满足居民的希望与要求，就会影响居民留在这个社区居住的意愿。因此，要建立社区互助平台，整合资源来帮助社区发展。首先，在社区实地调研，了解住户的家庭情况和实际需求，重点资助孤寡老人和贫困户。组织社区居民开展非现金的捐赠，倡导友善的、小额的、长期的非现金捐赠，倡导社区成员加入爱心家庭行列，爱心家庭将根据自己的实际状况来决定每月的捐赠品，小到一包榨菜，大到一桶油，只收小额，但是必须坚持。建立爱心评价机制，评价的标准不是捐赠额，而是坚持得好不好。其次，实现捐赠形式的多样化。无物资的家庭可以通过捐赠劳动而成为爱心家庭，可以为老年人做按摩、陪老年人聊天等。小区内没有绝对的受助者和施助者。最后，实行规范化管理。对捐赠品实行单独编号，对每一件物资进行单独管理，所有物品的去向均可查询。用院落社区内部的资源去解决社区内部的问题，且保持可持续性。实现全体参与，发动居民的积极性，让居民自己为自己的社区建设做贡献。由此可知，社区互助项目不是慈善救济项目，而是人际关系项目，这种关系是基于真诚的，而不是基于施舍的，它通过社区互助，达到社区内部人与人相互关心、人与人和睦共处的目的。 织梦内容管理系统

（三）提高农业转移人口的综合素质是实现无差别待遇的个体条件 织梦好，好织梦

1.提高农业转移人口的人力资本素质。2014年中央经济工作会指出，“经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步”，要“更加注重加强教育和提升人力资本素质”。8、因此，要大力发展教育，不断提升人力资本素质。首先，始终将人的发展放在一切工作的首位。人是生产力中最重要的因素，技术创新、产品研发、劳动生产率的提高等都要依赖于劳动者素质的提升。因此，国家、社区、企业必须搭建“三位一体”的提升农业转移人口科学文化素质和劳动技能的综合平台，努力提高农业转移人口的人力资本素质。其次，要加大对教育的投入。据教育部等三部门联合发布的消息，2013年国家财政性教育经费为2.45万亿元，占GDP比例为4.30％，这与发达国家相比还有很大差距，人均教育经费差距更大。国家应加大对基础教育的投入力度，以提升国民的整体素质。最后，开展继续教育和终身教育。继续教育是公民在学校教育之后为应对知识更新而主动参与的一种教育活动，继续教育是终身学习体系的重要组成部分。因而，农业转移人口应树立“活到老，学到老”的理念，积极参与各种教育活动，主动学习，自觉充电；政府应努力开展社区教育、远程教育等灵活而又形式多样的教育教学活动。

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2.提高农业转移人口的劳动技能。长期的农耕文明孳生了农民的有限理性，生活方式和教育方式的落后，加上农村地区缺乏有效的职业技能培训机构，农业转移人口一般很难实现高技术含量的就业。因而，国家、企业、培训机构等部门要加强横向合作，努力提高农业转移人口的劳动技能。首先，政府要加大资金投入，制定相关政策。政府要把农业转移人口的技能培训费用开支列入年度财政规划，积极动员社会资本进入培训领域，合理分配政府和个人承担的培训费用额度，鼓励农业转移人口参与培训。其次，强化企业对提高农业转移人口劳动技能的责任。归根到底，农业转移人口劳动技能的提高是为企业创造利润的，因而，企业要根据国家政策合理使用职业培训经费，制定培养和储备人才的长期战略。最后，农业转移人口要积极转变观念，深刻认识参加技能培训的重要意义。农业转移人口要敢于打破传统，勇于放弃在城市不再适用的农耕技能，乐于学习适应城市发展需要的新本领，这是农业转移人口在城市安身立命的根本。 织梦好，好织梦

3.加强农业转移人口的职业道德教育。加强农业转移人口职业道德教育，帮助农业转移人口树立正确的世界观、人生观、价值观，使他们树立以诚实守信为核心的职业道德观，增强农业转移人1:3融入城市能力和自我发展能力。以职业道德教育为契机，提升农业转移人口精神生活的质量，维护农业转移人口群体的心理健康，用提高他们的生活技能和生存能力的方式使其认识自我价值，形成通过自我奋斗改变生存状况所需要的积极心态和精神动力。鼓励农业转移人口在工作之余通过参加自学考试或到各类成人学校进修学习等方式，丰富他们的业余生活，提高他们的科学文化素质和思想道德修养。加快对农业转移人口的培训体系建设，完善农业转移人口培训机构，在对他们进行职业技能培训的过程中，进行相关的职业道德培训，帮助他们转变不适应新职业需要的旧观念，树立职业规范意识，使农业转移人口通过培训掌握技能，增强他们在劳动市场上竞争力的同时，增加自身对党、对政府的信任度，增强自身的自信度，以更加饱满的热情投入社会主义建设浪潮中。 本文来自织梦

三、结语 copyright dedecms

制度的善是最大的善，制度公平是最大的公平。制度改革的本质就是让农业转移人口公平分享城市发展成果，实现农民向市民的转变。从农民向市民转变，不仅要转变身份和地域，更重要的是实现思维方式的转变和对自我市民身份的认同。随着原有人际关系的解体，新的社区人际关系开始形成。作为除了工作之外人们最重要的活动、社交场所，社区对增强成员的凝聚力和向心力，增进入们的归属感等方面发挥着不可替代的作用。市民文明素质是城市文明的核心与灵魂，市民素质的高低决定着城市的文明程度，农业转移人口不断提升自我素质也是加快其融入城市的重要一环。农业转移人口差别待遇问题只是历史现象，随着经济的发展和政策的推进终将解决，当前最重要的是要避免将这种“差别待遇”一代一代沿袭下去，从而导致农业转移人口陷进差别待遇代际传递的怪圈。

注释：

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1、李小彤《农民工社会公平感偏低》，载于《中国劳动保障报》2013年4月10日第3版。

2、牛文元《中国新型城市化报告2013》，科学出版社2013年版第56页。

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3、魏杰《中国城镇化如何才能破题——评赵俊超（城镇化：改革的突破口）》，载于《光明日报》2015年6月23日第10版。 copyright dedecms

4、朱力《准市民的身份定位》，载于《南京大学学报》2000年第6期第113至122页。 织梦好，好织梦

5、陈新汉《关于“人民主体”的一些思考》，载于《哲学研究》2014年第2期第30至35页。 织梦好，好织梦

6、李迅雷《“人的城镇化”核心是户籍改革》，载于《经济参考报》2013年5月9日第2版。 dedecms.com

7、姚秀兰《户籍、身份与社会变迁》，法律出版社2004年版第195页。

8、《中央经济工作会议在北京举行》，载于《人民日报》2014年12月12日第1版。 织梦好，好织梦