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摘要：新一轮户籍制度改革进程中，居民落户意愿发生了转变，“流而不迁”的现象显现；人口流入地与流出地诉求差异显著，地区间需求平衡问题有待破解；城乡公共服务待遇差别仍然存在，改革尚缺乏相应的配套政策。城乡统一户口登记制度下的公共服务政策改革涉及面广、领域多、情况复杂，建议针对不同类型和差异性质分阶段、逐步推进基本公共服务城乡一体化，并加强相关顶层设计。

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关键词：户籍制度改革 公共服务 权益差异 copyright dedecms

2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出“建立城乡统一的户口登记制度”“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。这标志着我国实行了半个多世纪的城乡二元户籍管理制度正逐步退出历史舞台。身份统一之外，消除城乡户口背后的不平等的公共服务待遇，还原户籍的人口登记管理功能，是建立城乡统一户口登记制度的实质。

一、改革进程中存在的突出问题 织梦好，好织梦

在新一轮户籍制度改革推进过程中，从与人口流入地区和人口流出地区实际部门的座谈，以及农村地区和城镇地区本地人口和外来人口的访谈看，不同地区城乡统一公共服务政策改革既面临一些普遍性问题，还存在流入地与流出地、城市与农村间异质性问题，如何平衡不同地区间、不同层级间政府利益诉求愈加成为破解改革难题的关键挑战。 dedecms.com

（一）居民落户意愿转变，“流而不迁”的逆城市化现象显现 copyright dedecms

我国户籍制度改革演变历程是打破城乡二元格局下户口迁移限制的过程。具体而言，是打破从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的限制，以求促进居民由乡到城的流动。无论是在“自理口粮户口”。还是在需缴纳支付建镇费、开发费的“蓝印户口”（所谓“花钱买户口”）阶段，农民落户城镇意愿显著。但是，近年来，尤其是新一轮户籍制度改革启动以来，随着城乡基本公共服务均等化以及基本公共服务常住人口全覆盖等持续推进，居民落户意愿发生了转变。大量工作、居住、生活在城镇的农业转移人口并不愿意将户口从农村迁至城市，即人口流动而户口不动的“流而不迁”现象十分明显。如，某县城区内户籍人口16万人，而实际居住人口达33万人，常住人口中近50％人口为周边农村居民进城居住但并未在城镇落户。

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居民落户意愿低，究其原因，并非落户门槛高，而是附着在户籍上的权益剥离不彻底。随着公共教育、医疗卫生、住房保障、就业社保等公共服务政策覆盖人群由户籍人口向常住人口转变，进入城镇的农业转移人口在享受城镇公共服务的同时，还希望保留与农村户籍挂钩的土地资源，即既穿上城镇5件“衣服”（就业、教育、养老、医疗、住房），也保留农村3件“衣服”（宅基地、承包地、林地）。这也就不难理解在一些即使已实行城乡一元化户口登记的地区，农村居民仍要求保留农业户口的痕迹，在户口登记底册上仍保留相应的记录。 dedecms.com

（二）人口流入地流出地诉求差异显著，地区间需求平衡有待破解 织梦好，好织梦

以自上而下为主导的新一轮户籍制度改革在推进过程中，从人口流出地和流入地户籍制度改革调研情况看，不同地区利益诉求呈明显差异，如何平衡流入地与流出地间诉求成为当前户籍制度改革顺利推行的关键问题之一。

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1.流动人口：“留不下”与“留不住”。对人口流入地尤其是特大城市，拥有较多的就业机会和良好的公共服务，是福利高地，外来人口工作居住生活意愿更强，人口快速流入往往带来教育、医疗等公共服务供不应求，导致超出城市综合承载能力而产生大城市病，难以容纳过多流入人口，“严格控制”甚至向外疏解人口1、，户籍人口之外的流动人口自然成为控制以及疏解的重点人群。而人口流出地往往是经济相对欠发达地区，是教育、医疗等公共服务洼地地区，流动人口居住工作意愿较低。正如某西部基层干部所言，“欠发达地区也需要人口红利”。也就是说，流出地人口“留不下、难留人”，而流入地人口“留不住、留人难”。 dedecms.com

2.财政转移支付：钱随人走与反哺流出地。公共服务财力保障尤其是农业转移人口财政转移支付机制，是不同地区户籍制度改革重点议题之一，而流入地和流出地对于不同地方政府之间以及中央和地方间转移支付持不同看法。人口流出地认为，输入地作为农业转移人口基本公共服务供给主体，承担了公共服务事权责任，应本着权利和义务相对等的原则，以“钱随人走”为基础，财力随着事权相转移，对跨区域转移由中央政府和人口转出地承担。人口流入地则提出，一方面，由于当前一些公共服务转移接续尚未彻底畅通，人口输出地仍在为流出人口提供如社会保障等服务支出；另一方面，人口流出地往往是中西部经济欠发达地区，对中央转移支付依赖性较高，若减少对流出地财政转移支付，无疑对地方经济发展雪上加霜，而人口输出地为人口流入地区提供了大量劳动人口，人口输入地在享受人口红利的同时，反过来反哺人口输出地。

3.关注焦点：城市公共服务供给VS农民权益保护与农村资源盘活。从流入地和流出地户籍制度改革重点关注焦点问题看，人口流入地更多地关心农业转移人口市民化过程中城市公共服务供给能力，如何实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖等问题；而人口流出地则更为关注统一城乡户口登记制度背后的农民权益和农村资源问题。人口输出地城乡二元化问题较为突出，取消农业、非农业户口，逐步回归户口登记的管理功能，逐步削减基于户籍身份的差异的背后，农民土地、集体经济利益保护等问题如何处理日渐突出；在城市化进程中，诸如“农村去世一名老人就要荒废几十亩地”之类的农村资源如何盘活利用亟待解决。 dedecms.com

（三）城乡公共服务待遇差别仍存，改革缺乏配套政策 copyright dedecms

在一些地区，城乡二元结构仍较为明显，农村居民和城镇居民在公共服务和土地政策等方面享有的待遇还存在较大差别。统一城乡户口登记制度改革中如何处理城乡差异，促使公共服务福利待遇与户口脱钩，也是调研中普遍反映的难点问题。由于公共服务与户口尚未脱钩，甚至出现居住在同一社区左邻右舍之间乃至同一家庭不同成员间，仅因户口性质的不同而享受不同待遇标准的现象。

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从城乡居民享有服务和政策待遇主要差别看，主要集中在公共服务和土地政策两大方面（见表1）。从类别上看，一类是仅有农村人口享有而城镇人口不享有（或部分享有）的服务或政策，主要包括在卫生计生、危房改造、公共教育等服务领域针对农村倾斜而专设的服务项目，以及农村集体建设用地、宅基地、集体组织资产等农民土地和集体经济权益；另一类则是农村和城镇居民都享有，但城镇居民享受的服务标准要高于农村居民，主要包括社会救助、社会福利、优置安抚等基本社会服务以及失业保险等社会保险。 本文来自织梦

针对城乡公共服务、土地等政策和待遇差异，相关户籍制度改革配套文件尚未及时出台，地方政府在推进户籍制度改革尤其是统一城乡户口登记制度改革进城中，对于如何调整这些差异性政策存有疑惑和困难。首先，随着全面二孩政策的放开，相关卫生计生奖励扶助、教育等政策的取消或调整问题。其次，一些城乡公共服务待遇差距大、涉及面广，短期统一标准成本过高。如，对于对低保政策，西部某市经粗略测算户籍改革后如统一城乡低保标准，则每年需增加25亿元左右，地方财政压力短期难以负担。最后，土地政策方面，如何在统一户口登记制度后保护农民利益的同时盘活好农村的资源还有待顶层政策设计。 织梦内容管理系统

二、政策建议

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（一）短期：及时出台配套政策，统一部分公共服务城乡标准 内容来自dedecms

对涉及人数较少、资金规模较小的基本公共服务，尽快统一城乡标准。一是根据全面二孩政策及时调整并出台卫生计生政策，建议取消计划生育家庭奖励扶助、再生育政策等鼓励只生一个孩子的政策，同时，按照老人老办法，对政策实施前按照规定应享受相关奖励扶助的继续享受。二是对退役士兵一次性经济补助、城乡“三属”（城乡烈士遗属、城乡因公牺牲军人遗属、城乡病故军人遗属）等优抚安置服务项目，城市“三无”人员和农村五保供养等社会福利项目，因城乡户籍不同而待遇不同存有明显不公，且涉及人数不多，统一标准所需经费金额不大，短期内财政可承受的基本公共服务政策，建议尽快统一城乡服务标准。

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（二）中长期：公共服务与户籍脱钩，实现城乡基本公共服务制度衔接和均等 dedecms.com

对涉及面广、资金量大，短期难以实施城乡一体化的公共服务，考虑到城乡经济发展和生活消费水平差异，逐步缩小城乡待遇差距，对有条件的经济发达地区可率先统一城乡标准。一是推进实现社保、低保等基本公共服务城乡均等化。在统一城乡居民基本养老保险基础上，进一步推进城乡居民基本医疗保险等城乡基本公共服务制度统筹。对城乡居民最低生活保障等涉及面广、短期统筹难度大的基本公共服务项目，设定年度计划，渐进式缩小城乡差距。二是将一些向农村倾斜而专设，但涉及全民健康、全民教育的服务项目，如农村孕产妇住院分娩补助、农村妇女的“两癌”筛查及救助、义务教育阶段农村家庭经济困难住宿生补贴等，适时也推广到城镇人口。

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（三）立足全局：推进顶层设计，增强体制机制保障

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除分步调整完善城乡公共服务政策外，还应加强顶层制度设计，为城乡统一户口登记制度进程中公共服务政策的配套改革提供体制机制保障。重点包括两方面，一是以政府间公共服务事权划分和财政支出责任划分为主的财政体制改革，不仅包括央地政府之间，而且包括人口流入地、人口流出地等不同地方政府之间。二是农村经济经济组织和土地制度改革，包括集体经营性建设用地、宅基地制度改革以及集体经济组织管理等。切实将人口作为中央和省级财政转移支付的重要因素。建立财政转移支付及建设用地供给同农业转移人口市民化挂钩机制，对吸纳人口流入并保障公共服务的地区要适当补助，对基于生态保护鼓励人口外迁的地区要适当补偿。探索建立区域间、城市间人口转移补偿机制。 dedecms.com

参考文献：

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注释： dedecms.com

1、《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出到2020年北京市城六区常住人口下降15％左右。