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摘要：农业转移人口和一些地方政府积极性不高，是制约户籍人口城镇化率加快提高的主要障碍。城乡之间的推力与拉力出现转换，地方政府存在财力限制和认识误区，是深层的原因。建议以农村产权制度改革、保障性住房供应和市民化成本收益协调机制为突破口，充分调动转移人口和地方政府的积极性，以确保完成到2020年户籍人口城镇化率45％的目标。

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关键词：户籍人口城镇化率；城乡推力与拉力；市民化成本收益

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户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率，被视为我国城镇化质量偏低的首要问题。目前在城镇地区常住半年以上人口占总人口的比重——常住人口城镇化率，我国已经赶超了世界平均水平。然而，拥有城镇户籍的人口占总人口的比重——户籍人口城镇化率，却明显低于常住人口城镇化率，差距高达十多个百分点。户籍上不仅附着了大量的公共服务和社会福利，如一些社会保障权利、子女受教育权利等，而且还与不少重要的经济权利相挂钩，最突出的是就业权利。这导致大量在城镇工作和生活的非本地户籍人口，尽管对所在的城市发展作出了重要贡献，但无法平等享有与户籍人口一样的权益。从这个角度看，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的缺口越大，越说明我国城镇化的质量亟待提高。

过去一段时期，户籍制度改革步履蹒跚。为了解决现实存在的权益不平等问题，政策层面开出了“基本公共服务常住人口全覆盖”的药方。不论其是否拥有城镇户籍，只要她或他在城镇地区常住半年以上，办理了所在城市的居住证明，就可以享受若干重要的基本公共服务项目。在城镇落户难的情况下，先给予居住证人口部分公共服务，是一种过渡性安排。以《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的颁布为标志，新一轮城镇化政策创新驶入了快车道。国务院及有关部委每年都会出台措施，深化户籍制度改革，促进城镇化质量提高。截至目前，除了极少数超大和特大城市以外，进城落户的门槛已经很低了。

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两个“不积极”带来的严峻挑战

当前，在推动户籍人口城镇化的工作中，两个“不积极”的问题凸显出来：一方面，农民工进城落户意愿呈整体走低的态势，落户限制放开了，政策对象似乎并不领情；另一方面，一些地方政府在吸纳新的城市居民落户上缺乏充分有效激励，有的甚至没置了隐性门槛，政策末梢传导不畅。与此同时，由于没有当地户籍，农民工在许多城市仍然不能平等享有基本的公共服务和经济权益。 织梦内容管理系统

1.城乡间推力与拉力转换，导致转移人口进城落户意愿不强 织梦好，好织梦

近十余年来开展的数十项问卷调查结果显示，愿意进城落户的农民工占比呈总体下降态势，平均水平从2003年的58％下降到2014年的34％，降幅超过了四成。更为严峻的是，10万人以上的大样本调查显示，落户意愿最高不超过25％，最低不到8％[1]。综合各项结果不难发现，城乡之间推力与拉力的转换是不愿意进城落户的重要原因。 内容来自dedecms

（1）从城镇的角度看：一是作为拉力的“高收入”转换为作为推力的“高成本”，包括高房价、高消费支出等，务工收入增长赶不上生活成本上涨；二是作为拉力的城镇“高福利”明显弱化，随着部分基本公共服务项目覆盖到常住人口，城镇户口不那么“稀罕”了；三是作为拉力的城镇就业创业和发展机会，在经济增长下行压力和产业结构加快调整中，变得不那么稳定。

（2）从农村的角度看：一是土地从推力转换为拉力，原来的“人多地少养不活人”，变成了承包地、宅基地和集体经济的预期高收益，同时仍是离开城镇重回农村的退路和保障；二是新农村建设等反哺“三农”的政策，改善了农村面貌和生产生活条件，形成了新的拉力；三是农村社会保障制度的建立，使广大农村居民也享有了养老、医疗等待遇，而且这些待遇需要个人支付的负担比城镇居民要轻，也产生了一定程度的拉力。 织梦内容管理系统

2.财力限制和认识误区的存在，导致地方吸纳人口落户积极性不高

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对于大部分地区来说，由于财力有限而支出责任较大，要给予农业转移人口完整的市民待遇，存在比较大的资金缺口。通过调研了解到，也有些地方担心落户会带来永久性的财政负担，一些隐性的负担会显性化。 内容来自dedecms

对转移人口市民化成本及其分担存在认识误区。一是只计成本，不算收益，形成思维定式，认为推进市民化就意味着多负担成本，而没什么收益，这显然会对推进市民化工作产生消极的影响。二是高估总成本负担，回避增量支出的可承受性，既不扣除原来在农村享有公共服务的成本，也不扣除基础设施投资中由社会力量承担的部分，造成地方认为市民化是“难以承受之重”的心理负担甚至是恐慌。三是过于强调基层责任，忽视有效激励措施，省级政府甚至地市级政府只当“二传手”，把支出责任完全压给县区一级，基层对财政资金缺口的担心，会导致市民化进程实质性地受阻。

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测算表明：农民工进城落户1亿人，将给地方经济带来5300多亿元收益，给各级财政带来1600多亿元收益，总收益可达7000多亿元，而财政实际承担的增量成本仅有6800多亿元，市民化不仅有成本，也有可观的收益；然而，地方政府将承担市民化财政成本的97％，而其享有市民化财政收益的份额仅有67％，地方财政的净损失高达5500多亿元，存在明显的资金缺口；其中，东部地区将承担绝大部分财政净损失，占地方净损失总额的比例高达85％[2]。 本文来自织梦

加快提高户籍人口城镇化率，建议实施三大举措 内容来自dedecms

党的十八届五中全会把“户籍人口城镇化率加快提高”列进了“全面建成小康社会新的目标要求”。中央在城市工作会议、城镇化工作会议及全面深化改革领导小组会议上进行了顶层设计。国务院也集中出台重要文件，从进一步推进户籍制度改革、深入推进新型城镇化建设、实施支持农业转移人口市民化若干财政政策等角度，进行了专门部署。党的十九大报告再次强调，要“加快农业转移人口市民化”。城镇化的质量问题，被提升到前所未有的高度。近两年，受益于户籍制度改革红利的释放，户籍人口城镇化率出现了较大幅度提升，其与常住人口城镇化率的差距有所缩小。然而，按照新世纪以来趋势推算，到2020年全国户籍人口城镇化率可能仍达不到中央要求的45％这一既定目标。为确保户籍人口城镇化率加快提高的战略目标如期实现，针对转移人口和地方政府这两个主体积极性不高的问题，笔者提出三点建议： 内容来自dedecms

1.深化农村产权制度改革，消除农民工进城落户的后顾之忧

（1）尽快明晰农村集体资产产权归属，让农业转移人口吃下“定心丸”。建议全面开展农村土地确权颁证、集体经济组织成员权认定和集体资产股份权能改革，在“确权到户”基础上进一步实现“确权到人”。修改《农村土地承包法》第26条关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”等条款，依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，确保进城落户不影响其在农村的合法权益。

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（2）探索建立农村集体资源使用者付费制度，推进由福利性无偿划拨转为有偿使用。近期建议以宅基地制度改革为核心，采取新老划断的办法，对农民已经合法取得并符合标准的宅基地可以继续无偿使用，对新申请的宅基地按照地理位置、村庄规划和交通状况等情况收取不同标准的使用费。此后进一步拓展，对于农村新增人口取得土地和资产的，一律采用市场化购买方式，不再无偿分配。

（3）健全农村产权流转交易和收益分配机制，增强转移人口“带资进城”能力。有条件、分阶段推进农村产权交易流转，探索农村宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权等市场交易方式，积极发展农村产权抵押融资和评估担保等服务，以农村信用合作社为主开展农村土地金融业务试点。以土地产权交易为核心，理顺国家、集体、个人的增值收益分配关系，确保大部分土地流转增值收益由村集体及集体经济组织成员享有。 织梦好，好织梦

2.优化保障性住房供应，提供农民工家庭可负担的稳定住所 织梦好，好织梦

（1）采取以租为主的导向，加快将农民工纳入城镇住房保障范围。将政府保障性住房覆盖的重点人群，从本地户籍居民家庭的20％以上，调整为常住居民家庭的20％以上。优先通过租赁方式解决农民工住房需求，全面取消租赁型保障房（公租房和廉租房）申请的户籍限制。 织梦好，好织梦

（2）面向举家迁移的需求，改善保障房的户型和区位。合理设计保障性住房的户型结构，针对举家迁移、共同居住的需求，调增两居室、两室一厅等户型的比例。根据产业集聚和公共服务设施布局，在农民工家庭日常生活和工作通勤比较便捷的位置选址建设保障性住房。

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（3）创新产权持有方式，促进保障房建设资金的长周期平衡。除了对政府须兜底保障的人群只租不售外，对租赁型保障房可以采用先租后购模式，创造条件让长期租住的农民工家庭拥有房屋的部分产权，同时让政府回笼一部分建设资金。共有产权的保障房可采取限制转让年限、补缴土地出让金、向政府交纳增值收益一定比例的方式上市交易，也可采取封闭管理、只能由政府回购的方式来出售。 本文来自织梦

3.建立市民化成本收益协调机制，有效激励流入地政府 织梦内容管理系统

（1）加强研究与宣传，形成对市民化收益的积极认识。从转移人口对财政税收、城市建设及产业发展等角度，全面测算市民化的收益；同时借助传播手段，宣传转移人口创造的价值，促进流入地政府正确认识吸纳转移人口进城常住和落户的好处。

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（2）分类推进户改，把握好居住证改革与落户的节奏。居住证改革试点工作启动早、条件成熟的地区，应以长期居住在城镇、举家迁移的农民工为重点对象，引导其直接落户；转移人口以省内迁移人口为主的，应进一步放宽落户条件，取消购房投资纳税限制，降低社保和居住年限要求；居住证刚起步的地区，应尽快明确并兑现居住证持有人的公共服务项目。

（3）发挥好引导作用，健全中央和省级财政的奖励机制。奖励原则上，重奖居住证持有人享有公共服务较实、进城落户人口较多的流入地，同时不降低对流出地的转移支付水平；奖励方向上，中央财政侧重跨省流入地区和中西部省内迁移集中地区，省级财政侧重省内跨地市流入地区和欠发达地市内迁移集中地区；奖励方式上，对财力较弱地区，以资金奖励、上收事权、增力¨一般性转移支付和基建投资为主，对财政可持续能力较强地区，以下放财权、阶段性增加地方债发行规模为主。 织梦好，好织梦

参考文献

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[1]张翼.农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择.中国人口科学，2011， （2）.

[2]魏义方，顾严.农业转移人口市民化：为何地方政府不积极——基于农民工落户城镇的成本收益分析.宏观经济研究，2017，（8）.

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