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内容提要 在后金融危机时代，世界各国更加关注系统性金融风险的防范，并在构建宏观审慎监管框架方面作出了积极有益的探索。本文在回顾构建宏观审慎金融监管框架的政策背景的基础上，比较研究了德国、英国和日本三个国家的宏观审慎监管体系，并借鉴其先进经验，综合考虑国内实际，提出了完善中国宏观审慎监管框架的政策建议。本文认为，中国应当坚持“三驾马车”基本原则，建立以防范系统性金融风险为核心的宏观审慎监管框架；注重供给侧结构性改革背景下宏观审慎监管与货币政策的协调性，加强金融创新工具的监管，完善系统重要性金融机构税收制度；加强宏观审慎金融监管的基础研究，积极推进国际交流与合作，提升中国在全球金融治理中的影响力。

关键词 宏观审慎 金融监管 系统性金融风险 国际比较 内容来自dedecms

2017年7月全国金融工作会议定调“稳金融”，确立了服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，阐明了金融工作要坚持回归本源、优化结构、强化监管、市场导向的重要原则。一手抓金融安全，一手促实体经济发展，成为未来金融工作的核心议题。会议明确要求，以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。这为中国积极构建宏观审慎监管框架体系，着力防范系统性金融风险指明了方向。本文在回顾宏观审慎监管制度体系发展沿革的基础上，比较研究德国、英国和日本的宏观审慎监管制度，并借鉴经验、扬长避短，提出完善中国宏观审慎监管框架体系的政策建议。

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一、宏观审慎金融监管的历史沿革与政策背景 织梦内容管理系统

宏观审慎金融监管，又称宏观审慎监管，是为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式（朱小川，2009；陆磊，2016、2017）。但这一概念的提出则是在上世纪七八十年代，经过理论向实践的转化和最近十几年的发展，世界各国基本上都建立了宏观审慎金融监管框架，并根据经济金融发展需要进行了改革调整，有力地促进了世界金融稳定和经济增长。

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（一）宏观审慎监管概念的提出 dedecms.com

由于意识到金融监管过分关注个体金融机构的安全从而忽视了保障整个金融系统的稳定这一更为重要的目标，早在上世纪70年代末，国际清算银行（BIS）就提出了“宏观审慎”的概念，以此概括一种关注防范系统性金融风险的监管理念。上世纪80年代，宏观审慎监管的概念正式出现在BIS的报告中，但由于微观审慎监管仍然是理论研究与政策实践中的焦点，宏观审慎监管一直未能得到更多的关注，直到21世纪初，宏观审慎监管的定义才得到较为清晰的界定。1979年6月28—29日，库克委员会（Cooke Committee，巴塞尔银行监管委员会的前身）在一次关于国际银行贷款期限转换的讨论会中首先提到了“宏观审慎”一词（Bernanke，2011；乐玉贵，2014）。1986年，欧洲煤钢联营（ECSC）在当年的《国际银行新近创新报告》中用部分段落正式讨论了宏观审慎政策，这是“宏观审慎”概念首次见诸官方文件。随后，“宏观审慎”一词开始被越来越多地提到，但在亚洲金融危机之前仍然没有受到足够的重视。1997年亚洲金融危机后，“宏观审慎”一词开始大规模应用。1998年1月，国际货币基金组织在题为《迈向一个健全的金融体系框架》的报告中最先将宏观审慎监管的理念用于监管金融体系。2009年初，BIS提出用宏观审慎性的概念来概括导致金融危机中“大而不倒”、顺周期性、监管不足、标准不高等问题，这个概念后来慢慢被大家接受，并被G20及其他国际组织采用（周小川，2011）。

（二）世界各国宏观审慎监管制度的发展 dedecms.com

上世纪90年代世界爆发的金融危机使各国立法机关和金融监管部门逐渐意识到传统微观监管的局限性，对防范系统性风险的准备不足，因此有必要引入宏观审慎监管体系。实际上，金融危机的爆发最为重大的启示就是必须加强对系统性风险的管理和应对。系统性风险应对机制的缺乏是全球金融危机爆发和传染所揭示出的最大制度缺陷，亦是欧洲主权债务危机迅速蔓延的根源所在。宏观审慎管理框架是美英欧等填补系统性风险防范制度漏洞的重大政策选择。与微观审慎监管不同，宏观审慎监管以防范金融危机为目的，关注金融系统风险的部分内生性特征，而不仅仅只重视外生性风险。同时，宏观审慎监管关注“给定时点上风险跨机构之间的分布及整个系统中风险的跨时间分布”，即横向与时间两个维度。其中，横向维度关注因金融机构之间的相关性与同质性而产生的共同风险敞口问题，而共同风险敞口被认为是危机时期大量金融机构相继破产的重要原因；时间维度方面则关注如何抑制金融体系内在的顺周期特征（朱小川，2015）。从监管目标看，宏观审慎监管的具体目标可以分解为二：一是限制金融风险的累积，降低金融危机的可能性或强度；二是强化金融体系对经济下滑和其他负面冲击的恢复能力。限制风险累积可以理解为对系统风险的事前预防，强化恢复能力是对系统风险爆发后的事后补救。从监管职能定位看，宏观审慎监管的职能定位是对微观审慎监管的补充。这意味着在审慎监管的框架内仍然以微观审慎监管为主，宏观审慎监管处于协助性地位。在具体的监测方法和监管工具上，宏观审慎监管可以成为微观审慎监管的延伸和扩展。从监管内容看，宏观审慎监管包括三个方面：一是识别系统风险，即发现、监测和计量系统风险及其潜在影响；二是降低系统风险的发生概率，即通过提高监管标准和采取针对性监管措施等，预防系统风险爆发；三是缓解对金融体系和实体经济的溢出效应，即在系统风险爆发后，限制破坏的程度和范围，尽可能降低经济损失。从监管结构上看，宏观审慎监管框架分为宏观审慎监测框架和宏观审慎监管工具两个部分。前者通过指标体系识别和监测系统风险，后者侧重于研发干预系统风险的政策工具。作为两者的基础，还应确立宏观审慎监管的制度安排，建立监管主体之间的分工合作机制。 copyright dedecms

（三）中国完善宏观审慎监管框架的政策背景 本文来自织梦

目前，中国的宏观审慎监管格局可以用“一行三会”概括，即央行加上证监会、保监会、银监会三个国务院直属机构，对金融市场和金融机构进行分业监管。1、此外，财政部门也承担了部分金融监管职责。这些年来，这种监管框架对于规范金融市场秩序、防范金融风险、保障金融稳定发挥了重要作用，但是随着中国经济社会的不断发展，现有金融监管体制已经不适应当前需要，亟需推进金融监管体制改革，完善宏观审慎监管框架。一是金融创新层出不穷，金融业态呈现多元化发展，现有监管体制不能满足金融监管需求。2008年以来，在宽松的货币政策下，中国经济面临着内部通胀压力加剧、外部汇率大战的双重压力，过剩的流动性以及为规避政策限制而不断出现的金融产品也让金融监管部门面临着前所未有的挑战，亟需进一步完善宏观审慎监管框架。随着中国金融创新力度的不断加大，金融体系发生了深刻的变化，金融机构跨行业越来越多，金融产品跨领域越来越多，金融业务跨市场越来越多，互联网金融跨平台越来越多，地方金融跨区域越来越多，金融市场跨国界越来越多，金融监管的难度越来越大，亟需宏观审慎监管在防范系统性风险方面发力。二是近年来频繁爆发的局部金融风险暴露了现有金融监管框架的体制性矛盾，亟需推进金融混业监管改革。2011年的温州危机2、、2013年货币市场的“钱荒”3、、2015年的“股灾”4、等“完美地”演绎了两年一度的流动性危机，反映了央行与“三会”之间、“三会”之间监管协调不当的问题，混业监管、协调监管、统一监管刻不容缓、迫在眉睫。同时，当前市场上存在的大量“财富公司”、“理财公司”、“小贷公司”，往往存在监管盲区，进入“没有人管”的野蛮生长阶段，隐藏着巨大的金融风险，亟需统一的金融监管机构对其实施有效监管。三是在推进供给侧结构性改革的背景下，经济结构变化带动金融模式变化，进而倒逼金融监管模式变革，必须通过完善宏观审慎监管框架，防范系统性金融风险。2010年，中国人民银行行长周小川就指出，中国金融系统面临的系统性风险较大，国内信贷持续扩张动力仍然较强，跨境资本流动蕴含潜在风险，流动性过多、通货膨胀、资产价格泡沫、周期性不良贷款增加等宏观风险显着上升，金融业资产质量和抗风险能力面临严峻考验。5、自“十三五”规划建议公布后，有关金融监管改革的讨论日渐高涨，尤其是在经济新常态下对于跨境资本流动的宏观审慎监管形势严峻6、，金融监管体制改革势在必行，这也是2017年全国金融工作会议确定的三大任务之一。 copyright dedecms

二、国外宏观审慎金融监管制度比较分析

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发达国家尤其是西方老牌资本主义国家，在历经多轮经济周期、遭遇经济危机特别是金融危机重创的过程中，逐步认识到构建宏观审慎金融监管制度体系的重要性，并在实践中积极推进宏观审慎监管框架的建立和完善，取得了较好的成效。特别是在2008年金融危机之后，各国在构建宏观审慎政策监管框架方面进行了有益的探索和尝试，德国、英国和日本已形成了较为完善的宏观审慎政策框架，对世界各国都具有重要的借鉴意义。 dedecms.com

（一）德国宏观审慎监管框架

在西方国家中，德国尤其重视宏观审慎金融监管的理论探讨与构建实践，其宏观审慎金融监管框架在欧洲大陆国家具有很强的代表性。德国宏观审慎金融监管采取理论先行、实践紧跟的路径，其监管框架与其他监管体系不同，不是在实践经验积累的基础上自发演变形成，而是采取理论先行、以理论研究带动实践的模式逐步构建而成。2008年国际金融危机爆发后，德国对宏观审慎金融监管框架进行了系统的理论研究，并以研究结论为蓝图、以专项立法为支撑，构建了完整统一的宏观审慎金融监管框架。

德国宏观审慎金融监管框架具有三个方面的典型特征。第一，与国际宏观审慎监管框架的对接兼容。国际货币基金组织（IMF）和金融稳定理事会（FSB）是国际宏观审慎监管的两大支柱。IMF的金融部门评估计划，FSB的金融系统稳健性标准和同行审议，对德国宏观审慎监管政策有重要影响。此外，德国宏观审慎监管框架还受欧洲系统性风险委员会（ESRB）的影响，ESRB有权向成员国发出风险警告和建议，相关国家需向ESRB和欧盟理事会汇报情况和应对措施。第二，德国金融稳定委员会是宏观审慎监管的主体。2012年底，德国通过《金融稳定法案》，以法律确立宏观审慎监管框架，建立金融委员会作为制度实体，财政部、联邦金融监管局和央行作为平行成员，各派出3名有投票权的代表；联邦金融市场稳定局作为列席单位，派出1名观察员，只有建议权。委员会实行简单多数表决原则，只在发出警告和建议以及提交众议院年度报告上实行一票否决。委员会职责包括：监控影响金融稳定的因素、协调成员单位监管合作、拟定落实ESRB警告和建议的方案、向众议院提交系统性风险年度报告。金融稳定的最高决策权在国会，金融稳定委员会在必要时提请国会决策。央行成为金融稳定委员会成员，主要基于其对金融机构操作和金融基础设施运行的信息优势，以及在货币金融领域的分析特长。央行在委员会的核心任务是追踪分析威胁金融稳定的风险因素，此外，还负责起草向众议院提交的年度报告、建议委员会发出警告和建议并评估相关回应措施。与委员会其他成员单位不同，央行行使上述职能完全独立，其他成员不得对央行的表决意见施加影响，央行也不能干预其他成员的意见，其他成员之间可就表决意见进行协商。第三，金融稳定委员会有三大政策工具。根据强制性效力的差异，金融稳定委员会的政策工具体系分为三个层次：一是非强制性工具，即信息交流。金融稳定委员会通过发布分析评估报告、公开向众议院提交的年度报告等，影响市场预期，防止非理性行为的骚动。二是半强制性工具，即风险警告和建议。委员会向相关财经部门和机构发出警告和建议，相关方必须提交落实方案或解释理由。三是强制性直接干预工具。通过设定资本指标、可持续性指标、流动性和融资比率指标、针对系统重要性银行的额外资本要求等四类强制性指标要求，干预机构资产负债表规模和结构以及市场结构。所有强制性工具都经过立法授权，使用受到国会监督。这种以制度化手段清晰规定宏观审慎监管工具体系的做法是德国特有的，既不同于日本借助非制度化的机构间良好关系无限扩大宏观审慎工具资源，也不同于美国金融稳定理事会只被赋予有限非强制性权力，需依靠强力协调人甚至诉诸总统获得“一事一议”的工具资源。此外，德国建设宏观审慎监管框架的初期重点是预防管控系统性风险，下一步将逐渐转向系统性风险爆发后的危机应对，当前已立法的工具体系由事前工具构成，未包含破产清偿机制、救助基金和流动性保障等事后工具。国会在有关报告中明确表示，财政部作为系统性风险利益相关方，在危机应对中发挥着重要作用，需在事前预防管控阶段全程了解所有信息，并参与事前工具使用决策。

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（二）英国宏观审慎监管框架 内容来自dedecms

2008年国际金融危机爆发后，英国率先对其金融监管体制进行了重大改革，以防范和化解系统性风险为主线，强化宏观审慎监管，突出英格兰银行在金融监管中的核心地位，建立了央行与财政两权分立的金融监管“准双峰模式”。英国现行金融监管职责分工如下：

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第一，议会和财政部主要负责金融监管立法框架和政策制定。英国议会负责制定金融监管立法框架，并授权和责成财政部和英格兰银行设定金融监管框架并履行监管职责。英格兰银行主要通过下议院财政委员会向议会报告其履职情况，行长、执行董事和货币政策委员会、金融政策委员会外部成员都要求定期出席相关会议并做报告。从公司治理上讲，英格兰银行由董事会负责管理，所有董事会成员都由皇家任命。英国财政大臣会指定其中的一位非执行董事任董事会主席，其行长也由财政大臣遴选并提名。英国财政部的核心职责包括管理公共支出、制定金融服务政策、英国税收体系的战略监管、交付公共部门基础设施项目、确保经济持续增长等。财政部作为负责执行和实施英国经济财政政策的核心部门，要对任何涉及公共资金的决策承担主导责任。因此，在英国金融监管体系中始终发挥着重要作用。在运用公共资金进行危机救助方面，英国法律授权财政部作为公共资金使用的唯一决策机构，并就公共资金使用情况对公众和议会负责；在危机情况下，为保护公共资金的安全，财政部有权向英格兰银行下达指令，请其对单家机构或市场提供流动性支持，或者采取特别处置手段来缓解危机；如果英格兰银行在危机管理过程中确需动用公共资金，必须经过财政部同意。在英国金融监管体制改革方面，主导者是财政部而非英格兰银行。2010年保守党上台后，财政大臣乔治.奥斯本在其府邸演讲中首次阐述了政府建立新金融监管体系的计划。2012年12月，《金融服务法案》获议会通过，奥斯本的方案也得到了实质性实施。财政部与英格兰银行的领导关系及沟通机制主要体现在三个方面：一是自货币政策委员会（MPC）成立以来，英国财政部就在监督MPC的决定与决议、任命MPC外部成员方面扮演了重要角色。二是金融政策委员会（FPC）对财政部负有直接责任，法律要求FPC定期提交金融稳定报告，该报告完成后，要先提交财政部，再由财政部提交议会。三是英格兰银行和财政部签订了《金融危机管理谅解备忘录》，对双方在危机管理中的职责作出了具体规定。英格兰银行有义务告知财政部任何可能需要公共资金的情况及相关情况变化，在特定情况下财政部拥有领导权。

第二，英格兰银行直接领导内设金融监管机构统筹负责宏观审慎监管和微观审慎监管。英格兰银行直接领导内设的金融监管机构，防范金融风险，履行最后贷款人职责，维护和增强金融体系的稳定性。一是负责宏观审慎监管。在英格兰银行理事会下设金融政策委员会，由英格兰银行行长任主席。金融政策委员会承担英格兰银行的宏观审慎监管职能，负责识别、评估和监测系统性风险，全面维护英国金融系统整体稳定与活力。《金融服务法案》（2012）赋予金融政策委员会强有力的宏观审慎监管手段，包括指令权和建议权。二是负责微观审慎监管。审慎监管局作为英格兰银行的附属机构，担负改革前由金融服务管理局（FSA）承担的微观审慎监管职责，负责对吸收存款机构、保险公司以及被认定为系统重要性的投资机构进行审慎监管。三是英格兰银行被指定为处置机构。英格兰银行被赋予广泛的处置权力。包括可以不经股东和债权人同意就出售问题银行的全部或部分业务，设立“过桥”银行维持业务的持续运营，必要时对问题金融机构实施国有化改革。此外，作为中央银行，英格兰银行还直接负责监管支付系统、清算系统等重要的金融市场基础设施。 内容来自dedecms

第三，央行外设机构金融行为监管局（FCA）主要负责促进金融体系完善和金融市场有效运行。FCA设在英格兰银行外部，是一个独立的机构，对议会和财政部负责，同时接受金融政策委员会的指令和建议。FCA采取有限责任公司的形式运作，董事会主席和总裁由财政部任命。作为独立机构，FCA不接受任何来自政府的资金，其资金全部来自其监管公司所缴纳的费用。FCA在确保英国金融市场运行良好的基础上，保护消费者权益并提升公众对金融服务业的信心，其主要职责包括实现消费者保护、增强金融体系健全性和促进市场有效竞争三大目标。 dedecms.com

（三）日本宏观审慎监管制度 内容来自dedecms

日本是现代宏观审慎金融监管框架的先行者，自上世纪80年代后期就启动了相关制度建设，其重要理念和设计在2008年国际金融危机后被欧美发达经济体广泛借鉴。经过长期的发展，日本已经建立了比较成熟的现代宏观审慎金融监管框架。 copyright dedecms

第一，建立了双层金融监管框架。日本的宏观审慎金融监管框架分两个层次，即部门间的平行协调机制和首相牵头的重大金融危机处理机制，两者之间分工协作。平行协调机制主要包括金融厅、财务省和央行，负责宏观审慎金融监管框架的日常运行，金融厅和财务省发挥主导作用，央行起配合作用。这一平行协调机制并未采取跨部门委员会的形式，而是完全依靠实体部门间的直接互动，运行效率非常高。重大金融危机处理机制由首相牵头，主要定位于“一事一议”解决重大问题，并非金融监管的常态化机制。当首相认为“日本国内或日资金融机构开展业务的特定地区”面临着危及信用体系的严重形势时，将召集由官房大臣、金融大臣、财政大臣、央行行长和金融厅长官组成的危机处理委员会，在充分讨论的基础上由首相最终决定采取的应对措施。备选的应对措施主要包括三类：资本注入、提供金融支持以确保偿付存款、国有化收购银行的股份。

第二，财务省和金融厅在宏观审慎金融监管中发挥重要作用。财务省保留的金融监管职责包括两个方面：一是从财政安全、国库资金管理、货币信心和外汇储备安全等角度出发，规划和起草与金融机构破产和金融危机处理有关的制度和规则。二是确保日本存款保险公司的正常运转，存款保险公司调整存款保险费率必须获得首相和财务大臣的批准。此外，还有对国有基金公司等金融企业实行直接监管。2008年国际金融危机没有影响日本财务省在金融监管中的角色。金融厅有三项职责：一是确保金融体系的稳定性，二是保护存款人、保险购买入和投资人的利益，三是促进金融活动有序开展。因此，金融厅负责规划和设计国内、国际金融机构监管制度及规则，监管和检查银行业、证券业及保险业，制定公司会计制度，审批公共会计事务所等。金融厅成立后，即修订了银行检查条例，调查统计出不良贷款的真实规模，推动内阁作出了将银行不良贷款移除资产负债表的决定，逐步解决了不良贷款危机，从而进一步确立了其在宏观审慎和微观审慎监管方面的职能。金融厅行政长官作为职业官僚层最高长官负责具体业务工作，不受内阁更迭影响。由于制度安排和历史沿革方面的因素，财务省和金融厅之间具有稳固和密切的合作关系。如大藏省内部人员轮岗制度延续拓展到了财务省与金融厅两个部门之间，目前金融厅的1500余名官员中，中高层全部官员和2/3左右的底层官员均有在财务省（大藏省）的任职经历。同时，金融厅仅在中央层面设有总部机构，在地方未设分支机构，需要委托财务省的派出机构和地方机构代行金融厅相关职能，这些机构的内设部门在业务上接受金融厅的领导，而人事、预算关系仍在财务省。此外，金融厅在应对不良贷款危机的过程中，与财务省密切沟通合作，也进一步巩固了双方关系。

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第三，央行在金融监管方面的权力比较有限。日本政府赋予央行四大职责：一是发行日元货币，二是调整货币流通和使用，三是确保金融机构问的清算结算，四是保持有序的信用体系。为保持央行和货币政策的独立性，1927年日本央行已经明确拒绝拥有任何执法权，包括金融监管权。基于这一传统，现行法律没有授予央行对金融机构进行监管的强制性权力，只是基于第三和第四项职责，日本央行可以与在其开设账户的金融机构自愿签订合同，以取得金融机构检查权，这一实地检查职能主要集中在微观行为层面。赋予央行这一检查权，主要是出于以下考虑：上世纪90年代处理不良贷款危机需利用央行在货币账户等方面的信息优势，央行对金融机构的入场检查可为金融厅提供信息支持。鉴于在央行开设账户的金融机构十分有限，不包括部分行业机构（主要是信用合作社之类的储贷机构）、大部分证券业机构和所有保险业机构，加上金融机构自愿签约接受检查的规定，进一步限制了日本央行的检查权。日本现行法律虽未禁止央行在金融监管方面获得更大权力，但按照《日本央行法》关于央行独立地位的规定，央行的首要职责是货币政策，未来任何新的金融监管职能都不能妨碍货币政策职能。鉴于实践中金融监管政策与货币政策之间的关系十分复杂，日本央行未来发挥更大金融监管作用的可能性比较小。 织梦好，好织梦

三、德国、英国和日本宏观审慎监管框架评述

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德国、英国和日本分别是欧洲大陆国家、资本主义发达国家和亚洲发达国家的典型代表，其宏观审慎金融监管框架建设相对较早并已经比较成熟，各自都有其突出的特点，并且在某些方面都有着独到的优势，对于宏观审慎监管框架的理论研究和政策实践具有重要的指导意义。

（一）德国对于宏观审慎金融监管理论贡献很大 织梦好，好织梦

德国宏观审慎金融监管框架的构建，与其他国家的路径完全不同，即采用理论先行、实践跟进的模式。采用理论先行模式的原因主要有四个方面：一是德国的政府治理制度遵循欧洲大陆“唯理论”传统，注重顶层设计整体推进。二是德国不是传统金融中心，金融领域行规和惯例较少，统筹构建宏观审慎金融监管框架的阻力较小。三是德国是欧元区成员国，货币金融环境受欧盟统一市场约束，宏观审慎金融监管的条件与美英日等不同，难以简单模仿别国模式。四是宏观审慎金融监管是现代金融体系中的新生事物。德国宏观审慎金融监管体系的理论来源主要有三个方面：一是欧元区建立过程中，意大利、法国等国对系统性风险进行的理论研究，二是德国央行对欧元长期汇率风险和系统性风险的研究，三是日本建立宏观审慎金融监管框架的经验特别是财务省在其中发挥重要作用的做法。其主要特点有三个：一是从政策目标的角度，分析系统性风险的性质、分类和特点；二是从政策工具的角度，梳理宏观审慎监管与微观审慎监管、财政政策、货币政策的关系；三是将目标体系和工具体系深度匹配，确立宏观审慎监管中财政、央行和金融监管部门的平行地位和分工。 内容来自dedecms

德国关于宏观审慎金融监管框架的理论成果主要体现在两个方面。第一，重新界定了系统性风险。德国关于系统性风险的定义有两大贡献。一是将系统性风险界定为内生性风险，从而明确了宏观审慎监管的根本目标。二是将系统性风险分为时间和空间两个维度，其中，时间维度上是跨期风险，目标是防止信贷增长过快和控制债务规模，以削弱钟摆效应；空间维度上是跨区域风险，目标是防止风险聚集产生规模效应、定向管理系统重要性金融机构、确保金融基础设施运行，特别是保证支付结算、证券清算和中央结算的有效运行。第二，深化了宏观审慎监管与其他经济治理框架关系的认识。一是宏观审慎监管与微观审慎监管互为补充。德国《银行法》规定，央行利用自身信息优势，监控金融机构日常运行，并作为联邦金融监管局风险委员会成员，实现微观审慎和宏观审慎的信息交换。二是防范系统性风险对政策工具多样化的需求与货币政策工具单一之间存在矛盾。这限制了央行在宏观审慎中发挥主导作用。从长期看，货币政策和央行对货币环境的承诺影响金融稳定，而金融稳定能改善货币政策传导机制，促进货币环境稳定目标的实现。因此，应在货币政策取向和路径设计中考虑金融稳定因素，在长期框架下发挥货币政策对宏观审慎监管的积极作用。三是宏观审慎监管与财政政策关系密切。财政政策对金融稳定影响较大，特别是税收政策调整会导致金融资源在不同领域流动。此外，财政是宏观审慎监管的利益相关方，宏观审慎监管能降低财政救助成本，且由于银行是欧盟实体经济的主要融资来源，金融不稳定将通过实体经济削弱财政收入。

（二）英国“准双峰”宏观审慎监管有效解决了宏观监管与微观监管不同步的问题

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2008年国际金融危机以前，英国采取的是三头金融监管体制，即英格兰银行、金融服务管理局（FSA）和英国财政部共同负责金融监管，维护金融系统稳定。英格兰银行作为中央银行，除了执行货币政策外，第二大核心职能就是维系整个金融体系的稳定性，比如维持货币体系的稳定性，监督对英国具有系统重要性的支付体系，在特殊情况下采取行动以避免特定机构的问题传染给金融体系其他部分。FSA享有对金融机构、金融市场、交易清算系统乃至上市公司等普通的监管权，如负责对银行、住房协会、投资公司和经纪商、保险公司、信用社等金融机构实施审慎监督。英国财政部则负责金融监管的总体机构设置及相关立法，与欧盟的谈判和协调，以及向议会解释金融体系应对重大问题的相关举措。 dedecms.com

2008年国际金融危机爆发后，英国多家金融机构出现了问题，濒临倒闭，政府不得不出资救助。英国割裂的三头金融监管体制未能有效发挥监管职能，暴露出宏观审慎监管不力、缺乏有效监管工具、不能有效实现对破产银行有序清算等问题，被社会广泛质疑和批评。针对上述监管缺陷，英国政府开始对金融监管体制进行了一系列改革。2012年12月英国颁布了《金融服务法案》，对英国金融监管体系进行全面改革，新设金融政策委员会（FPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）三个独立机构，同时撤销FSA，相关职能转移给新成立的监管机构。英国金融监管体制改革的核心是强化中央银行的系统性风险监管职能，即由英格兰银行来承担宏观和微观审慎监管职能，负责维护英国金融体系的稳定及大型银行集团的稳健经营。同时，财政部仍然负责设计整个金融监管框架，对动用公共资金进行金融救援的计划作出最终决定。这种财政部与中央银行“准双峰”宏观审慎监管框架具有两个方面的优点：一是将宏观审慎的立法和政策制定权、宏观审慎监管执法权有效分离开来，实现了政策制定与政策执行的相互制衡，有效解决了既是“运动员”又是“裁判员”的监管困境，这也符合英国讲求“平衡”、“均势”的政治传统。二是将宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合起来，由央行统一负责宏观和微观金融监管，既能有效防范微观的个体性金融风险，又能有效预防宏观的系统性金融风险。 织梦内容管理系统

实际上，自2015年以来，英国政府对改革后的金融监管体系进行了全面的审视，认为所构建的新金融监管体系总体运行良好，但英格兰银行与财政部之间的信息沟通机制仍需完善，进一步提高金融监管的效率和透明度，明确责任义务。2015年，英国发布《英格兰银行议案：技术咨询稿》，拟进一步改革金融监管体制，适当调整金融监管框架，在处置策略、处置政策和应急计划的制定等方面进一步强化危机管理和处置机制，并明确英格兰银行在制定或更新金融机构处置策略时，要将关键信息提供给财政部，以便政府及时评估可能对公共资金造成的风险。

（三）日本强化宏观审慎监管专门机构职责的做法有效增强了系统性金融风险的防范能力 织梦内容管理系统

日本在明治维新后成立了大藏省，全权负责财政和金融监管事宜。二战以后，日本将财政和金融监管事务进一步向大藏省集中，并且实行“优先生产制度”，将金融资源优先投入到钢铁和煤炭等关键产业，这要求财政政策和金融政策高度协调配合，强化了大藏省统一负责财政和金融政策制定实施的地位，客观上推动了宏观审慎金融监管框架的发展成熟。1987年，日本签署“广场协议”后，日元持续大幅升值，国内宏观经济政策趋于宽松，导致经济泡沫化，系统性金融风险先后以1989年12月29日股市暴跌和1991年房地产市场崩溃为标志集中释放，此后又转向以不良贷款危机的形式持续积累和频繁释放，迫使大藏省很早就重视建立宏观审慎金融监管框架，并且以沉重的代价积累了一些经验。 织梦内容管理系统

从总体上看，日本宏观审慎金融监管框架的发展经历了两个大的发展阶段。第一阶段为1989—1998年。金融政策制定权集中在大藏省，以部门内部机制的方式构建宏观审慎金融监管框架，避免了金融监管体制的碎片化和复杂化。第二阶段为1998年后。90年代，大藏省应对不良贷款危机出现很多失误，之后又曝出负责金融监管的高级官员收受贿赂等丑闻，一系列因素推动日本政府于1998年6月建立独立的金融监管部门——金融厅。当时，大藏省保留了全部金融政策制定权，金融厅仅负责大多数金融机构的监管，也并非内阁外设机构。此后，金融厅逐渐吸纳从大藏省分离出来的大部分金融监管职能，权力不断扩大，2000年3月获得中小金融机构的监管权，2000年7月从大藏省接管大部分金融政策制定权，2001年1月机构改革中升格为内阁直属外挂部门，而大藏省改名为财务省。此后，金融厅又集中了一系列金融监管职能，对金融业实施混业监管。金融厅的成立和职能不断强化，标志着日本宏观审慎金融监管框架的发展进入新的阶段。鉴于财政是系统性金融风险的最终承担者，财务省继续作为宏观审慎金融监管框架的重要支柱，与金融厅紧密合作，共同防范系统性金融风险。实践证明，日本成立专门的金融监管机构——金融厅，并不断强化其宏观审慎监管职责，增强了宏观审慎监管的专业性，有效提升了系统性金融风险的防范能力和水平，有力保障了日本宏观经济特别是金融行业持续稳定发展。

（四）德英日三国宏观审慎监管框架对中国的启示 织梦好，好织梦

德英日作为世界发达经济体，其金融比较繁荣，金融监管制度也比较健全，特别是2008年金融危机爆发以来，各国都加强了宏观审慎金融监管，并推进宏观审慎监管制度改革，在防范系统性金融风险方面取得了不错的成绩。三个国家的宏观审慎金融监管框架具有很强的代表性，对于中国完善宏观审慎金融监管体系具有重要的借鉴意义。 织梦好，好织梦

第一，及早建立宏观审慎金融监管框架。宏观审慎金融监管框架是现代金融市场发展的必然要求。德英日等主要经济体在历经金融市场系统性风险的多次重大冲击后，充分认识到这一共同挑战，越来越重视强化宏观审慎金融监管，并逐渐总结形成一些规律性的认识。鉴于金融系统性风险事件的巨大破坏性，中国应充分借鉴国际经验、吸取教训，尽快建立宏观审慎金融监管框架。 dedecms.com

第二，充分发挥财政部门在宏观审慎金融监管中的作用。日本等发达经济体的实践表明，财政部门在宏观审慎金融监管框架中发挥着基础性作用。日本设立金融厅后，逐步最大限度地剥离了财政部门的金融监管职能，但仍保留了财政部门宏观审慎金融监管的两大核心职能。中国应当充分考虑财政部门作为系统性风险最终承担者的角色，结合中国的特殊国情，确立财政部门在宏观审慎金融监管中不可或缺的基础性作用。 dedecms.com

第三，坚持宏观审慎金融监管的“三驾马车”原则。德国研究了宏观审慎监管的普遍性原则，从理论上确立了财政部、央行和金融监管部门在宏观审慎监管中的“三驾马车”关系，划定了三者职责分工的基本边界。德英日等国的宏观审慎监管形式各异，但都从侧面印证了这一关系框架。中国宏观审慎监管框架的具体组织形式可体现灵活性，但基本结构应当遵循“三驾马车”原则。

第四，充分认识建设宏观审慎监管框架的艰巨性。宏观审慎监管是新事物，政策目标、政策工具、组织结构和运行模式均异于传统经济治理的“条块分割”，中国应充分认识宏观审慎监管框架建设的艰巨性和复杂性，以及对理顺部门关系、奠定现代经济治理结构基础的意义，借鉴德国宏观审慎监管工具体系的阶段性建设方式，不求一蹴而就，充分开展调查研究和酝酿，分阶段逐步推进。

第五，加强政策研究以支持深度参与国际经济治理。德国宏观审慎监管框架采取理论研究先行的建设路径，体现了德国经济治理的思维方式和行为特点。随着中国参与国际经济治理博弈程度的加深，必然要求经济部门加强政策研究，重视跨领域整体分析，提供高质量决策支撑。

四、完善中国宏观审慎金融监管制度的建议 dedecms.com

我们在总结德英日三国宏观审慎监管经验的基础上，结合当前国内经济社会发展实际，提出完善中国宏观审慎金融监管体系的政策建议。

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（一）坚持“三驾马车”基本原则，建立以防范系统性金融风险为核心的宏观审慎监管框架

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目前，中国的宏观审慎监管体系以“一行三会”为基本格局，实际上是一种以机构监管为特征、以合规监管为重点的分业监管体制。这种监管体制在一定时期内对于促进金融繁荣发展、防范金融风险起到了积极的作用，但已经不适应当前金融开发发展的形势，其突出的问题表现在四个方面：一是实行分业监管，对于综合性金融业务，存在重叠监管的问题，对于部分金融创新业务（比如财富公司等），则可能存在“监管真空”的问题。二是实行机构监管，往往偏重于微观审慎监管，强调微观机构行为的合规性，对于宏观审慎方面的监管力度不够。三是“一行”与“三会”之间的部分业务界定不够清晰，财政部在宏观审慎监管中的职能被弱化。为此，中国应当按照“三驾马车”原则，从三个层面完善宏观审慎监管框架。在监管机构设置层面，将证监会、保监会和银监会合并，设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，提升财政部在宏观审慎监管中的作用，建立包含财政部、央行、金融监管委员会在内的宏观审慎监管体系。在监管内容层面，必须在微观机制和宏观机制上实施重新设计（陆磊，2005），更加注重宏观审慎监管7、，建立宏观审慎与微观审慎并重的监管机制，在防范金融机构个体风险的同时，重点防范系统性金融风险。在监管部门协作方面，更加突出财政部作为“最后兜底人”的作用，明确其宏观审慎监管主体的地位，增强其在金融监管立法、宏观审慎监管建议等方面的权力，建立财政部、央行和金融监管委员会的工作沟通协调机制，促进宏观审慎监管部门协作，提升系统性金融风险防范能力和水平。同时，要建立重大金融危机应急决策机制，增强宏观审慎金融监管框架应对重大突发事件的能力。 copyright dedecms

（二）注重供给侧结构性改革背景下宏观审慎监管与货币政策的协调性

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2008年金融危机后，全球经济处于复苏阶段，国际金融市场波动较大，风险增加，引起了学术界对金融监管的全面反思，宏观审慎监管成为了当前各国关注的焦点。与此同时，中国经济正处于结构性调整和转型升级的关键时期，供给侧结构性改革在为经济寻找新方向的同时，也将对金融稳定提出新的要求（李娟和沈沛龙，2017）。金融资源成为最基础的配置要素，如何配置、由谁来配置、达成什么样的效果，这些问题也对金融总体的稳定性提出了新的要求（陆磊和杨骏，2016）。在这样的背景下，必须从推进供给侧结构性改革的高度推进宏观审慎监管框架的制度改革，更加重视金融监管制度创造方面的供给，保持金融政策与货币政策之间的协调配合（方意、赵胜民和谢晓闻，2012；马勇和陈雨露，2013；王爱俭和王璟怡，2014），既有利于促进经济稳定发展，又有利于防范系统性金融风险。具体地讲，在宏观审慎监管制度设计上，货币当局（央行）和金融监管当局（金融稳定发展委员会）之间要及早建立货币政策与金融监管联席会议制度，定期通报货币政策与金融监管政策的执行情况及发展趋向，并及时就金融运行过程中的重要事项进行磋商。同时，要充分运用现代信息技术，通过信息互通共享、货币金融大数据分析等手段（王达，2015），建立全国统一的金融信息化平台，对金融机构同时实施微观审慎监管和宏观审慎监管，并通过市场手段引导公众预期、调节金融机构，防止产生系统性金融风险，保持金融市场的稳健运行。

（三）加强金融创新工具的监管 内容来自dedecms

近年来，随着经济的持续发展，实体经济呈现金融化的趋势，金融产品创新层出不穷，给宏观审慎监管带来了新的挑战。为了促进金融稳定、经济平稳发展，中国必须进一步加强对金融创新工具的监管，重点在两个方面下工夫。一方面，要加强对金融创新产品的监管。控制系统性风险最有效的方法是降低系统重要性金融机构的风险关联度。8、2008年的金融危机表明，金融产品的创新只能转移和分散风险，但并不能减少风险。随着金融衍生品创新程度越来越高，其风险累积程度也会越来越高。因此，加强金融创新监管的重点是强化并表监管和理财产品监管，要求各系统重要性银行落实并表制度、理财产品必须做到“成本可算、风险可控、信息真实披露”。要将金融创新立足于实体经济的有效需求之上，将金融产品创新活动纳入明确的法律和制度框架，有效规范金融产品创新，将金融创新产生的杠杆放大效应所带来的负面影响减至最小。另一方面，要加大对影子银行9、的监管力度。根据影子银行的业务规模和业务特点明确资本金和流动性要求，建立严格的非现场监管与现场监管相结合的检查制度，控制金融产品的杠杆率。同时，要求影子银行定期或及时向监管部门披露包括产品设计、产品销售、交易方式等方面的信息，提高金融产品和金融市场的透明度。 织梦好，好织梦

（四）完善系统重要性金融机构税收制度

金融系统具有很强的负外部性，一旦遭遇危机，可能造成公共财富和社会福利的巨大损失以及资源配置效率的下降，美国的贝尔斯登、雷曼兄弟破产事件就是极好的例证。10、在解决负外部性问题上，基于动机的手段优于直接的命令或控制等行政强制工具，而“庇古税”工具就属于典型的基于动机的解决负外部性的方法。11、基于此，建议国家进一步完善系统重要性金融机构征税制度，借鉴美国设立联邦存款保险公司（FDIC）的经验，对国内的系统重要性金融机构征收“金融稳定贡献税”（FSC），将税款积累成为一支“纾困基金”，主要用于支付未来对银行和金融机构的救助成本，以便妥善应对可能的金融危机。对金融机构征收金融稳定贡献税，在中国具有很强的可操作性。一是中国的金融机构，几乎都由国家绝对控股，国家财政是其坚强的后盾，并在经济运行中形成了较强的垄断力量，可以通过缴纳一定特别税收的形式反映其对社会资源占用的负外部性，同时也为未来可能发生的金融风险筹集救助保险基金。二是在全面推开“营改增”的过程中，国家按照整体税负稳定或者略有下降的原则，将金融业增值税税率确定为6％，远远低于以制造业为代表的实体经济承担的增值税税负，金融业作为高利润、高回报、高净值的行业，按照税收公平的原则，应当承担更多的税收负担，并且金融业流转税税负水平还有较大的提升空间。三是从中国金融业发展现状看，对国内系统重要性金融机构征税只会减少银行当期利润而不会根本削弱其竞争力。以工、农、中、建、交等五大国有银行为例，它们全部接受过国家财政的注资，换言之，纳税人承担了银行股改过程中的所有成本。12、为了避免纳税人在危机期间再额外垫付系统重要性金融机构的风险损失，对国内系统重要性金融机构征收金融稳定贡献税就显得尤为必要。

（五）加强宏观审慎金融监管的基础研究，积极推进国际交流与合作，提升中国在全球金融治理中的影响力 copyright dedecms

一是要更加注重宏观审慎监管方面的理论研究，提升国内宏观审慎监管制度和决策的科学化水平。发达国家金融机构抵御系统性风险的能力较强，一方面是由于其经济发展水平较高，另一方面是由于其金融监管体系比较完善、监管决策比较科学。特别是德国对于宏观审慎的有关基础研究，在较短的时间内有效地转化为实践，实践的发展有有力地促进了理论研究，“理论一实践一再理论一再实践”的良性循环，为德国迅速地走出金融危机、债务危机的影响，实现金融系统稳定、经济平稳增长打下了坚实的基础。中国应当进一步加强宏观审慎监管方面的基础性理论研究，促进理论与实践深度融合，理论成果向实践制度持续转化。二是要站在全球治理的高度，更加积极地参与宏观审慎监管国际交流、互助与合作，构建中国与其他国家宏观审慎监管的协调机制（彭刚和苗永旺，2010），提高国家经济金融治理水平，提升中国在全球金融治理体系中的影响力。美国的次贷危机迅速传导至全球金融体系并蔓延至实体经济领域，与影子银行的国际化发展、国际间宏观审慎监管合作机制不够完善密不可分。因此，中国要在完善宏观审慎监管框架的同时，推动国内监管部门积极参与全球金融监管体系建设，与IMF、G20等国际组织加强信息共享、会计准则、法律制度协调等领域的合作，建立共同应对金融危机的联合应急机制。 copyright dedecms

注释：

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1、1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能，1992年成立了证监会，1998年10月成立了保监会，2003年4月成立了银监会，由此形成了中国目前“一行三会”构成的以机构监管为特征、以合规监管为重点的分业监管体制。2017年7月14日至15日，全国金融工作会议在北京召开，会议宣布成立国务院金融稳定发展委员会，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。 织梦内容管理系统

2、2011年下半年是温州中小企业流动性危机。此危机根源是四万亿元刺激带来的信贷狂潮，温州中小企业普遍过度信贷，过度投资。2010年房地产宏观调控后，收紧银根，中小企业流动性开始变差。然后，2011年央行整理票据业务，触发了危机的爆发，中小企业流动性断裂。表面上看，整个过程是央行货币政策的“涝旱急转”。但还值得一提的是银行信贷业务的一个细节，即银行给温州中小企业放贷款竟然大部分是短期贷款（温州贷款存量的80％是短期贷款，即一年以内），企业短贷长投，每当贷款到期后，先从民间借贷借钱还贷款，然后再申请新的短期贷款，偿还民间借贷。

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3、2013年6月货币市场“钱荒”，起因是银行借同业业务投放“非标”资产。央行本身不干预银行的具体业务（具体业务的监管由银监会负责），但非标增长大幅派生了M2，扰乱了央行的货币投放计划。因此央行借货币市场波动之机，整顿了同业市场。“钱荒”一事反映了央行与银监会在同业业务上存有不协调问题。

4、2015年6月股灾，触发点是清查配资，而配资则有银监会与证监会协调不当的因素。银行用理财资金给投资配资，银监会大体是能掌握其总数的，但不知有没有将情况告知证监会。这导致证监会并不掌握整体配资数据，也不知市场杠杆水平，出手清查诱发股灾后，才会那么不知所措。 织梦内容管理系统

5、2010年，央行行长周小川在“宏观审慎政策：亚洲视角高级研讨会”上发言，高度浓缩地概括了中国当前金融体系所面临的系统性风险。

6、2017年1月6日，国家外汇管理局称，2017年重点将完善宏观审慎跨境资本流动管理框架，防范跨境资本流动风险，并将加强真实性合规性审核，加大对外汇违规违法行为的检查力度和惩处强度，保持对地下钱庄、逃汇骗购汇等违法犯罪活动的高压打击态势，维护外汇市场健康稳定。国家外汇管理局并称，2017年还将加强事中事后管理，提升跨境资金流动非现场监测能力和分析预警水平，并完善外汇储备经营管理，保障外汇储备安全、流动和保值增值。

7、宏观审慎政策的目标是防范系统性风险，特别是时间维度和空间维度的风险传播和升级，促进金融体系的自我修复，保障金融体系整体的安全性和稳健性，并确保经济周期中金融服务的稳定供给，有效发挥金融体系在资源配置中的基础作用。

8、鉴于中国的金融机构，特别是银行大多属于国有资本，国家财政会为其兜底，如果从限制资产规模、降低可替代性等方面控制系统性金融风险缺乏可操作性。 织梦好，好织梦

9、2007年，美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利第一次提出了影子银行的概念。2010年9月，美联储主席伯南克在国会作证时将影子银行定义为“除接受监管的存款机构以外，充当储蓄转投资中介的金融机构”，一般包括按揭贷款公司、对冲基金、私募股权基金、结构投资载体（SIV）等。由于影子银行的产品结构设计非常复杂，而且信息披露并不充分，使得监管部门和金融市场的参与者难以识别包括产品风险、对手风险等在内的一系列风险。此外，由于影子银行没有资本充足率指标的硬性约束，虽然其自有资金很少，但业务规模却很大，潜在的信用扩张倍数可能达到几十倍。从2010年开始，随着中国实施稳健的货币政策，国内银行面临强烈的信贷投放冲动与信贷额度限制之间的矛盾。为避开贷款规模的限制，商业银行纷纷推出银信合作、信贷资产转让等影子银行业务，导致金融系统蕴藏着巨大的风险隐患。因此，监管部门要特别关注影子银行给金融系统稳定带来的影响。 织梦内容管理系统

10、贝尔斯登、雷曼兄弟等大型投资银行相继破产后，美国政府立即启动了7000亿美元的金融援助计划，对这些“大而不能倒”的金融机构进行注资营救。 织梦好，好织梦

11、庇古认为，对产生外部性的活动征收的税收等于边际社会损失，就可以促使经济的竞争均衡重新达到帕累托效率边界。

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12、管理者经营出色，国有金融资本的增值收益归国家所有；管理者经营不善，国有金融资本的损失也由国家承担。

（作者：张亮：西南政法大学民商法学院、重庆市地方税务局，周志波：西南大学经济管理学院、重庆市地方税务局） dedecms.com

参考文献： 内容来自dedecms

1、方意、赵胜民、谢晓闻：《货币政策的银行风险承担分析——兼论货币政策与宏观审慎政策协调问题》，《管理世界》2012年第11期。

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2、乐玉贵：《关于建立“三位一体”银行业宏观审慎监管目标的思考》，《国际金融研究》2014年第2期。 织梦内容管理系统

3、李娟、沈沛龙：《基于供给侧结构性改革的货币政策与宏观审慎协调》，《经济问题》2017年第1期。 dedecms.com

4、陆磊：《非均衡博弈、央行的微观独立性与最优金融稳定政策》，《经济研究》2005年第8期。

5、陆磊：《供给侧改革背景下的宏观审慎管理》，《上海证券报》2016年3月28日。

6、陆磊：《建立宏观审慎管理制度 防控金融风险》，《学习时报》2017年4月5日。

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7、陆磊、杨骏：《流动性、一般均衡与金融稳定的“不可能三角”》，《金融研究》2016年第1期。

8、马勇、陈雨露：《宏观审慎政策的协调与搭配：基于中国的模拟分析》，《金融研究》2013年第8期。

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9、彭刚、苗永旺：《宏观审慎监管框架构建的国际借鉴与中国的选择》，《经济理论与经济管理》2010年第11期。

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10、王爱俭、王璟怡：《宏观审慎政策效应及其与货币政策关系研究》，《经济研究》2014年第4期。 dedecms.com

11、王达：《宏观审慎监管的大数据方法：背景、原理及美国的实践》，《国际金融研究》2015年第5期。 织梦好，好织梦

12、周小川：《金融政策对金融危机的响应——宏观审慎政策框架的形成背景、内在逻辑和主要内容》，《金融研究》2011年第1期。 内容来自dedecms

13、朱小川：《国际宏观审慎监管对我国的启示》，中欧陆家嘴国际金融研究院报告，2009年。

14、朱小川：《宏观审慎监管的国际趋势及对我国的启示》，《国际金融研究》2015年第5期。