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摘要：我国城镇化发展面临的核心问题之一是农业转移人口市民化，而构建合理的成本分担机制则是有序推进农业转移人口市民化的关键。通过深入分析吉林省农业转移人口市民化的发展现状，以实际支出水平为依据，建立由经常性成本和一次性成本构成的农业转移人口市民化成本指标体系，针对不同层级区域探讨采取差异化的鼓励落户政策和细分的成本分担机制，进而提出应建立政府、企业、个人“三位一体”的成本分担机制，建立多元可持续的城镇化投融资机制，健全农村土地流转制度，以加快农业转移人口市民化进程。 内容来自dedecms

关键词：农业转移人口；市民化成本；成本分担机制

目前，我国新型城镇化发展面临的主要问题之一是如何推进农业转移人口的市民化，而推进农业转移人口市民化需支付多少成本，这些成本应由谁来承担以及如何承担是迫切需要研究和解决的问题。本文以吉林省为例，通过建立农业转移人口市民化成本指标体系，为进一步探索低成本，可持续的农民转移人口市民化成本分担机制提供科学支撑。

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一、吉林省农业转移人口市民化的态势 本文来自织梦

近年来，吉林省把推进新型城镇化作为调结构、扩内需和改善民生的重要举措，城镇化发展取得了较好成效。尽管吉林省城镇化水平一直以来在全国居较高水平，但近几年增速明显放缓，特别是2015年吉林省常住人口城镇化率自新中国成立以来首次低于全国56.1％的平均水平0.8个百分点，城镇化质量还需进一步提高。目前，吉林省农业转移人口市民化的态势如下： 织梦内容管理系统

（一）农业转移人口总体规模不大，以优先解决存量人口为主

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第六次全国人口普查数据显示，吉林省2010年11月总人口为2745.3万人，城镇常住人口为1464.8万人，常住人口城镇化率为53.4％。到2020年，吉林省规划常住人口城镇化率将达60％左右，户籍人口城镇化率达54％，两者间的差距将由2013年的12％缩小到2020年的6％左右，这说明农业转移人口以优先解决现有常住人口中无城镇户籍的存量人口为主。 copyright dedecms

（二）农业转移人口市民化意愿不强，用工难问题比较突出 dedecms.com

吉林省土地肥沃，农业用地土质有机质含量高、生产潜力大，是国家粮食主产区和最大的玉米产区。这种优越的自然条件使吉林省农民靠地吃饭就很容易解决温饱问题，外出打工的积极性不高，市民化意愿并不强烈。这与四川、河南等劳务输出大省不同，他们的农村劳动力进城务工很大程度上是为生活需要，是自觉自愿的生存选择。

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（三）各地区城镇化发展不平衡，小城镇聚集效应和规模效应不强 dedecms.com

总体看，吉林省9个市、州城镇化水平的最大值与最小值之差在逐步缩小，由1990年的59.5个百分点下降为2010年的36.2个百分点，但省内地区间的城镇化水平还存在不同程度的差异。同时，小城镇集聚效应和规模效应不强，大部分小城镇人口规模偏小、产业结构单一、规划起点较低、基础设施落后，不能充分发挥对周边乡村地区的辐射和带动作用。

（四）经济稳步增长，农村物质生活和精神生活水平显着提高 本文来自织梦

2015年，吉林省实现地区生产总值14274.1亿元，同比增长6.5％；产业结构改善明显，服务业比重较上年提高1.3个百分点。吉林省经济发展水平的稳步提高为农业转移人口市民化的资金投入提供一定经济基础。2015年吉林省农民人均可支配收入达11326元，“十二五”期间年平均增长12.4％。这说明吉林省城乡居民收入差距在缩小，一定程度上对推进吉林省城镇化进程起到积极作用。 本文来自织梦

总体看，吉林省的城镇化建设正处于发展的新阶段，吉林省农业转移人口市民化的发展具备了一些有利条件，同时也存在许多不利因素。各级政府应引导农业转移人口合理流动，探索多元化、低成本、可持续的新型城镇化推进模式。首先以实际支出水平为依据，合理测算不同地区农业转移人口落户成本，再确定合理的财政转移支付项目，调动企业为职工缴纳社保的积极性，增强进城农民成本支付能力，逐步建立起符合不同地区特点、具备不同层级标准的农业转移人口成本分担机制。 织梦好，好织梦

二、吉林省农业转移人口市民化成本测算 织梦内容管理系统

（一）农业转移人口市民化成本指标体系 copyright dedecms

农民进城落户，由农村居民转变为城镇居民，不仅家庭生活支出明显增加，各项社会服务、城市基础设施建设也都要相应跟上，这必然会产生农业转移人口的落户成本，需要准确测算、合理分担。因此，研究农业转移人口市民化成本就是要解决我国新型城镇化过程中农业转移人口从“农民”或“农民工”转变为“市民”过程中的经济投入问题。[1]根据农业转移人口落户的实际支出情况，可将农业转移人口市民化成本分为两类：一是经常性成本，落户以后每年都要支出。二是一次性成本，一次支出，数十年享用。由此，构建起农业转移人口市民化的成本指标体系（见表1）。

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（二）吉林省农业转移人口市民化成本测算 织梦内容管理系统

农业转移人口市民化成本测算可采用一次性成本和经常性成本共同分摊的方法。以农业户籍落户到城镇户籍的人口为对象，测算人均支出水平，这样更容易核实农业转移人口市民化的实际数量，方便中央和省级财政确定财政转移支付数额。[2]在具体测算过程中，可采用某一财政年度的实际支出数据，并按吉林省各市城镇人口的人均水平计算。同时，为更加深入全面地进行农业转移人口市民化成本测算，本文选择吉林省不同层级的三个具有代表性的城市进行分析，分别是吉林省省会长春市、延边朝鲜族自治州首府延吉市、小城镇发展较为突出的长春市九台区。以2012年的价格进行计算，采用一致计算口径，忽略具体计算过程，直接得出贴近吉林省城镇化发展实际的落户成本，从而为进一步探索多元化、低成本、可持续的农业转移人口市民化成本分担机制提供数据支撑。

1.长春市农业转移人口市民化成本测算结果。根据长春市城镇人口的实际支出水平，以2012年的价格计算，人均经常性成本为4.45万元/年，人均一次性成本为7.39万元。如果2017年长春市户籍城镇化率达到50％，2014～2020年全市将实现农业人口转移落户59.19万人，平均每年转移落户9.87万人，总成本将达700.8亿元。

2.延吉市农业转移人口市民化成本测算结果。根据延吉市城镇人口的实际支出水平，以2012年的价格计算，人均经常性成本为4.05万元/年，人均一次性成本为6.72万元。如果2020年延吉市户籍城镇化率进一步提高，2014～2020年全市将实现农业人口转移落户18万人，平均每年转移落户3万人，总成本将达193.86亿元。

3.长春市九台区农业转移人口市民化成本测算结果。根据九台区城镇人口的实际支出水平，以2012年的价格计算，人均经常性成本为3.92万元/年，人均一次性成本为6.5万元。如果2020年九台区户籍城镇化率达到50％，2014～2020年全区将实现农业转移人口转移落户32万人，平均每年转移落户5.33万人，总成本将达333.44亿元。 dedecms.com

三、完善吉林省农业转移人口市民化成本分担机制的对策 dedecms.com

农业转移人口市民化是一个涉及人口转移、生存、居住、发展、权利保障、角色转换、社会认同等多方面的复杂的转变过程，特别是在我国所特有的城乡二元经济社会体制背景下，要顺利推进农业转移人口市民化，就要对涉及上面各因素的多项政策、制度、措施进行改革、建设与完善。[3]而吉林省总体经济发展不平衡，各地区城镇化率差异较大，并且农业转移人口市民化成本也呈现较强的区域差异。为更好地推进吉林省农业转移人口市民化，合理分担农业转移人口市民化的成本，应采取以下对策：

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（一）构建政府、企业、个人“三位一体”合理的成本分担机制 织梦内容管理系统

一是切实降低进城落户门槛，打破现存的以吸引人才为主的落户格局，为进城务工人员及家属提供可以实现的落户条件，坚持农民自愿原则，引导农业转移人口落户。二是建立基本公共服务与居住年限挂钩机制，剥离户籍登记之外的户口附加功能，通过居住证制度逐步给予农业转移人口与户籍人口平等的公共服务，形成惠及全市的公共服务体系，提高城市吸引力和公平性，引导农业人口向城市流动。三是建立成本分担机制，测算农业转移人口市民化在基础设施、公共服务等方面的成本，建立由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制，并将各级政府负担的成本落到实处。 本文来自织梦

1.进一步放宽落户条件。一是分类分批解决不同群体落户问题。目前，吉林省农业转移人口主要涉及举家外迁人口、夫妻共同外出打工农村有留守儿童人口、夫妻一人打工人口、尚未结婚外出打工的年轻人口、投亲靠友人口、有打工意愿并未进城的潜在人口等。在这几类人口落户时应坚持先存量、后增量的原则，三年内重点解决进城时间长、落户意愿强的举家外迁人口、农村有留守儿童人口、投亲靠友人口等“半城镇化”人口的落户问题；五年内解决其他部分常住及新增人口落户，分类分批吸收、引导农业转移人口落户。二是不同城镇实施差别化落户政策。改变目前以吸引人才为主的落户限制，放宽对无学历、无技能普通务工人员及其家属的落户条件，依据吉林省不同级别城镇发展的实际需求，制定差别化落户政策。三是全面实施居住证制度。引导暂不具备条件落户的农业转移人口申办居住证，建立居住证年限与基本公共服务及申请落户挂钩机制。根据居住证持有人连续居住并参加城镇社会保险的时间长短，可逐步享有当地的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。持有居住证享受公共服务的年限可采用逐年递减的办法。四是健全城乡统一的户口登记制度。教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地等方面按照居民户口统一登记。为此，需加强和完善人口统计调查，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况。可合并公安部门、人口计生部门、社区等不同标准的信息采集系统，建设以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的吉林省人口信息库，为下一步确立合理的财政转移支付机制和国家人口信息库的建立等工作做好基础准备。

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2.建立农业转移人口市民化成本分担机制。第一，明晰成本三方分担的责任和比例。按照农业转移人口的成本分类，明确各项成本的承担主体和支出责任，建立政府、企业、个人三方共同参与的成本分担机制。在需支付的总成本中，义务教育、就业服务、公共卫生、公共文化、保障性住房及基础设施建设等方面的公共成本应由政府承担；职工的学习进修、技能培训、企业承担的社会保险等费用应由用人企业承担；个人在学习进修、参加社会保险、购买或租赁住房、由农村到城市增加的生活开支等成本应由落户的个人承担。

第二，建立合理的财政转移支付机制。吉林省属于欠发达地区，地方财力有限，加之老工业基地沉重的历史包袱，成本支付能力严重不足，中央财政应多分担一部分市民化的公共成本，以减轻地方财政压力，促使城镇化得以顺利推进。可根据落户农业人口的来源地，按照不同的公共成本项目，实行中央、省和市三级财政分担的方式。同时，在流出地和流入地间建立土地指标的增减挂钩机制。[4] 本文来自织梦

第三，建立对企业分担成本的监督机制。一方面，加强集体谈判制度建设。进一步完善工资集体协商制度，制定具体可操作的实施办法和细则，改善劳资关系，加强对劳动者权益的保护。凡涉及劳动者权益的重大事项，均须经过集体谈判，相关政府部门应进行必要的指导、协调和监督。另一方面，建立信用评分制度。建立企业综合信用评分制度，有效利用银行、税务、人事等各类信用资源，设立企业信用信息数据库，实现信用信息社会共享。建立个人信用档案制度，规范就业人员的信贷、社保缴费等信用行为。建立有效的激励约束机制，为守信者提供各种便利，加大失信惩戒力度，推行信用黑名单制度。另外，还应促进各类企业全面升级，实现企业制度现代化、经营管理规范化和劳动就业正规化。鼓励符合条件的个体工商户升级为私营企业；支持中小微企业扩大规模，尽快升级为“三上企业”；鼓励和帮助各类企业进行股权、人事、劳资、社保等一系列制度改革，建立规范的现代企业制度。 本文来自织梦

3.以基本公共服务均等化保障农业转移人口权益。首先，保障随迁子女平等享受义务教育。将农业转移人口随迁子女全部纳入吉林省教育发展规划，根据这一部分人口流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源。保证随迁子女入学以公办幼儿园及中小学为主，就近入学；落实“大学区”的管理办法，采取“强校带弱校”等模式带动随迁子女聚居区附近中小学及幼儿园建设，在教学设施、实验室、体育设备、场地、图书馆、师资资源等方面与强校共享共享，提高优质教育覆盖范围和使用效率，促进基础教育均衡发展；采取政府购买服务或补贴等方式，鼓励民办学校接收随迁子女入学；随迁子女连续在当地就读5年并有学籍，可在就读地参加高考。

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其次，引导农业转移人口参加社会保险。保障农业转移人口在城镇平等地参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险，提高参保率，引导农业转移人口参加城镇较高层次的社会保险；加快整合新型农村养老保险、城镇居民养老保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，将其统一为城乡基本养老和医疗保险制度，做到筹资标准、参保补助、待遇水平城乡均等化，[5]外来务工人员可自由在常住地参保；解决以外来务工人员为主体的社会保险关系的累积和延续问题，保证各类保险关系转换衔接顺畅。

再次，拓宽农业转移人口住房保障渠道。按居住证与公共服务挂钩的条件，将长期在城镇就业和生活的农业转移人口逐步纳入城镇住房保障范围，保障农业转移人口平等享受低成本的稳定住房保障；集中社会闲散资金，调动个人、社会、政府多方面的积极性，拓展保障房建设资金来源，探索合作建房等新的模式，拓宽农业转移人口住房保障渠道；扩大商品房或棚户区改造中用于公租房的比例，以租金补贴或实物配租等多种方式改善外来务工人员居住条件。本着“个人集资为主、政府给予政策优惠、用人单位给予支持”的原则，积极探索建立住宅金融合作社，并选择部分城镇进行合作建房的试点，为解决中低收入群体的住房问题提供新的途径；每年为进城落户农民工提供一定数量的公租房，弥补其住房缺口；鼓励外来务工人员缴存住房公积金，探索建立常住地、户籍地、养老地的公积金联动机制。

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最后，完善就业服务体系。一方面，应加大职业培训力度。扩大职业培训范围，对有就业需求的转移劳动力、失业人员展开广泛的就业培训；建立定期专业培训制度，根据地区产业特色和重大建设项目需要，指定专门培训指导机构，定期开展有针对性、有特色的职业技能培训；建立政府购买培训成果制度，对成功开展的各类职业培训项目，政府给予补贴支持。另一方面，应完善就业状况登记调查制度。利用街道、社区等平台，加强城镇化转移人口的就业登记调查，建立就业状况数据库，特别是做好城镇化转移人口的就业登记调查，建立就业状况数据库，据此发展覆盖城乡、直达到村的公共就业服务网络，探索“15分钟公共就业服务网”建设，推进就业创业服务体系覆盖农村。 织梦好，好织梦

（二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制

建立多元化可持续的城镇化投融资机制，是加快吉林省城乡基础设施建设、实现公共服务均等化、促进经济社会发展方式转变、全面提升城镇化水平和质量的重要保障，是解决城镇化建设巨大资金需求与财政资金投入不足矛盾的关键措施。因此，应加快建立“政府主导、社会参与、市场运作”的城镇化投融资体制，积极发挥政府性资金的主导作用和政府融资平台的放大作用，推动社会民间资本广泛参与。充分利用市场机制，针对不同城镇化建设项目所面临的不同层次、不同功能的投融资需求，进一步拓宽多元化投融资渠道和创新融资模式，建立健全政府投融资管理决策机制，提高投融资和防范债务风险能力，突破城镇化建设中的资金瓶颈，为加快推进吉林省农业转移人口市民化进程提供强有力的金融支撑。

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1.加大地方财政支持力度。以增量调节为主要手段，不断提高与城镇化相关的公共项目支出比例，政府切实承担起在支付城镇化成本中的主导责任。各地应根据自身财力情况，设立额度不同的专项基金，专项用于基础设施建设和公益性项目等领域的投入。在全面清理地方债务的基础上，组织编制公开透明的政府资产负债表，并积极争取纳入自发自还地方政府债券试点范围。 dedecms.com

2.创新融资模式。应设立专门的吉林省城镇化投融资平台，加强与国家开发银行的合作。按照合作多赢和风险共担的原则，采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营权授予等方式，广泛吸引民间资本通过PPP等商业模式，全面参与具有长期稳定收益的城镇化建设项目。适度盘活政府沉淀的资产，借助资本市场的中介，积极开展资本市场融资。 内容来自dedecms

3.健全金融服务体系。一是组建民营银行。根据推进城镇化试点工作的需要，积极争取组建民营银行，引入新的金融组织形式，形成竞争更加充分的银行服务体系。二是鼓励发展村镇银行。支持村镇银行、小额贷款公司、农业担保公司等新型农村金融组织进一步发展，鼓励符合条件的小额贷款公司升级为村镇银行，提高金融服务对乡镇和行政村的覆盖面，完善投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融服务网络。三是优化金融资源配置。鼓励引导各金融机构增加小城镇机构网点、人员配置和基础设施，积极改善小城镇的金融资源配置。支持中小型商业银行集中力量开展社区金融业务，立足社区、面向三农，为农民进城创业、购房、消费提供便利，使农业转移人口进得来、住得下、留得住。

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4.完善城镇化建设资金风险管控机制。一是构建开放的公用事业市场体系。凡法律法规未明确禁止进入的行业和领域，均依法平等向民间投资开放，逐步建立起“统一开放、竞争有序”的公用事业市场体系。研究制定鼓励民间资本参与投资、建设和运营市内基础设施和公益性事业项目的具体办法，通过特许经营、合资合作、资产收购、参与改制等方式，并以市政基础设施、保障性住房、危旧房棚户区改造以及金融、能源、健康养老等行业和领域为突破口，加快向民间资本推出投资项目，打破市场垄断，引导和鼓励民间投资加快进入。物价、财政、住房城乡建设等部门继续大力推进市政公用事业价格改革，解决成本与价格倒挂问题，推行阶梯水价、阶梯气价，减少政策性亏损，进一步理顺市政公用产品和服务价格的形成机制。二是健全政府投资决策机制。省、市、县（区）各级政府成立投融资决策委员会，负责重大投资事项的决策、组织协调和绩效考核等方面工作；确定投资方向、投资规模及投资方式，并于每年第三季度结束前制定全面覆盖各项投资的资金平衡方案，进一步加强各级政府对城镇化建设中公共投资项目的管理。三是建立政府投资项目信用评估制度。启动建设信用信息系统平台，借助国内外权威独立的信用中介服务机构，进一步培育各类信用中介机构，开拓信用市场，在行政管理、招标投标、政府采购等投融资领域引入信用评价制度，创造“公开、公平、透明”的投资环境，降低交易的成本与风险。 内容来自dedecms

（三）健全农村土地流转制度与机制 织梦好，好织梦

1.解决农业转移人口的耕地收益问题。以法律形式确认农民对土地的长期经营权，包括其对承包土地的占有、使用、收益和处分权力，培育农村土地市场，通过市场机制形成合理土地转让价格，允许农民根据情况将承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转。建立农地退出补偿机制，允许利用耕地入股分红、退耕补偿等，引导农业转移人口与耕地脱钩。[6] 本文来自织梦

2.探索农村宅基地资本化模式。在对宅基地使用权登记发证基础上，鼓励采取出让、作价出资或人股、抵押和置换等方式，进行宅基地资本化运作，为农业转移人口转移固定资产提供制度支撑，提高他们进城定居的经济能力。 copyright dedecms

3.完善城乡建设用地增减挂钩政策。一是突破原有只在县域进行城乡建设用地增减挂钩试点的限制，将该项政策扩展到在全省域进行。二是科学制定增减挂钩规划，既考虑到近城区，更兼顾到远城区，使其能通过在建设用地一级市场交易带来的土地级差收益，为远城区“整村搬迁”示范工作建设带来更多的资金，加快当地城镇化进程。[7]三是以集体经营性建设用地人市为契机，探索建立城乡统一建设用地市场，将宅基地流转纳入国有建设用地交易平台，与国有土地同等人市、同权同价。 本文来自织梦

参考文献： 织梦好，好织梦

[1]辛宝英.农业转移人口市民化程度测评指标体系研究[J].经济社会体制比较，2016（4）：156-165.

[2]刁承泰，黄京鸿.城市发展的经济成本分析一以重庆市为例[J].重庆建筑大学学报，2005（5）：1-5.

[3]程姝.城镇化进程中农民工市民化问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2013.

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[4]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择[J].中国软科学，2009（4）：56-69.

[5]黄锟.中国农民工市民化制度分析[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[6]刘兆征.农业转移人口市民化的意愿、障碍及对策—基于山西的调查分析[J].国家行政学院学报，2016（3）：97-102. copyright dedecms

[7]王习贤，贺治方.城镇化背景下湖南省农业转移人口市民化存在的问题与对策[J].邵阳学院学报（社会科学版），2015（5）：78-82.