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公共教育支出是公共支出的重要组成部分，建立公共教育支出绩效考评制度无疑会提高公共教育支出管理效能和资金使用效益。本研究报告将以公共教育支出为对象，试图建立一套公共教育支出绩效考评制度。我国以往对公共教育支出绩效考评制度的研究，主要集中于对单个资金使用项目的绩效考评，而本项研究更进一步地针对部门支出进行整体的绩效考评，具有更强的适用性。 dedecms.com

一、公共教育支出绩效考评制度构建的初衷与目标预期 织梦内容管理系统

公共教育支出绩效考评制度的构建，安排的初衷在于促进以下目标的实现。

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1．公共教育支出绩效考评制度的构建为公共支出绩效考评制度的构建提供尝试，有利于健全社会主义市场经济条件下的公共财政体制。对公共教育支出绩效考评制度的研究，通过对公共教育支出引入绩效考评制度，可以改变政府传统的预算核定方式，形成一种新的强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的审核方式，使公共决策更加科学化，有利于健全社会主义市场经济条件下的公共财政体制。

2．绩效考评制度是实行绩效预算的必要步骤，公共教育支出绩效考评制度是深化教育部门预算改革的前提与基础。我国现行的公共教育投入管理体制尚不完善，政府的教育资源并没有完全纳入预算管理中，还未能对教育部门的资金使用情况进行有效的监督，很难准确把握完成教育绩效目标耗费的成本和产出效率。因此，应进一步加强公共教育投入管理，以公共教育支出绩效考评为突破口，探索科学、合理的预算绩效评价体系，提高公共教育支出预算编制的科学化和规范化程度。强化预算约束，逐步培养关注产出的绩效预算文化，为将来推进财政部门绩效预算改革奠定基础。 本文来自织梦

3．公共教育支出绩效考评制度研究有助于提高公共教育资金的使用效率，促进公共教育事业的发展。建立公共教育支出绩效考评体系，就是通过把政府的职能和教育工作计划与所需要的教育资源紧密地结合起来，并通过设置一系列的考评指标，对公共教育执行结果进行考评，进而对政府所运用资源的运行效果进行评判。因此，实行公共教育支出绩效考评，无疑会对我国公共教育事业的发展起到积极的促进作用。通过绩效考评，财政部门可以根据考评结果对教育部门、试点教育单位与具体项目管理工作进行分析总结，吸收经验，对发现的问题进行研究并采取改进措施，并把考评经验作为指导下一年度支出管理工作或其他教育支出项目的参考依据。除此之外，实施绩效考评还可以使教育部门和项目单位在项目规划时，更加注重战略性、全局性和科学性，避免教育支出项目的重复建设，提高教育资金的配置效率。

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4．公共教育支出绩效考评制度的研究，有利于树立和强化政府各部门的效益观念，推进政府管理体制改革，建立高效能政府。对公共服务对象而言，公共教育支出绩效考评制度是一条有效的监督途径，可以以此提高民众的信任度。作为与普通大众息息相关的公共教育支出，其投向与效率日益成为人们关注的焦点。在国库集中收付制度、政府采购制度、部门预算改革稳步推进的形势下，加强公共教育支出管理，建立一套完善的公共教育支出绩效考评制度，并以此提高教育资金使用的安全性、规范性和有效性已势在必行。

因此，公共教育支出绩效考评制度构建的初衷是基于战略考虑的，教育支出作为公共支出体系的重要组成部分，其支出绩效的高低必然会对公共支出整体框架产生重大影响，进而对市场经济运行的效果也会产生相关影响。

二、公共支出与公共教育支出 织梦好，好织梦

理论界对财政支出分析的重视始于20世纪40年代功能财政概念的提出和宏观经济学的发展。在此以前，古典财政理论认为，政府作为市场经济的“守夜人”，真正需要关注的是以财政年度平衡为核心的稳健财政目标；对于公共支出，要保证的就是年度预算用于法定用途。随着凯恩斯主义全面取代古典理论的正统地位，政府对经济运行的全面干预代替了放任的自由经济，公共支出规模随之膨胀起来，在此背景下，理论界开始重视对财政支出的分析。随着稳健财政目标向功能财政目标的转换，公共支出的涵义也发生了一些改变。对于现代国家而言，所谓公共支出是指以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的消耗。就其实质而言，公共支出就是满足社会共同需要的社会资源配置活动。 本文来自织梦

公共教育支出(Public Education Expenditure)是公共支出的重要组成部分，理论界尚未对这一概念给出统一的定义。联合国教科文组织(UNESCO)和OECD国际组织，一般把公共教育支出一词定义为各级政府机构用于教育的支出，其中，不直接与教育有关的支出（如文化、体育、青年活动等）原则上不包括在内，政府其他部门或同等机构，如卫生和农业部门用于教育的支出则包括在内。[1]该定义强调公共教育支出是各级政府的教育支出，以区别于其他私人来源的支出。其组成主要分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出两大类。目前在我国“公共教育支出”这一指标直接用财政性教育支出来代替，包括国家财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税、费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费及其他属于国家财政的教育经费。[2] 织梦内容管理系统

从严格意义上讲，国际通用的公共教育支出所包括的范围相当于中国财政预算内教育拨款，其中，经常性公共教育支出口径相当于中国财政性教育经费预算内拨款的教育事业费部分，资本性公共教育支出相当于中国财政性教育经费预算内拨款的基建拨款部分。而我国由于财政收支存在着预算内和预算外之分，由财政预算内资金和预算外资金分别反映，因此关于政府财政的统计分析不能仅仅考虑财政预算内基数，这样是不科学的。我国国家的财政性教育经费支出应是用于教育事业各项费用的开支。其中，由政府支付的公共教育经费是国家财政支出的一部分，财政性教育经费除预算内拨款的其他部分，虽然没有列入国家的财政预算列支，但却具有国家财政支出的主要基本特征。因此，我国将部分预算外资金划人计算口径具有理论和现实的合理性。 copyright dedecms

三、绩效、公共支出绩效与公共教育支出绩效

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绩效的概念最初出现于工商企业管理中。自20世纪二三十年代以来，由于对公共部门管理效率的重视和“新公共管理”思潮的兴起，一些发达国家为了提高公共支出的效率水平，开始把“绩效”引入到政府公共管理中，并在八九十年代盛行于西方国家政府公共管理中。 内容来自dedecms

绩效一词，一般解释为成绩、成效，含有成绩和效益的意思。但是，从某种意义上讲，这个解释本身还不够清晰。实际上，目前对“绩效”的定义还存在争议，还没有统一起来。例如，墨菲(Murphy)把绩效定义为：“一套与组织或个人体现工作组织单位的目标相关的行为。绩效可以被定义为行为的同义词，它是人们实际做的，并且可以被奉行的东西。”有的学者把绩效定义为：“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。”[3] dedecms.com

另外，从不同的学科角度，绩效也有着不同的定义。从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是建立在个人绩效实现的基础上，但个人绩效的实现并不一定能保证组织是有绩效的；从经济学的角度看，绩效是员工对组织的承诺，而薪酬是组织对员工作出的承诺，绩效和薪酬是员工和组织之间的对等承诺关系；从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色承担他的那一份责任，他的生存权利是由其他人的绩效保证的，而他的绩效又保障其他人的生存权利。

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在公共支出领域中，与“绩效”类似的有“效率”、“效益”、“效果”等术语，这些术语都是从资源投入与产出关系的角度来描述资源配置所处的特定状态，但和“绩效”是不同的。我们认为，绩效一词的范围应该更广泛，它包含了产品与服务质量以及数量、机构所做的贡献的量，包含了节约、效益和效率。它是一个比较全面的概念，包含而完全不等同于我国以前或者说目前所实行的“效益评价”中的“效益”，它不仅注重经济效益，还注重包括社会效益在内的综合效益；它不仅注重效益，还注重包括“效益”在内的“稳定、节约、效益和效率”的总体目标；而且，更重要的是它既包括产出，也包括行为，注重结果的实现和过程的有机控制，而不仅是结果导向，注重事前控制、事中监督和事后评价的有机结合；也就是说，它不仅看“做了什么”，还看“如何做的”，即“结果（做了什么）+过程（如何做的）=真正的绩效”；更进一步说，它是一个封闭的管理控制系统，不是一次而终结的过程，而是不断循环的，在有机的循环中不断提升和不断发展。

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公共支出绩效就是指政府为了满足社会共同需要而进行的资源配置活动与取得的社会综合效益之间的比较关系，其基本内涵是政府资源配置的合比例性和政府资源运用的有效性。资源配置的合比例性是指“配置绩效”或者称“决策绩效”，资源运用的有效性是指“生产（耗用）绩效”或者称“执行绩效”。这两个方面结合在一起，完整的体现了公共支出的全过程，构成了公共支出绩效机制。其中，配置绩效指的是一定时期，全社会有限的资源在财政机制与市场机制之间的合理配置，以及财政机制配置资源在不同的支出类型之间的合理配置，即通常所说的公共支出规模和结构的优化；生产（耗用）绩效指的是通过预算机制提供的资源在具体使用过程中的有效利用，即通常所说的公共财政资金的节约。在配置绩效与生产绩效两者的关系中，配置绩效是前提和基础，生产绩效是保证，如果配置绩效低，则无论生产绩效怎样，公共支出绩效都不可能高；而如果配置绩效高，则至少从理论上可以保证公共支出绩效高。当然，生产绩效也能影响公共支出绩效，如果生产绩效低，则公共支出绩效也不可能高。吕炜(2005)认为，公共支出绩效即公共支出的业绩和效果，可以进一步解释为公共支出活动对现实经济生活的客观影响以及为社会全体成员所带来的主观满足程度。这一概念包括主观和客观评价两个方面。一方面政府公共支出的结果是客观的，公共支出活动对每一个社会成员都产生直接影响；另一方面由于这种影响因人而异，其结果同时还需要主观的评价。 内容来自dedecms

公共教育支出作为公共支出的重要组成部分，上面对公共支出绩效的定义同样适用于公共教育支出绩效。但是，教育产品的独特属性以及我国的具体实践决定了在考虑公共教育支出绩效时，有一些问题是需要特别注意的。首先，一些外生因素对教育绩效的影响是不能被忽视的。在对公共教育支出绩效考评制度的研究，特别是指标体系的构建的时候，要尽可能地排除这些因素的影响。因为私人教育投资可能对教育支出绩效的影响。教育“混合产品”的性质，决定了教育的成本是由私人和政府共同负担的。在我国，由于国家财力有限，私人部门在教育提供上发挥的作用是不能忽视的，不断上涨的学费把沉重的负担越来越多地转嫁给了私人。据统计，高等教育毛入学率从1990年的3.4%上升为2004年19%的同时，大学的学费增加了50倍。因此，我们在对公共教育支出进行绩效考评的时候，一定要注意区分私人和政府分别对教育业绩的影响，不能笼统地把教育业绩一律归功于政府的公共教育支出。其次，家庭因素可能对教育支出绩效的影响。把学生的成绩作为衡量教育支出绩效一个重要质量指标，美国教育报告（教育机会的平等）得出结论[4]：在决定成绩方面学校并不是十分主要的，家庭背景与所属的社会阶层被认为是决定成绩变化的基本因素。尽管中国的教育生产函数可能与美国的相差甚远，但这一结论无疑是具有借鉴意义的，是提醒我们在进行公共教育支出绩效考评的时候，要注意区分家庭因素的影响。最后，公共支出绩效考评中公共支出绩效讲求的是社会总体绩效，而不是政府支出本身直接的所费与所得。这是因为，教育作为一种“混合产品”有着很强的外部性，国家财政用于教育的资金对社会的影响是多方面和深层次的。因此，对公共教育支出绩效的认识不仅仅限于公共教育支出本身所产生的直接效用，而应该从社会总体出发。 copyright dedecms

四、绩效考评、公共支出绩效考评与公共教育支出绩效考评 织梦内容管理系统

（一）绩效考评。

由于对绩效考评的研究广泛地散见于管理学、组织行为学和人力资源管理之中，学者们视角不同，从而仁者见仁、智者见智的命运似乎不可避免。到目前，在各种进行绩效考评的组织中，并没有一个对此一致的定义。而且这其中许多对绩效考评的理解都是从个人层面出发。美国学者史密斯·穆飞认为，“绩效考评是组织对雇员价值秩序的决定”。另一个美国学者朗格斯纳认为：“绩效考评是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务态度和工作适应性的过程。”所以，从个人层面出发，绩效考评本身不是目的，而是手段，其内涵和外延随经营管理需要而变。从内涵上说，绩效考评就是对人对事的评价，共两层含义：一是对人及其工作状况进行评价；二是对人的工作结果，即人在组织中的相对价值或贡献程度进行评价。从外延上说，就是有目的、有组织地对日常工作中的人进行观察、记录、分析和评价，共三层含义：一是从企业经营目标出发进行评价，并使评价以及评价之后的人事待遇管理有助于企业经营目标的实现；二是作为人事管理系统的组成部分，运用一套系统的制度性规范、程序和方法进行评价；三是对组织成员在日常工作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩，进行以事实为依据的评价。

然而，对公共部门绩效考评的认识显然不能单从个人层面来理解，被西方公共部门广泛采用的绩效考评技术的一大进展便是从以往侧重个人层面转向侧重组织绩效的考评。但组织层面的绩效确切界定则更为困难，“因为政府的行为，即便是一种简单的服务，也是个复杂、多面的概念，在过去无法定义它已成为阻碍测评发展的关键所在之一。”[5]目前对公共部门绩效考评的界定众说纷纭，下面有几个代表性的定义：

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(1)“绩效评估是一个适用于为评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语。”[6](2)“绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果，政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性。”[7](3)“绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要。”[8] 内容来自dedecms

综上所述，为了分析和理解上的方便，我们可以把公共部门的绩效评估分为三个层面：在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定，公共部门传统上一般侧重的都是对个人绩效的衡量，其历史源远流长；中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、一些非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服务的数量、质量等；而从宏观层面来说，便是整个公共部门或狭义上的指政府的绩效的测评：政府为满足社会和民众的需求到底办了哪些事，履行了什么样的职能，运作效率如何，它利用公民上缴的税款给其提供了怎样的服务，资金使用的效率效果如何，等等。具体则体现为政治的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等，国家安全和社会秩序的改变，文化的发展和精神文明的提高等方面。因此，公共部门的绩效考评实际是个内涵上意蕴丰富而外延上又极为宽泛的概念。

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（二）公共支出绩效考评。

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早在20世纪二三十年代，源于公共支出管理的需要，一些国家开始了政府公共支出绩效考评的探索与实践，目前这已经成为西方国家进行政府公共支出管理的重要手段。

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张少春(2005)给公共支出绩效考评做了明确定义。政府公共支出绩效考评，是指在一定时限内，对政府公共支出的目标、结果和影响等方面进行的综合性考核与评价。核心是强调政府公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念与管理方式，以提高政府管理效率，资金使用效益和公共服务水平。还有人认为，公共支出绩效评价就是指通过制定政府部门使用财政资金的绩效目标，设计出衡量资金使用绩效情况的指标和衡量标准，运用适当的方法，对目标的实现程度和财政资金的使用情况进行分析、评估、评价和报告。它是政府公共支出管理的重要组成部分，它不仅是对支出的成果进行考评，而且还对其管理效率、资金使用效益以及资源配置进行考评，并将部门预算与绩效挂钩，进而提高部门预算的编制水平和执行效益。

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虽然，公共支出绩效考评在理论界已经具有明确定义，但公共支出绩效计量和考评是世界各国公认的难题之一。其主要原因有：(1)绩效是一个内涵十分丰富的概念，它包括了效率、效益、结果、生产力、质量、效果、责任、行为、表现和成就等多种内涵，因而对绩效的考评是一项十分复杂和艰难的工作；(2)政府职能及其政策目标的多元性，独特性和多层次性，使得政府公共支出绩效很难从某个单一的角度或层面进行考评；(3)公共支出管理和运作的成本构成复杂，包括有形成本和无形成本，直接成本和间接成本，实际成本和金融成本，经济成本和生态成本，社会成本和交易成本等，要想进行全面，客观的考评，难度是非常大的；(4)由于各国对如何界定政府公共支出绩效还存在着管理理念、管理制度和方法上的较大差异，因而关注点和研究的角度也有很大的不同。拉森( Ranson)和斯图尔特(Stewart)指出：与私人部门相比，对政府公共部门绩效的计量和考评会存在很多困难，包括：(1)任何一种计量方法都可能是不完全的，并可能引起公众的争议；(2)公共领域的绩效存在着多向维度，并且彼此存在着相关性；(3)在确定不同测量方法的权重方面存在着困难；(4)与私人部门的销售指标相比，公共服务提供方面存在明显的技术困难；(5)最终的产出超出了组织自身的界限，只能通过公众舆论来判断社会生活的质量；(6)不同的群体有不同的侧重点，不能假设所有人都有同样的绩效要求。

（三）公共教育支出绩效考评。 织梦内容管理系统

公共教育支出绩效考评作为公共支出绩效考评的一种，与公共支出绩效考评相比，既具有共性又具有特性。依据两者的共性以及张少春对“公共支出绩效考评”的解释，“公共教育支出绩效考评”可以定义为：在一定时限内，对政府公共教育支出的目标、结果和影响等方面进行的综合性考核与评价。另外，教育产品的独特属性以及各国经济社会和政治发展的具体实践决定了“公共教育支出绩效考评”的特性，所以，各国对政府公共教育支出进行的绩效考评还必须紧密结合各国经济社会和政治发展的具体实践，考评标准和考评指标体系的设置必须符合各国政府预算管理的传统，定量分析和定性分析相结合，重视绩效管理文化氛围的培养。 内容来自dedecms

按公共支出绩效考评的三个层次，我国现有的对公共教育支出绩效考评的认识主要限于项目考评的阶段，这是因为我国公共教育支出绩效考评的实践目前主要集中在第三个层次，即对具体的支出项目进行绩效考评。2002年9月《中央级科教文部门项目绩效考评管理办法（试行）》对中央级教科文部门项目绩效考评作出了明确规定，中央级教科文部门项目绩效考评是指对纳入财政部和教科文部门项目库管理，并由财政预算安排的教科文部门行政事业类和其他类项目的实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价。从定义中可以看出，项目考评分为项目实施过程考评和项目完成结果考评。其中，项目实施过程考评是指在项目实施过程中对项目进行的综合性考核与评价，项目完成结果考评是指项目完成后对项目进行的综合性考核与评价。 织梦好，好织梦

五、公共教育支出绩效考评制度

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公共教育支出绩效考评制度是一种先进的管理制度，对它的研究既具有丰富的理论意义，又具有很强的现实意义，但目前具体到公共教育支出的绩效考评制度研究还不多见，大多数仅仅集中在公共支出绩效考评制度的研究领域。张少春(2005)根据国外一些发达国家的实践经验，对公共支出绩效考评制度做了系统的研究，他认为公共支出绩效考评制度应该是一个包括法律制度、管理平台、指标体系和运行程序等的完整制度体系。所以，从这种意义上来说，我们也可以把公共支出绩效考评制度称之为公共支出绩效考评制度体系，这样相比较而言，更能够体现出公共支出绩效考评制度的完整性与系统性（见表1）。 本文来自织梦

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由表1可以看出，公共支出绩效考评并不等同于公共支出绩效考评制度体系，绩效考评的实施只是公共支出绩效考评制度体系的一个重要环节。对于公共支出绩效考评制度体系来说，其他的配套措施是必不可少的。其中，相关法律法规是国家关于政府公共支出绩效考评制度的最高准绳，这是因为考评不同于一般的研究活动，它需要用法律、制度来约定委托者、被评者、评估者之间的职责和关系，明确各方的行为规范；绩效管理基本制度将公共支出绩效考评纳入到公共管理工作的制度体系中，体现了公共管理的特点，是国家相关法律／政策在各领域、行业实际管理中制度化的体现；绩效管理责任机制明确规定各个部门的责任，避免责任划分不清、互相推诿现象的发生。总之，公共支出绩效考评制度体系框架的设定从各个不同的角度保证绩效考评的顺利实施。 copyright dedecms

张少春( 2005)提供的公共支出绩效考评制度体系框架是在对美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国政府公共支出绩效考评制度的核心理论以及发展历程和实践状况分析基础上，得出的市场经济国家在公共支出管理方面的共性规律。这个绩效考评制度体系的框架对于不同国家以及不同时期具体的内容是不同的。具体来说，公共支出绩效考评制度体系的具体内容与各国政府的改革宗旨有关，由于每个国家政府的权力下放的程度、负责人责任的程度以及决策过程的透明度等方面存在的差异，决定了各国政府对公共支出绩效考评的侧重点是不同的，但总体趋势是公共支出绩效考评在向纵深发展。 内容来自dedecms

有关公共教育支出绩效考评制度体系的研究，还处于初步尝试的阶段，并没有系统性的理论成果出现。但我们完全有理由相信公共教育支出绩效考评制度体系的构建同样遵循这样一个大的框架，不仅仅包括绩效考评的实施，还需要包括法律制度、管理平台、指标体系、运行程序等环节。正如下文将要展现的，本研究对中国公共教育支出绩效考评制度的构建同样是在遵循这一原则基础之上。 dedecms.com

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[1] 东北财经大学经济与社会发展研究院“教育政策研究课题组”：《对财政性教育经费投入4%目标的认识及政策建议》，载于《发展研究参考》2005年第2期。

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[2] 魏陆：《从公共教育支出的国际比较谈我国教育的改革》，载于《改革与发展》2000年第3期。

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[3] 尤晓云：《绩效优异评估标准》，中国标准出版社2002年版，第31页。

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[4] 桑贾伊·普拉丹著，蒋洪译：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社2000年版，第126页。 织梦内容管理系统

[5] 于军：《英国地方行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第168页。 dedecms.com

[6] Sheldon Silver and Marty Luster, Reinventing Government Series: Performance Measurement and Budgeting. July 1995. 织梦好，好织梦

[7] Benchmarking Study Report, Serving the American Public: Best Practices in Performance Management, June 1997. 本文来自织梦

[8] 胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1998年版，1078页。