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2015年以来，全国已经有30个省市出台户籍制度改革方案，其中，安徽等省份全面放开落户限制，安徽、河南等省份甚至提出了建制镇、小城市落户“零门槛”，中等城市“一年居住、一年社保”的低落户条件，重庆、深圳等超大城市落户限制性条件也有所放宽。但从政策落实情况看，农民工落户意愿并没有随着户改进城同步增长，并成为制约户籍人口城镇化率提升的重要政策变量。为此，有必要从土地、发展能力、公共服务等方面重塑农民工落户动力。

多因联动，约束农民工落户意愿

（一）现实与预期利益权衡是转户行为的基础

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对于农民工而言，落户及其行为所带来的经济后果，是决定他们是否进行转户选择的基础性因素。虽然《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》等政策中已经多次重申现阶段农民进城落户“三权”不变的基本原则，但《土地管理法》第二十六条明确规定：对于全家已经转为非农户籍并迁入设区城市的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。实践中，农村宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权等权利也均依托于农村集体经济成员资格而存在，转户农民工被集体经济组织收回土地和集体经济收益权的情况非常普遍，这对未转户农民工形成了负面政策预期。再加上媒体关于征地“暴富”的宣传使土地价值认识形成偏差，农民工对未来的征地补偿水平提高抱有期待，形成“待价而沽”的心理。而基本公共服务全覆盖和居住证政策普遍建立，使原来城市户口所独享的优质公共服务和办事便利被扩大到全体常住人口，转户能够带来的现实收益极大缩减。在农村户籍经济利益权重不断加大，城乡户籍公共福利“含金量”逐步趋同的背景下，转户意味着福利净损失，即使政策提供了入户通道，农民工自然还会倾向于不转户口以保护土地及集体经济利益。 内容来自dedecms

（二）家庭发展是确定是否落户的关键杠杆

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一般而言，进城时间较久，在城市组建了家庭，已经购房或者准备购房的农民工，更加愿意在当前就业居住的城市落户。而尚未成家立业的80后、90后农民工，会根据个人发展情况来确定是否最终落户城市。特别是北上广深等一线城市，近年来房价的快速上涨明显抬高了流动人口留居成本，增加了一些农民工返乡或者外流的倾向。同时，农民工落户不仅会考虑个人及同代利益得失和发展优劣，而且会把家庭后续发展摆在重要位置上来。既有研究表明，如子女选择转户城市长期发展后，为了确保家庭的完整和统一，老一代农民工也会选择随迁子女落户。 本文来自织梦

（三）关键领域公共服务对落户具有明显吸引 dedecms.com

“十二五”以来，基本公共服务均等化建设取得了明显进展，城市户籍作为公共服务赋权载体的“含金量”大大下降。但在教育、养老服务等关键领域，公共服务资源配置不均衡问题尚未改变，优质资源优先保障户籍人口，或者仅面向户籍人口开放，对有需求农民工依然形成一定的落户吸引力。特别是部分大城市、超大城市试点学区制改革，按照“户籍一房产一居住证”的次序确定学位优先级，为使适龄子女享有平等的优质教育获得权利，农民工会倾向于增加落户意愿，确保适龄子女及至少一位监护家长转户城市，并造成大量夫妻户籍分离的“两栖家庭”。

（四）传统乡土情怀依然发挥作用

对于第一代农民工，土地的生产价值大于土地所可能带来的增值溢价功能，即使相关土地管理和流转政策进一步明确，他们也会选择保有土地，并相对坚持保留农村户籍。而新生代农民工的乡土感情淡漠，其中很多人从未从事过农业生产。新生代农民工更多的是把土地视为投资品，当政策允许且流转价格满足他们预期的情况下，他们会选择把全部或者大部土地流转出去，用获得的收益反哺购房、购车等城市生存发展所需。 dedecms.com

多措并举，重塑农民工进城落户动力

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（一）以土地制度改革为先手，消除农民工落户的后顾之忧 内容来自dedecms

一是加快推进农村土地确权工作。明晰集体土地产权，确定家庭承包经营权长久不变，给予农民稳定的政策预期；并以土地确权证书为依据，支持农民行使退出权和进入权。二是及时修订相关法律法规。坚持农民转户土地退出自愿原则，对于不愿放弃生产经营权的转户农民，村集体和其他发包方不能收回土地；制止“土地换社保”“土地换户口”等不合法、不合理的城镇化改革尝试。三是出台明确的集体收益分配权改革指导办法。鼓励村集体把集体经济股份化，落实到户，分配到人，避免村集体以转户为由停发集体经济收益红利的情况。四是加快建立农村产权流转制度。在尊重农民意愿情况下，支持农民在县域范围内有序流转土地承包经营权，鼓励有偿退出“三权”，合理确定退出补偿标准，使补偿价格能够真实反映土地蕴含地租价值，进一步激活沉睡土地的资产和要素功能；对于农民退出土地所形成的土地开发指标，可以在全省范围内进行指标交易，解决新型城镇化城市发展和产业功能配置所面临的土地资源瓶颈。 内容来自dedecms

（二）以增强农民工城市生存与发展能力为驱动，激发农民工内生转产需求 织梦好，好织梦

一是深入实施农民工职业技能提升计划。改变以往培训的不合理情况，以城市产业发展和主体功能区定位为目标，按需下达培训计划，开展培训课程设计，依托培训院校，面向企业需求实施订单培养，加强供需对接，使农民工在接受培训后可以一技之长在城市立足。二是立足长远，建立农民工就业保障的长效机制，完善劳动合同管理，严格工资政策，落实社会保险等法定福利，消除拖欠农民工工资、不上社保等不法现象，做好对农民工的劳动保护工作。三是适应万众创新发展要求，扩大创业政策支持范围，把创业扶持向长期留居城市的非户籍人口延伸，允许在城市居住并缴纳社会保险达到一定年限的居住证持有者享有与户籍创业者相同的融资、税收优惠和场地便利，为农民工在城市创业发展增添动能。 织梦内容管理系统

（三）以高水平基本公共服务为支撑，为进城生活工作提供稳定保障

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一是要加快推动基本公共服务更高质量的常住人口全覆盖，优先解决与流动人口切身利益关联度高、社会反映迫切的义务教育阶段学位、保障性住房问题，夯实农民工在城市长期稳定安居的家庭发展基础，减轻他们的经济压力。二是要按照循序渐进的原则，扩大基本公共服务目录范围，根据人口年龄结构变化和社会需要，及时把学前教育阶段学位和养老服务保障向非户籍常住人口延伸，保障农民工等流动人口及其随迁家属的服务权利。三是逐步提高城市基本公共服务水平，利用城市服务主体多元、配套设施完备的优势，进一步改善公共文化体育、养老服务、健康服务等方面的服务供给，增加高质量服务项目，以“两保合一”为契机，消除居民医疗保险方面的城乡倒挂现象。 织梦好，好织梦

（四）以居住证制度为梯度赋权载体，推动户籍回归居住登记职能 内容来自dedecms

一是把居住证作为公共服务享有的基本载体。随着各地方公共服务承载力的提升，在相关公共服务制度顶层设计和中央财税制度统筹安排保障下，逐步把户籍上所残留的公共服务项目向居住证转移，使居住证持有人可以在所在城市享有完全市民待遇。二是完善公共服务梯度赋权机制。针对超大城市资源环境承载的现实约束，按照梯度赋权，权责对等办法，以居住证持有入对城市贡献程度为依据，实施公共服务积分排序和分配机制，面向达到标准分值的持有人开放紧缺服务资源，优先保障那些在城市工作居住时间长、对城市贡献度大的外来人员基本权益；并以梯度赋权为杠杆，合理引导人口流动，对于基本素质不符合城市产业发展功能要求，也没有能力在超大、特大城市自立或者可持续发展的，引导他们向小城镇、中小城市流动。三是逐步强化户籍居住登记功能。通过逐步消除户籍公共服务赋权的方式，使户籍制度重新回归人口居住管理工具职能，并加强宣传引导，鼓励农民工按照实际居住地登记户籍。（nc-1820170519）