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后临储时代玉米市场调控成效及完善措施

发布时间:2018-09-28 作者:派智库 来源:《价格理论与实践》2018年 浏览:【字体:

内容提要:2016年是我国玉米市场“后临储元年”,为防止可能出现的“卖粮难”问题,政府提前明确“价补分离”,实施加工补贴,解决“运输瓶颈”,同时保障“市场主导”,通过这一系列调控举措,多元主体积极入市,农民市场意识增强,东北玉米畅销全国,市场主导能力增强,玉米国内外市场占有率提高。但从提高调控效力角度,央企入市应从“均衡在市”转为“择机入市”,政府调控应从“集中发力”转为“均衡发力”,信息服务应从“事后发布”转为“事先引导”,玉米存储应从“贸易环节”转为“生产环节”。

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关键词:后临储时代 玉米市场调控 价补分离 copyright dedecms

2016年,我国正式取消实施八年的玉米临时收储政策,从实施“最低保护价”开始运转了近二十年的玉米“价补合一”方式正式终结,“价补分离、市场定价”成为玉米收储制度改革的核心内容,玉米价格正式交由市场决定,不再承担保障农民收入的职责,2016年也因此成为玉米市场的“后临储元年”。2016—2017年度新季玉米上市开始,政府为防止“谷贱伤农”和可能出现的“卖粮难”问题,综合采取一系列优惠补贴政策,从“需求端”持续发力,在市场“降价促销”和政府“强力调控”下,玉米市场实现了由“卖粮难”向“买粮难”的转变;2017-2018年度在产量下降和需求增加共同作用下,市场价格持续保持高位,进入2018年玉米价格更是不断上涨,深加工企业提价收购现象频现。纵观到目前为止的2个玉米市场年度,玉米收储制度改革抵住了玉米进口冲击,激活了沉寂多年的玉米市场,可谓成效显着。但在整个调控过程中,从玉米市场调控力度、调控时机、调控节奏、调控方式等众多方面也暴露了一系列问题,急需总结完善,以便提高政府调控的针对性、有效性和科学性。鉴于从2018年4、5月份开始,玉米市场将进入由“临储拍卖”主导的“政策市”阶段。为此,本文将分析2016年10月-2018年2月,由“市场主导”的2个玉米市场年度内,政府调控的政策措施、具体成效及相应的完善措施。

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一、后临储时代玉米市场调控举措

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2016年是玉米市场的“后临储元年”,经过八年的临储,玉米市场总体呈现“线断网破人散”的局面,部分贸易商常年不做贸易,产销贸易链断裂;部分贸易商转行做临储,甚至丧失做贸易的能力和动力,整个东北玉米的外运网络受到严重破坏。改革之初,对于玉米市场能否由临储主导顺利转为市场主导,整个社会都存在很大的疑虑,对市场价格更是处于“没底”的状态,不知道市场价格会降到什么价位。为此,政府、媒体、企业和社会高度关注2016-2017年度玉米市场可能出现的“卖粮难”问题,中央和地方政府综合采取了众多调控措施,制定了详细预案,防止可能发生的各种突发事件,调控可谓全方位施策,力度空前。2017-2018年度政府调控力度明显减弱,新调控政策没有出台,旧的财政补贴政策则处于“引而不发”状态。 内容来自dedecms

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(一)提前发布政策,明确“价补分离” dedecms.com

玉米收储制度改革直接涉及玉米价格,影响种植户收益,可谓事关重大。为合理引导农民预期,经国务院同意,财政部2016年6月份发布《财政部关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》(财建[2016]278号),明确实施玉米收储制度改革,变“价补合一”为“价补分离、市场定价”,并同时抢在新粮大规模上市前将平均170元/亩的玉米种植补贴发到农民手中,以利于农民综合考虑补贴和市场价格,择机出售玉米,降低农民市场价格预期,防止农民惜售或卖难问题的发生,为种植户、贸易商、加工商等市场主体提供了一段难得的“适应期”或“预热期”,防止市场的大起大落。

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(二)从“需求端”发力,实施加工补贴

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东北三省一区是我国玉米主产区,常年产量在1亿吨以上,占我国玉米总产量的50%左右。而在需求端,虽然全国玉米50%以上用作饲料消费,但在东北四省区,玉米深加工需求却一直是玉米消费端主力。因此,从东北实际情况出发,政府在新玉米上市初期就发布了玉米深加工补贴政策,可谓抢先发力,将潜在的“卖难”问题先消灭在萌芽环节。截至2017年4月5日,吉林深加工企业收购795.5万吨,占总收购量的26.5%。后期,中央和地方政府又对饲料企业实施了补贴政策,吉林更是对2万吨以下的小型饲料企业也实施了补贴。2016-2017年度东北地区玉米消费量达到4300万吨左右,同比增幅超过10%。 织梦内容管理系统

(三)全方位综合调控,解决“运输瓶颈” 织梦好,好织梦

运输问题一直是困扰东北玉米市场的一个“瓶颈”。在东北玉米即将大规模上市前期,突发性的“运输新政”成为影响东北玉米市场的一个“黑天鹅事件”,直接导致玉米汽运价格大幅度上涨,涨幅超过30%以上。为此,政府综合协调铁运、汽运和海运,从高速公路免费、免除路桥通行费、降低海运费价格、保障玉米外运铁皮数量等方面,全方位综合调控,确保了东北玉米不仅“销得掉”,而且能“运得出”,尤其是春节前销售高峰期,铁路部门保障了每天3000车皮的运量,春节前铁路玉米外运量超过1000万吨。 内容来自dedecms

(四)调整干预策略,保障“市场主导” 内容来自dedecms

玉米天量库存是推动收储制度改革的重要力量。但在“去库存”方面,为保障“市场主导”,2016年10月20日政府果断停止了临储玉米拍卖,以保障市场销量。到2017年3月份,在玉米市场价格上涨、余粮不足的情况下,政府及时出台政策,明确5月份开始拍卖临储玉米,中储粮更是在4月7日进行了2016-2017年度的第一次开拍。2017-2018年度针对玉米市场价格大幅上涨,2018年1月中储粮决定暂停轮入、提前轮出,虽然规模不大,但反映了政府“相机决策”的新思维、“市场主导”的大原则和“不打压市场”的大方向,体现了政府开展收储制度改革的决心和力度。

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总体上,2016-2017年度的粮食市场调控体现了全面施策、市场导向、企业主导和侧重运输、需求和补贴的特点,调控政策覆盖面广、补贴力度较大,包括了财政补贴、运输优惠、收储调控、出口退税、贸易救济、信息引导等各种政策,不仅各级政府高度重视,而且媒体也高度关注。政府及时发布东北玉米收购进度,以合理引导农户把握玉米销售时机。在企业主导的同时,政府推出了“一次性储备”计划,央企的作用不仅被寄予厚望,而且均衡在市,发挥了“稳定器”的关键作用。2017-2018年度的市场调控则相对单一,仅保留了财政补贴深加工或饲料企业的可能性,2018年2月28日吉林省粮食局发布《关于开展饲料加工企业和大豆加工企业补贴申报及资质审核工作的通知》(吉粮科[2018]24号),玉米饲料加工的财政补贴政策进入实施操作阶段。 织梦内容管理系统

三、后临储时代玉米市场调控成效 copyright dedecms

2016-2017年度玉米市场调控虽然预期难度较大,但在政府的全方位调控下,预期的“卖粮难”不仅没有出现,玉米价格还一路走高。截至2017年4月30日,东北三省一区累计收购玉米10190万吨,东北玉米余粮已不足一成。同时,2017年4月份华北玉米市场价格更是超过1700元/吨,已超过2016年临储时的玉米市场价格。2016-2017年度的玉米调控任务可谓圆满完成,2017-2018年度市场价格更是一路上涨,玉米收储制度改革2年以来,玉米市场调控成效显着,农民市场意识增强,市场体系得以重建,多元主体积极入市,政府调控方式日益多样化,精准度日益提高,东北玉米开始畅销全国,玉米及其替代品大规模进口的局面得以扭转。 copyright dedecms

(一)多元主体积极入市,市场活力增强 dedecms.com

玉米八年临储导致东北贸易商关门停业或者转行做临储,玉米市场成为名副其实的“政策市”。收储制度改革后,玉米由市场定价,经纪人、合作社、贸易商(烘干塔)、深加工企业、饲料商等多元主体积极入市,市场活力明显增强,东北加工企业和饲料厂在补贴政策刺激下收购积极性高、收购量大;贸易商(烘干塔)积极收购、烘干、储藏、外运,储存能力及销售能力增强;汽运、铁运、海运无缝衔接,多式联运能力增强、效率提高,尤其是铁海联运能力迅速提高,各主体积极参与市场,根据市场价格及其对未来的预期不断调整自身收储行为。截至2017年4月30日,吉林省累计收购3176万吨,其中,贸易企业收购量仅占43.99%,深加工企业收购占比26.79%,储备企业收购量占比29.22%。显然,非国有企业已成为市场收购的主力军,“临储独大”的局面正式结束。从期货市场角度,2017年,玉米期货主力合约日均成交量达到92万手,比2016年增加84%,主力合约日均持仓量达到192万手,同比增加69.91%,玉米期货、现货市场活力明显增强。

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(二)农民依价调整结构,市场意识增强 copyright dedecms

东北四省区作为我国玉米、大豆、粳稻主产区,由于先前均实行临储收购或最低收购价,“政策市”特点明显。收储制度改革后,玉米市场激活,玉米、大豆、粳稻比价关系发生变化。在政府引导下,2017年农民种植结构调整明显,大豆玉米轮作开始推广,玉米种植面积明显下降,大豆种植面积明显提高,实现了“减玉米、增大豆”的调整目标。根据国家统计局发布数据,2016-2017年玉米种植面积合计减少4007万亩。根据国家粮油信息中心发布数据,黑龙江大豆种植面积2年合计增加1916万亩。由于2017-2018年度大豆价格低迷、玉米价格高涨,粳稻最低收购价大幅下调,玉米/大豆/粳稻种植收益发生变化,预计2018年玉米种植面积增加,大豆、粳稻种植面积下降。 本文来自织梦

此外,农民多年以来养成的“只管种不管卖”的习惯也开始改变,农民开始关注市场、了解价格,根据市场行情调整种植结构。面对增强的潜在市场风险,农民市场竞争意识、风险管理意识逐步增强。根据调研,农民主要有四种风险防范模式:一是农民组建或加入合作社提高自身抗风险能力;二是农民同时种植多种农作物以分散市场风险;三是农民扩大种植规模,尤其是东北,大规模农场逐步发展;四是参与期货市场,通过套期保值锁定合理收益。 dedecms.com

(三)东北玉米畅销全国,市场体系重建

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在临储制度下,东北玉米基本全部入库,华北玉米倒流入关。尤其是2015年东北四省区临储收购规模达到1.25亿吨。在后临储时代,东北玉米畅销全国。截至2017年4月20日,2016/17年度北方四港玉米下海量已达到1492.5万吨,而上年同期北方四港下海量为376.9万吨,仅为2016/17年度下海量的25.25%;铁运方面,整个东北四省区玉米铁路外运量也超过4000万吨(包括铁海联运),汽运方面,东北四省区玉米进入华北市场的汽运外运量也超过1000万吨。临储改革后,东北玉米全方位的进入华北、华南、西南和西北等全国各地,除2000万吨左右通过国储轮换和一次性储备方式进入储备库之外,其余玉米全部通过市场手段就地消费或销往全国各地。除现货市场外,玉米期货市场也异常活跃,不仅期货价格引导现货价格,而且部分期货合约的现货交割量也明显拉动了东北玉米的销售规模,现货期货市场一体化程度增强,玉米市场体系得以初步重建。

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(四)政府全面综合调控,市场主导增强 织梦内容管理系统

后临储时代,政府全面综合调控,为市场保驾护航。首先,调控精度日益提高,“保收入”和“稳市场”目标分离,通过“农民直接补贴”实现“保收入”的目标;通过“政府调控”实现“稳市场”的目标,调控针对性增强。其次,从政府的具体调控手段看,直接收储手段主要包括临储拍卖、央企均衡在市、国储轮换、一次性储备等;财政政策包括深加工补贴、饲料补贴、种植者补贴和玉米收购贷款信用保证基金等。其中,2016-2017年度东北四省区玉米深加工补贴在5.3亿左右,黑龙江、吉林、内蒙古玉米收购贷款信用保证基金规模分别为10亿元、8亿元和7.5亿元,省级财政出资额分别为2亿元、5亿元、3亿元,按照10倍放大比率,可撬动玉米收购贷款255亿元。按照1400元/吨的价格计算,可收购玉米1821万吨;运输政策包括汽运费用减免,铁运车皮保障、海运费用降低等。此外,还包括价格、收购量等信息及时发布引导市场预期和DDGS双反等。后临储时代的政府市场调控由“直接收购”真正转向“间接调控”,更加侧重为市场收购主体排忧解难,尽量依靠市场和企业实现东北玉米的外销外运。后临储时代,市场主导地位重现并日益巩固,政府调控手段也日益丰富多样。

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(五)玉米价格内外接轨,市场占有率提高

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在临储收购价格不断提升下,2013年6月底以来,国内外玉米价格持续倒挂,最高价差超过1000元/吨;从2017年1月份开始,国内外玉米价格倒挂的现象实现逆转,南方销区国产玉米价格降至1600元/吨左右,开始低于国际市场玉米到岸完税价,玉米及其替代品进口量大幅度减少。2016年,我国玉米及替代品(高粱、大麦、木薯干、DDGS)进口规模2544万吨,比2015年的4218万吨大幅下降39.68%,2017年由于国产玉米价格高企,玉米及替代品进口量略微降至2513万吨,国产玉米市场占有率明显提高,临储时代因玉米高价格导致消费“被替代”现象也实现逆转。根据国家粮油信息中心2018年2月份预测,2016-2017年度,我国玉米国内消费总量比上年大幅增加4388万吨,达到2.21亿吨,增幅为24.71%;2017-2018年度预计继续增加2249万吨,达到2.44亿吨,增幅为10.15%。其中从饲料消费角度,小麦、大麦、高粱饲用量下降,饲料中玉米含量占比恢复至60%左右,2016-2017年度玉米饲用消费量达到1.34亿吨左右,2017-2018年度预计增至1.46亿吨;从加工需求角度,2016-2017年增至6800万吨左右,2017-2018年度预计继续增至7800万吨。以玉米淀粉为例,2016年玉米淀粉产量达到2259万吨,同比增加10.1%,玉米消耗量相应增加300万吨左右;根据中国淀粉工业协会预计,2017年玉米淀粉产量预计达到2450万吨;从玉米深加工产品出口角度,伴随玉米原料价格的降低,玉米深加工产品出口也明显增加,其中2016年我国赖氨酸出口量达到50.9万吨,比2015年增加14.2万吨,同比增幅为38.69%。按照每吨玉米0.37的产出率计算,相当于增加38万吨玉米的出口量。玉米收储制度改革明显提高了玉米及其深加工产品在国内外市场的销售量和占有率。 内容来自dedecms

三、后临储时代玉米市场调控完善措施 dedecms.com

后临储时代的玉米市场调控与先前的市场调控有明显不同。比如,价补分离、市场主导、新粮陈粮并存、库存高企等。因而,政府调控也面临着与先前完全不一样的市场环境,对于习惯依靠临储政策的政府来说也是个巨大挑战,面临着较大压力。2016-2017年和2017-2018年的2个年度玉米市场调控虽取得明显成效,防止了农民“卖粮难”问题的发生,但从整个调控历程看也暴露一系列问题,包括期货现货价格波动较大、权威信息引导滞后、贸易商囤粮待价而沽等;从调控结果看,也存在一定的“矫枉过正”,2016-2017年度后期和2017-2018年度市场缺粮、市场价格明显上涨甚至出现“买粮难”等问题,玉米市场调控需在总结的基础上予以调整完善。 织梦内容管理系统

(一)央企入市应从“均衡在市”转为“择机入市”

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2016-2017年度,中储粮、中粮和中航等央企在东北玉米市场收购中发挥着“标杆性”和“压舱石”的作用。尤其是在2016-2017年度新季玉米上市初期市场主体入市收购积极性不高之时,中储粮1400元/吨的收购价位起到了一定的托底作用。但在整个市场年度,在“均衡在市”的指导原则下,上市初期收购量相对较低,存在“有价无市”现象,没有起到相应的拉动市场作用;上市中期尤其是“两会”前后,存在“与民企抢粮”的嫌疑,2017年2月28日-3月9日,南方销区东北玉米到港价从1600元/吨上升至1700元/吨,国产玉米价格到港价格由低于进口玉米到港完税价逆转为高于进口玉米,导致玉米、高粱、大麦进口订单量集中增加;在市场后期,2017年3月底,中储粮黑龙江直属库将一次性储备收购价格下调100元/吨,通过调价达到实质“退市”的目的,“均衡在市”变相结束。总结央企“均衡在市”实施中存在的问题,在后临储时代,央企入市应坚持“不与民争利”和“不与民营企业抢粮”的原则,变“均衡在市”为“择机入市”,合理制定收购价格,合理确定收购时机。中储粮作为承担政策性业务的公益性央企,不应以盈利为目标。中粮和中航作为国家所有的央企,应主动承担社会责任。在市场购销两旺和价格上涨时,央企应主动退出收购,不能哄抬价格;在市场低迷、购销冷清和价格跌破成本时,央企则应积极入市,提升市场价格。因此,央企作为玉米市场的重要收购主体,可以不用“均衡在市”,收购价格也可以不随行就市,尤其是中储粮,必须定位成玉米市场的“稳定器”,综合利用国储轮换、临储拍卖和一次性储备等手段,根据市场形势“择机入市”和“择机退市”。2018年1月份玉米市场价格上涨时,中储粮“暂停轮入、提前轮出”发挥了“四两拨千斤”的作用,效果显着,也是中储粮“择机入市”的重要体现。 本文来自织梦

(二)政府调控应从“集中发力”转为“均衡发力”

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在2016-2017年度新季玉米上市初期甚至是尚未上市时,在全社会玉米可能出现卖难的恐慌之下,中央政府和地方政府集中发力,不仅出台了一系列扶持政策,而且加大农民售粮和上栈的动员力度,导致玉米上市初期价格“逆势上涨”,从2016年10月10日-11月15日,锦州港玉米价格从1648元/吨涨至1755元/吨,广州港玉米价格从1885元/吨上涨至2020元/吨,分别上涨6.49%和7.16%,政策效力集中释放;而到2016年12月份和2017年1月份农民售粮高峰期到来之时,政策效力式微,玉米市场价格下降,农民面临真正的“卖粮难”问题;到2017年3、4月份市场价格开始上涨,开始出现“买粮难”的问题,甚至导致部分深加工企业和饲料商无法做足申请补贴的库存。纵观2016/17市场年度的市场形势,市场价格可谓一波三折,而政府调控措施未能均衡发力,影响了调控效果。2017-2018年度,政府财政补贴政策持续“引而不发”,从新粮上市一直持续到2018年3月份,客观上发挥了“托底”市场价格的作用,发挥了很好的调控效果。因此,政府调控应由“集中发力”转为“均衡发力”,根据玉米市场情况的变化,调整优惠政策的出台数量和政策的实施力度,实现“精准调控”和“动态调控”,事先做好“政策储备”,根据市场情况“相机调控”,逐步出台调控政策并均衡发力,掌握调控力度和时机。

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(三)信息服务应从“事后发布”转为“事先引导” 织梦好,好织梦

在市场调节供需的后临储时代,信息的作用和价值日益突出,市场信息已成影响现货价格和期货价格的重要因素。而2016-2017年和2017-2018年的2个后临储市场年度,信息服务的供给明显滞后于新时代的信息需求。一是对于2个市场年度的玉米年度结余量众说纷纭,导致企业无所适从。中储粮控股的中华粮网2018年2月份预测值分别为1680万吨和-915万吨,国家粮油信息中心2月份预测值分别为45.8万吨和-2561万吨,美国农业部预测值分别为-1006万吨和-2116万吨,而事实上2016-2017年度临储玉米拍卖成交量高达5740万吨,扣除渠道库存,拍卖成交量与机构预测结余量依然存在一定差距。二是玉米及其玉米深加工产品消费量增加幅度也成为“市场之谜”,不断出现“玉米去哪儿”和“玉米淀粉去哪儿”的疑问。三是临储玉米拍卖时间、拍卖类型、拍卖底价的公布灵活性不足。2018年初开始,玉米市场价格不断上涨,多元主体高度关注临储玉米拍卖时间及底价,各种猜测纷纷传播,严重影响了市场主体的购销预期。在信息缺乏、信息不准和信息不及时的影响下,2016-2017年和2017-2018年度的玉米期货、现货市场价格可谓大幅波动。为此,政府作为信息的搜集者、分析者和发布者,信息准确性、权威性均得到市场较高的认可,应充分发挥自身的“信息软实力”,尤其是在期货市场日益重要、现期货市场日益一体化的后临储时代,政府必须改变先前“事后发布”甚至是“信息保密”的服务模式,转变为“事先引导”,根据市场形势及时发布产量信息、政策信息和交易信息,科学把控信息发布的时机、方式和渠道,合理引导市场预期,防止市场剧烈波动。

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(四)玉米存储应从“贸易环节”转为“生产环节”

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后临储时代,玉米存储从“政府存储”转变为“渠道存储”,而“渠道存储”明显呈现社会化存储的特点,农民、贸易商、加工商、饲料商等玉米产业链各主体均具有一定的库存能力。在玉米社会化存储中,深加工企业和饲料商为保证原料供应而存储,其库存量相对比较稳定而且可以预期,贸易环节由于贸易商数量多、空间分布广、储存量变动幅度大而难以准确统计,其集中入库和集中出库又容易导致市场波动,大的贸易商可以存储几万吨,小的贸易商则可存储几千吨。2017年春节后玉米市场价格上涨,部分原因是东北贸易商大量囤粮,导致市场可交易余粮出现不足,从而推高价格获利;而2017年4月份华北玉米价格上涨,与华北贸易商囤粮也具有一定的关系;2018年春节前后的玉米价格上涨,主要原因是饲料厂和贸易商在新粮上市初期大量代储或囤货,导致深加工企业库存不足,不得不提价收购。假如东北、华北有1万个贸易商囤粮,每个贸易商囤2000吨玉米,总量将达到2000万吨,相当于全国玉米深加工企业4个月的加工量。同时,从东北玉米储存特点看,由于天气转暖容易导致玉米霉变,迫使没储存能力的玉米种植户必须在天气转暖之前销售玉米,容易导致玉米集中上市,从而赋予贸易商更大的价格谈判权。为此,后临储时代,政府应通过组建合作社共建烘干塔和储藏设施、投资建设玉米产后服务中心、鼓励粮食银行发展、补贴农民采购储藏设施或让玉米上栈等措施,提高生产环节的储存能力,将玉米存储由“贸易环节”转为“生产环节”,不仅可以提高农民的市场定价能力,增加农民收入,还可以减缓市场价格的大起大落。 本文来自织梦

四、结论

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改革开放成立以来,我国玉米流通体制改革总体坚持了“市场化”的改革取向,在实施了八年的玉米临储之后,2016年我国玉米收储政策实施“价补分离”改革,迈开了真正市场化之路,而2016年也成为我国玉米市场的“后临储元年”,为了防止可能出现的“卖粮难”问题,各级政府高度重视,首先是提前采取措施,明确“价补分离”,合理引导农民价格预期;其次是从“需求端”发力,实施加工补贴,包括深加工补贴和饲料补贴等;然后是全方位综合调控,解决“运输瓶颈”,尤其是保障铁路运输;最后是调整干预策略,保障“市场主导”,适时退市并择机入市。通过出台一系列政策措施,玉米市场调控可谓成效显着,多元主体积极入市,市场活力增强;农民依价调整结构,市场意识增强;东北玉米畅销全国,市场体系重建;政府全面综合调控,市场主导增强;玉米价格内外接轨,市场占有率提高,玉米“卖粮难”问题并没有出现,综合考虑补贴,市场价格也基本保持在种植成本之上,2017-2018年度市场价格更是大幅上涨。但是纵观玉米市场调控整个历程,也存在着价格波动幅度大、信息服务滞后、调控节奏不均衡等问题,从提高调控效力角度,央企入市应从“均衡在市”转为“择机入市”,政府调控应从“集中发力”转为“均衡发力”,信息服务应从“事后发布’转为“事先引导”,玉米存储应从‘贸易环节”转为“生产环节”,从而更好的发挥政府与市场的比较优势,实现政府的均衡调控和央企的相机入市,提高农民的定价权和市场谈判能力,形成政府调控和市场主导的合力,实现后临储时代玉米市场的高效运转。

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参考文献: 内容来自dedecms

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