派智库

化解地方政府债务风险，需要对现行政府资源配置方式、投融资体制、财税体制、金融体制等制度环境进行根本性的调整。这里重点就进一步硬化地方政府的预算约束提出若干建议。

1、进一步推进市场化的地方政府债券发行机制，对地方政府的举债行为形成强大的市场约束 内容来自dedecms

一个良好的政府债务风险管理机制，需要对信用风险进行有效的定价，使得不同借贷主体的信用风险形成明显的信用利差及相应的风险补偿差异，确保收益率价差能够反映地方政府层面的信息，反映地方债的差异化违约风险，从而提高地方政府对利率变化的敏感性，发挥市场对地方政府举债的约束作用。如果不同主体借贷的信用利差不能被有效区分，不能充分反映风险溢价，甚至出现风险溢价倒挂的情况，可能导致对借款人信用风险的低估，造成整个信用体系无法形成有效的风险识别及防控机制，致使风险不断累积。 本文来自织梦

客观来说，地方债发行市场化程度近年来有所提高，但距离真正的市场化还有不小距离，特别是债券发行定价市场化程度依然不足。从当前的情况看，无论是新增债务还是存量置换债务，无论是定向还是公开发行，其发行利率与当期国债利率的溢价并不显着，有一段时间在个别地区甚至出现地方债利率低于国债利率的倒挂现象。负信用利差的存在与国家信用普遍高于地方政府信用的基本定价标准并不相符。因为一般认为，国债是金边债，而地方债只是准金边债。之所以出现这一情况，一方面是因为存在刚性兑付的预期，存在中央政府信用背书的成分；另一方面，地方政府在财政存款和本地其他经济资源上的腾挪能力提高了其议价能力，形成对地方债发行定价的隐形干扰。地方债的低利差在一定程度上表明现有定价机制并没有真实反映出部分地方政府债券的市场价值和风险成本。 织梦好，好织梦

为进一步提高地方债市场化程度，应着力推进市场化定价发行，减少地方政府对债券利率形成的行政干预，真正体现地区差异化定价原则，同时定向置换部分也应考虑如何进一步提高定价的市场化程度。在强化市场约束机制的基础上，可考虑逐步减少中央政府对地方发债的严格管控，扩大地方政府债券的自主发行规模；同时将自主发债的权力进一步下放，使“借、用、还”主体尽可能保持一致。

本文来自织梦

2、进一步健全信用评级体系，提高地方政府的财政透明度

织梦内容管理系统

目前在地方债发行过程中，尚缺乏合理有效的信用评级机制。从前期已发行地方债的信用评级看，都是最高的AAA评级，等同于国家信用评价。而实际上，各地区在经济实力、财政规模及债务负担等方面存在不小差异。信用评级差异集中在较窄区间，尽管与历史短、缺少债务偿还历史、没有发生过实质性的违约等因素有关，但也与地方政府信用与国家信用之间的区隔度不高有关，同时也与信息披露不完善有关。从过去的实践看，尽管关于债券本身的信息（包括债券规模、期限、用途和还款安排、发行规则）的披露不断改进，但关于发债主体（即地方政府）的信息披露并不充分，特别是缺乏客观真实的资产负债表，无法确定地方政府的偿债能力。此外，目前债券评级市场主要采用发行人付费模式而不是投资人付费模式也会带来逆向选择问题。 本文来自织梦

未来应进一步强化对地方政府财政稳健性的评判，推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革，将各类债务融资和形成的相应资产编入政府资产负债表，改善信息披露，并通过“用脚投票”的机制以市场化的方式对地方政府借贷形成有效的监督，迫使地方政府加强财政纪律。

3、加大违约惩戒机制的实施力度，尝试引入地方政府财政破产制度

织梦内容管理系统

新《预算法》和国发[2014]43号文所勾勒出的新型地方政府融资框架，旨在寻求市场化的解决思路，使地方政府债务边界清晰化。一方面厘清了政府信用与企业信用的边界，通过去行政化打破财政“兜底”思维和政府隐性担保预期，推动政府相关债务风险和债务收益的显性化。另一方面，也旨在厘清国家信用与地方信用的边界，明确提出地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助的原则。山东等地方政府进一步提出了省级政府对市县政府债务也实行不救助的政策。《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》）以及《地方政府性债务风险分类处置指南》再次强调“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”。 内容来自dedecms

《预案》在加强省级以下地方政府的政治问责上也推出了若干举措。在债务风险事件应急响应中，提出省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模，暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。此外，在财政重整计划中，提出优化支出结构，压缩基本建设支出和政府公用经费，控制人员福利开支等调整步骤。这些举措有助于对地方政府和官员的过度举债行为形成具有威慑力的警告和惩罚，从而制约其行为。 本文来自织梦

笔者认为，在强化省级政府对市县政府财政管理的基础上，还需要对中央政府与地方政府在债务偿还上的责任进行有效的隔离，避免中央政府对于地方政府债务无限责任“兜底”和隐性信用担保。2017年末审计署公布的《关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，专门提出坚持中央不救助原则，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产、财政会兜底的“幻觉”。应该说，只有真正做到风险分级责任明晰，才能确保地方政府独立的信用，进而抑制财政机会主义行为。

此外，还应积极推进地方政府债券投资主体多元化。可通过证券交易所市场、商业银行柜台市场面向企业、个人等其他投资者发行债券；或探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者发行债券，以改变债券投资资金来源相对单一、高度集中于银行类机构尤其是商业银行的投资者结构，进而提高二级市场的交易流动性，并加大居民等主体对地方政府财政行为的监督力度。（nc-1820180427）