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摘要：“三权分置”并行的制度安排是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，有利于明晰土地产权关系，促进土地资源合理利用，更好维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，将加速促进农业“第二个飞跃”的实现。在“三权分置”改革中，要坚持自愿、不突破政策底线、循序渐进和因地制宜原则。应坚持农村土地公有制不动摇，防止土地私有化；确保农地属性不变更，防止农地的非法开发；鼓励土地适度集中，防止土地集中规模过大。

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关键词：三权分置；第二个飞跃；农业产业经营 copyright dedecms

1990年3月，邓小平在谈到农业问题时指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[1]继家庭联产承包责任制后，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行（以下简称“三权分置”）的制度安排，有助于推进农业现代化，提高农民收入，改变农村面貌，成为农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，有利于明晰土地产权关系，促进土地资源合理利用，更好维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，将加速促进农业“第二个飞跃”的实现。

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一、“三权分置”改革是对我国农村土地产权制度的重大突破 dedecms.com

“三权分置”改革创新了农地产权制度，其最大突破点是放活了土地经营权，允许经营权在更大范围内进行优化配置。这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，对我国农村地区乃至整个国家的发展产生深远影响。家庭联产承包责任制在我国改革开放历程中具有重要的历史地位，其突破了原有的农村土地集体所有制的限制，实现土地所有权和土地承包权的分离，充分调动了土地承包者的劳动积极性，提高了劳动生产率，促进了农业发展，增加了农民收入。同时，农村改革为城市改革的推进起到示范效应，并为城市改革的全面推行提供了人力支持。农村地区的过剩人口源源不断流入城市，确保城市各个行业快速发展。 织梦内容管理系统

“三权分置”改革具有与家庭联产承包责任制相似的历史地位，其突破了土地只能由本集体经济组织成员经营的限制，实现了土地所有权、承包权和经营权的三权分离。这就为土地的规模化、农业的现代化提供了制度保障，盘活了土地要素市场，提高了土地利用效率和农业劳动生产率，为进一步推进城镇化提供了物质保障。“三权分置”是我国适应经济形势巨大变化而提出的改革方案，是为夯实农业现代化的持续发展基础和解决增长动力问题而进行的创新，也是为促进农业“第二个飞跃”的实现而进行的准备。“三权分置”改革明确提出要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，对土地集体所有权依法享有的占有、使用、收益和处分权利，农民集体对承包地的发包、调整、监督、收回等各项权能进行清晰界定；明确提出严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，[1]确保经营权不论如何流转，土地承包权都属于农民家庭，土地承包权人依法享有占有、使用和收益的权利不改变，有效维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能；明确提出要加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，有效维护经营主体从事农业生产所需各项权利，使土地资源得到更加合理有效的利用。“三权分置”改革既保障了所有权，又稳定了承包权、放活了经营权，为农村地区的经济发展提供了新的动力。 本文来自织梦

“三权分置”虽然突破了原有土地产权制度的一些限制，但必须清楚有些方面不能突破。我国农村土地实行农民集体所有制度，因此，那些只属于农村集体组织成员的权利，就只有本集体组织的成员才能获得，如土地承包权、宅基地使用权等。物权法规定：“土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”显然，农户对其所占有的土地并不享有完整的土地所有权权能，即不享有对其占有的集体土地的处分权。“三权分置”改革后，农民被赋予更多的财产权利，可以用土地承包经营权进行抵押、担保，这看似突破了现行物权法、担保法等关于“集体所有的土地使用权不得抵押”的规定，其实并没有。在所有权、承包权、经营权“三权分置”背景下，承包农户抵押的只能是土地的经营权而非承包权，因为承包权是法律赋予农村集体组织成员的一种成员权，不能用于抵押。土地的经营权抵押实际上抵押的是土地的预期收益，是现金流而非不动产，是土地产生的收益而非土地本身。现实中农村土地流转的实际上也只是土地经营权而非承包权。流转后的经营主体同样有权对土地经营权进行抵押和担保，但这种抵押和担保不会导致承包农户失去土地承包权，也不得损害农民集体对流转土地享有的与所有权相关的权益。如果流转的土地被国家征用，地上附着物及青苗补偿费应按流转合同约定归经营者所有，而农户集体和土地承包者也都有权获得相应补偿。

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“三权分置”改革也带来一些新情况和一系列新问题，需要不断改进措施办法、完善法律制度。随着我国城镇化水平不断提高，大量农民离开农村进入城市是必然趋势。应尽早出台土地承包权有偿退出政策，鼓励在城市已经稳定就业并拥有固定住所的农民落户城市。随着土地经营权流转规模的不断扩大，大量非农民经营主体进入农村，如何避免非农民在农村购房或在流转土地中变相建住宅成为亟待解决的问题，对此应尽早出台相关法律法规。随着农业产业化经营的不断推进，应支持开展土地经营权抵押融资，尽早研究和健全用以解决相关问题的具体办法。随着农业经营主体不断多元化，应鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。农村土地制度是农村集体经济组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度的基础。农村土地制度改革牵一发而动全身，必须坚持“守住底线、试点先行”，谋定而后动，确保所有者、承包者、经营者的相关权益得到合法有效保护，从而促进全面建成小康社会和实现农业的“第二个飞跃”。 dedecms.com

二、“三权分置”奠定了农业“第二个飞跃”的制度基础

改革开放以来，我国经济取得巨大成就，1979—2015年的37年间GDP年均增长率为9.7％；2010年经济总量超过日本成为世界第二，制造业超过美国成为世界第一。这些成就的取得为农业的“第二个飞跃”提供了技术条件和物质基础。随着我国工业化和城市化的不断推进，大量农村人口进入城市，农村土地撂荒现象严重，流转土地的经营权成为很多进城农民的迫切需要，这为土地的规模化经营创造了条件。随着第一产业在国民经济中所占比重持续下降，农业收入占农村家庭收入的比重越来越小，单纯依靠农业为生的人口也越来越少，农民对土地的依赖性逐渐下降，这为土地的规模化经营提供了可能性。随着农业科学技术的不断突破，农业生产力大幅提高，农业机械化程度明显加速，这为农业规模化经营提供了物质技术基础。这些变化表明，我国农业实现适度规模化经营的条件已基本形成。同时，家庭联产承包责任制的弊端日益显现，已难以适应农村经济进一步发展的需要。1984年“大包干”全面实施后，每个家庭一般都拥有多块耕地，土地分割细碎化现象普遍，大多数家庭的耕地总面积在10亩以下，“不利于大型农机耕作，生产资料浪费严重，种地成本过高且逐年上升，农民劳动繁重且耗时太多”，[2]导致农业生产效率低下、农民增收困难。由于农户经营规模较小，近年来成立的各类专业合作社大多有名无实，势单力薄的农户经济无力参与市场经济的激烈竞争，难以有效规避市场风险。因此，原有农村的土地产权制度急需变革，以适应新的形势，而“三权分置”改革为农业实现“第二个飞跃”奠定了制度基础。

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“三权分置”既保障了农民集体的所有权权益，坚持农村土地的集体所有制性质；又解决了土地承包者担心土地流转后失去保障的后顾之忧，促进农村人口向城市流动；还放活了土地经营权，加速农业产业化经营形式创新。“三权分置”盘活了土地资源，增加了撂荒土地所有者的收入，促使土地实现一定程度的集中，为实现土地适度规模化经营和大规模现代科学技术的应用创造了条件。“三权分置”的实质是通过土地经营权流转或共享，形成土地集中型、服务集中型两种基本规模经营形式，实现土地要素集聚和规模连片经营。这一制度安排打破了传统的土地细碎化、小农分散经营的格局，为农业规模化、组织化、集约化、专业化生产奠定了土地要素基础。改革开放已走过40年，“三权分置”正在为农业实现“第二个飞跃”拉开序幕。 dedecms.com

三、“三权分置”改革应坚持的主要原则

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（一）坚持自愿原则

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“三权分置”改革明确提出要尊重农民意愿，将选择权交给农民，不搞强迫命令和“一刀切”。在具体制度安排中，农民集体是土地集体所有权的权利主体，享有对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能；农户是土地承包权的权利主体，依法享有对承包土地占有、使用和收益的权利；经营主体是土地经营权的权利主体，对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在“三权”关系中，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中农户承包经营权派生出土地经营权。坚持自愿原则主要指农民有权使用、流转、抵押、退出承包地，有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规将承包土地经营权进行抵押，农户能自主决定自己的承包土地是否流转、以何种方式流转、流转给谁，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。只有坚持自愿原则，才能切实维护农民的合法权益，充分发挥农民的主动性和创造性。

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（二）坚持不突破政策底线原则

家庭承包责任制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，是维护农民利益的制度保障，必须长期坚持不变。农村土地产权制度改革，不能改变农村土地集体所有制，不能减少耕地，不能降低粮食生产能力，不能损害农民利益，这就是政策底线。习近平总书记指出：“农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。”[3]在“三权分置”改革中，最容易被忽视和损害的是所有权权益，因此，要切实采取措施确保农民集体依法享有对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，防止所有权虚置和土地私有化。我国人口众多，人均耕地面积大大低于世界平均水平，这一基本国情决定我国必须确保18亿亩的耕地红线，否则我国粮食安全就难以保障。因此，不管土地经营权流转给谁，土地的性质不能随意改变，耕地就是耕地，不能用于建设住宅、旅游开发或变更为工业用地。农民要实现增收，农业产业结构调整势在必行，但耕地不能都改为菜地、果园、花卉园，这会影响粮食产量的稳定。要发挥好政策在产业结构调整中的引导作用，确保谷物、口粮的产量不下降。同时，还要清醒地认识到，农业是弱势产业，赢利能力较差，所以必须长期坚持“城市支持农村，工业反哺农业”政策，不能在“三权分置”改革中损害农民利益。

（三）坚持循序渐进原则

农村土地制度改革涉及几亿农民的切身利益，而每家农户的情况千差万别，因此，土地制度改革必然具有长期性和复杂性，必须坚持循序渐进原则，审慎稳妥推进改革，不断积累经验，由点及面展开，不能操之过急。应该看到，随着城市化的不断推进，农村土地制度改革中遇到的难题会越来越容易解决。当农民在城市实现稳定就业并拥有住房，成为真正意义上的“城市人”后，农村土地的重要性将大大下降，很多问题会迎刃而解；特别是很多新生代农民在城市中生长、接受教育和就业，土地的重要程度对于他们已经很低。还应看到，随着产业结构不断升级，农业产值的比重不断下降，这是世界经济发展的大趋势。同时，我国绝大多数农村家庭农业收入占其总收入的比重大幅下降。2015年，农村居民人均收入中工资性收入占40.3％，经营性收入（主要是农业收入）占39.4％，[4]农业收入已不是农村家庭的主要收入。因此，随着时间的推移，只要坚持循序渐进原则，农村土地制度改革的阻力将越来越小。

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（四）坚持因地制宜原则 copyright dedecms

我国幅员辽阔，各地资源禀赋、经济社会发展水平差异很大，必须结合当地实际情况，形成适合本地区的“三权分置”改革具体路径和办法。“三权分置”的实质是在农村土地集体所有制不变的前提下，将农民从土地中解放出来，在保障农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，通过土地流转实现土地的规模经营，既解决原承包农户的财产权益保护问题，又解决农业现代化的持续发展基础和土地利用效率问题。在实践中，各地结合本地实际情况，对实现土地适度规模经营的路径和形式已进行了大量探索。如，贵州省塘约村探索将土地流转到“村社一体”的合作社，走集体化道路；珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海市松江区探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；湖北省沙洋县探索农户承包权不变，协商交换经营权，小块并大块，实行“按户连片”耕种制；四川省崇州市探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营”制；河南省商水县、山东省济宁市探索土地经营权主体不变，农户通过市场购买服务，委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营。这些都是“三权分置”的有效实现形式。[5]

四、“三权分置”改革需要防止出现的几个问题 copyright dedecms

（一）坚持农村土地集体所有制不动摇，防止土地私有化 本文来自织梦

农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置，更不能使土地私有化。习近平总书记指出：“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。”[6]在“三权分置”实施过程中，要确保农民集体享有对承包地的发包、调整、监督、收回等各项权能，充分发挥土地集体所有制的优势和作用。既要防止过分强调土地的集体所有权，导致承包行为短期化、经营收益风险化，使承包权和经营权得不到有效保障；更要防止片面强调保护农户的承包权和经营主体的经营权，导致出现土地毁损、土地用途非法变更等现象，使集体成员的知情权、决策权、监督权无法落实。农村土地集体所有制是维护几亿农民权益的制度保证，是确保我国粮食安全的制度保障，是实现共同富裕的制度基础。因此，必须毫不动摇坚持农村土地集体所有制，绝不能搞土地私有化。从历史看，土地私有制并没有使我国的广大农民生活富足，反而使土地兼并日益严重，贫富悬殊普遍存在；中华人民共和国成立后，经过农业的社会主义改造，建立起土地集体所有制，农业生产得到快速恢复，农村的赤贫现象得以消除，广大农民的生活得到极大改善。从国际看，绝大多数资本主义国家都实行土地私有制，但也并没有消除贫困，对农业发展的促进作用有限。在我国，农村土地私有化只会带来贫富两极分化、农业发展缓慢、粮食安全受到威胁。因此，在“三权分置”改革中要坚决防止土地私有化。

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（二）确保农地属性不变更，防止农地的非法开发 织梦好，好织梦

“三权分置”是我国农村土地制度的创新性改革，这一制度设计既落实了集体所有权，又稳定了农户承包权，更放活了土地经营权。但需要明确的是，放活土地经营权并不意味着经营主体可以随意经营，而是必须依法经营与农地属性相符的相关产业。我国实行的是土地用途管制制度。根据《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，按照土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。[2]使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用的总原则是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。国家实行保护耕地制度，严格控制耕地转为非耕地。对于非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，或按照相关规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。“三权分置”改革后，对土地的利用必须符合我国相关的土地制度规定，做到依据规划分类利用，不能混淆农用地和建设用地，也不能混淆各类建设用地。我国实行土地审批制度，不同用途土地的供给价格相差很大。“2013年第二季度，据对我国108个主要监测城市的统计，每平方米的平均地价为3226元，其中，商贸地价为6044元，住宅地价为4799元，工业和仓储地价为624元。”[7]城镇的建设用地价格从高向低可按商贸、居住、工业和仓储用地及公共设施和公益性用地排序，其中，商贸用地价格最高，公益性用地最低。如果允许土地用途随意变更，必然造成土地市场混乱和建设无序，产生大量租金。因此，“三权分置”使农地经营主体的经营行为更加灵活，但这个“灵活”是在不改变农地属性（用途）的前提下实现的，灵活并不意味着可以将农地变为建设用地，搞住宅开发、旅游开发等。随着我国经济的发展，城市土地价格不断升高，带动城市周边地区土地价格上涨，特别是一些近郊农村土地升值潜力巨大。这些土地一旦变更用途，将形成可观的经济收益，而这会诱使一些人铤而走险，搞非法开发。因此，必须采取有力措施防止农地特别是城市近郊农地的非法开发，确保“三权分置”改革中农地属性不变更。 copyright dedecms

（三）鼓励土地适度集中，防止土地集中规模过大 内容来自dedecms

我国人口众多，人均耕地远低于世界平均水平，加上仍处于城市化发展阶段，尚有约48％的农村人口，这一国情决定我国农地流转规模不宜过大，而要适中。因此，在“三权分置”改革中既要鼓励土地适度集中，又要防止土地集中规模过大，以确保整个社会安定团结和谐，人民群众的生产生活有序进行。习近平总书记指出：“放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作，要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地规模经营强制流转农民土地，更不能人为垒大户。”[8]从世界各国的经验看，并不是土地的规模越大越好，各国都是结合本国实际情况确定农场规模。如，美国属于土地资源丰富型国家，家庭农场的土地规模较大。2011年，美国小型家庭农场约193.6万个，占全国农场总量的89.7％，占全国农业土地面积的52.1％，平均规模为137英亩；中型家庭农场数量为12.3万个，占全国农场总量的5.7％，占全国农业土地面积的21.7％，平均规模为898英亩；大型家庭农场数量为4.2万个，占全国农场总量的2％，占全国农业土地面积的16.2％，平均规模为2200英亩；非家庭农场数量为5.8万个，占全国农场总量的2.7％，占全国农业土地面积的10％，平均规模为143英亩。[3]日本属于资源短缺型国家，人多地少，因而家庭农场规模一般在3公顷以内，并以法律形式固定下来。德国的小型农场约21.9万个，占总数的61.9％，土地规模在2～30公顷之间；中型农场约10.4万个，占总数的29.4％，土地规模在30～100公顷之间；大型农场约2.9万个，占总数的8.3％，土地规模在100公顷以上。我国幅员辽阔，各地自然条件、人口数量、经济发展程度差异较大，应根据各地具体情况确定具体政策，不能盲目鼓励土地向少数人流转，导致土地过度集中。我国土地流转面积2016年约4.7亿亩，按承包合同算占全部承包面积的35.1％，参与流转农户约7100万户。[9]这说明广大土地流转市场需求巨大，谨防土地过度集中任务艰巨。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993:355. 内容来自dedecms

[2]应县新型农民合作组织调查：农村经营体制改革的第二次飞跃[N].山西日报，2014-03-31. copyright dedecms

[3]十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014:668. 本文来自织梦

[4]中国统计年鉴-2016[M].北京：中国统计出版社，2016:5，174.

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[5]韩长赋.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新[N].光明日报，2016-01-26.

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[6][8]习近平关于社会主义经济建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017:173，177.

[7]陈锡文.关于农村土地制度改革的两点思考[J].经济研究，2014（1）：4-6.

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[9]陈锡文.我国农村改革历程[N].企业家日报，2017-05-05. 本文来自织梦

[1]常的十九大报告明确提出，第二轮土地承包到期后再延长30年。 织梦内容管理系统

[2]这里的农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

[3]数据来源于美国农业部发布的《2014年版美国农场报告》。 内容来自dedecms