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[摘要]“美国优先”是特朗普外交政策的核心原则，构成正在形成中的“特朗普主义”的关键内容。基于此，本文对于当前特朗普"美国优先"的内涵、诉求及制约因素进行了分析。本文提出，一年来的特朗普外交实践表明，“美国优先”以争取国内选票、打造双边交易、解除对国际事务的管理负担等为诉求，虽取得一定成效，但政策实施面临政府内部意见分歧、实施制度乏力、国内议程牵制等多重因素的制约。长远看，以“美国优先”为口号的特朗普外交，可能增加美国在世界深刻变革面前掉队和成为输家的可能性。 dedecms.com

　　（世经评论·北京）美国总统特朗普摈弃自冷战以来美国历届政府都奉为圭臬的“全球主义”，把“美国优先”作为政府组织和外交政策的核心原则，代表着美国外交的调整方向。特朗普外交关注点的“厚此薄彼”和轻重区分对美国自身及外部环境形成巨大冲击，其效应正在逐步释放出来。
　　
　　一、“美国优先”的内涵
　　
　　“美国优先”源起于20世纪30年代的民族主义和保护主义思潮。1940年至1941年间，孤立主义者曾以“美国优先”为口号，反对美国参加第二次世界大战。这一口号随着美国卷入二战，继而成为全球霸主、奉行积极干预政策而被弃置一边。时至今日，特朗普重拾该原则，并赋予其新的内涵。
　　
　　（一）本国优先
　　
　　特朗普把“美国优先”作为实现“使美国再度伟大”目标的原则，试图通过这一理念表明其政策出发点均是美国本国利益。执政首年里，特朗普外交政策逐渐从竞选需要过渡到现实政治，逐步归于平庸。但其中不变的是，他对“美国优先”的诉求愈加坚定，因这攸关他抨击精英政治、颠覆“政治正确”、把自身塑造为劳工阶层救星的政治基础。
　　
　　在特朗普看来，政府、商界、媒体等精英更加熟悉与他们打交道的外国精英，疏远了本国群众，通过损害本国普通人的利益而自肥，引起选民反感。特朗普趁势发动一场颠覆全球主义的政治革命，以实现美国利益最大化，确立与世界交易的新规则。“美国优先”意味着，政府的优先关切是自己的问题，不再是援助发展中国家，不再是在遥远的伊拉克、利比亚推动“政权更迭”，不再坐视本国工业被全球经济甩在后面。
　　
　　（二）并非“孤立主义”
　　
　　通过榜样还是通过力量来照亮世界，历来是判断美国奉行孤立还是干预的一个指标。特朗普带领选民退回到“美国堡垒”中的苗头已经显现。他是第一位质疑战后美国积极创立的国际制度体系的美国总统，认为美国被国际秩序绑架了，同盟关系是负担，多边协议捆住了行动的手脚，质疑在世界各地保持美军存在的必要性，寻求把美国从沉重的全球事务负担中解脱出来。 copyright dedecms
　　
　　为澄清外界对于美国转向孤立主义的担忧，2017年6月，总统国家安全事务助理麦克马斯特和时任白宫国家经济委员会主任科恩在《华尔街日报》联合撰文，阐释“美国优先”并非“美国唯一”。文章还提出对世界的新认知：把世界看作一个敌意重重的丛林，这正是特朗普世界观的精髓。在行动上，特朗普政府加大对“伊斯兰国”组织的打击力度，对叙利亚化武事件做出武力回击，使用“炸弹之母”空袭阿富汗等，展示了“美国归来”的力量和决心。这在两党内均为他赢得赞誉，部分解除了外界对美国放弃领导世界的担忧。
　　
　　（三）“贸易面前无盟国”
　　
　　特朗普是首位对美国综合国力相对衰落趋势予以承认的美国总统，认为全球主义和多边主义“走得过头”，世界多国都在贸易上“占美国的便宜”。“美国优先”首先要在对外贸易领域改变“世界受益、美国吃亏”的局面。特朗普宣告美国不再容忍“经济侵略”，将构建以公平、对等为基础的贸易关系。
　　
　　具体看，美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。推动重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA），对墨西哥和加拿大提出苛刻条件，以至于谈判几无进展。明确表达对世界贸易组织（WTO）的轻蔑，威胁无视其冲突解决机制做出的任何对美国不利的裁决。2017年4月，美国打响与加拿大的贸易战。一年来，美国参加七国集团（G7）首脑会议、20国集团（G20）峰会、世界银行及国际货币基金组织等一系列工作会议，“着眼于公平性而重新调整贸易关系”，成功保留了对贸易保护主义的“权利”。特朗普政府迄今已发起七项贸易调查，伤及欧盟、日本、韩国盟友。这些表面上的贸易纷争和摩擦，实则是经济实力之争，是美国修改全球贸易规则、重塑贸易体系、以更好地体现自身利益的新一轮战略设计。
　　
　　（四）重回大国竞争
　　
　　特朗普公开提出要用“对抗性”的方法来解决全球性挑战。2017年12月发布的《国家安全战略报告》同特朗普在公开讲话中一贯表达的国家是应对挑战的首要责任方，国家之间互相竞争等主张一脉相承，被视为特朗普外交在理论上成型的标志。 织梦内容管理系统
　　
　　这份国家安全战略报告作为跨部门协调和意见整合的产物，回应了国内外对美国的不同关切，反映的是政府建制派主流的认知。报告在部分澄清美国外交政策延续性的同时，也留下诸多问题。从2018年初以来美国接连出台国防战略报告、核态势评估报告等的速度来看，起码国防部方面对于立即执行安全战略思想、将之落实到行动中的决心很强。
　　
　　二、“美国优先”的诉求
　　
　　特朗普外交重视让“美国优先”对接国内利益，基本上以议题为驱动，奉行功利型的碎片化外交，反映出白宫顾问的经济民族主义偏好和建制派精英的地缘政治现实主义之间存在矛盾。考察特朗普外交不能仅停留在话语和文本研究，而应着眼于具体的政策行动，“美国优先”原则在做出新的政策排序和取舍方面，表达出一些鲜明的诉求。
　　
　　（一）国内选票比掌声重要 织梦内容管理系统
　　
　　从民调看，特朗普始终是历史同期普遍支持率最低的总统，从上任时约40%跌至2017年末32%的低谷。为吸引选票，他谈及外交与国防政策时也面向国内。就外部舆论环境而言，特朗普劣势突出。社会极化和分裂突出体现在传媒界，主流媒体在很大程度上“逢特必反”，“唱衰”特朗普的执政能力和表现。
　　
　　事实上，特朗普的支持率在其核心选民中始终保持在80%以上，他的诸多举措迎合了这部分选民的情绪，获得了对其“言必信”的认可。问题是，“美国优先”原则所考虑的是特朗普支持者的美国，是部分选民的美国。特朗普把这一局部利益放在替代国家、超越盟国、至高无上的位置，从结构上决定了“美国优先”原则在对整体国家利益和美国的全球利益考虑方面很不周全。
　　
　　（二）实际获利比普世道德重要
　　
　　特朗普无意追求抽象的价值观和秩序，承诺不把美国的生活方式强加给世界，国务院工作也随之调整。由于特朗普奉行以结果为导向的外交，“国家利益”的内涵被收窄，外交回归“做生意”的本色。在其他一些热点问题上，美国以自身利益为重，提不出有效的解决办法。需要注意的是，虽然特朗普政府表态将放下以价值观为前提的对外政策，不为信条所束缚，但美国外交的价值观诉求是恒在的。 本文来自织梦
　　
　　（三）双边交易比多边协定重要
　　
　　2017年特朗普进行了三次出访，足迹覆盖中东、欧洲和亚太，行程均是时间长、国家多、对地区多边机制参与少。虽然特朗普延续了同盟体系，没有与盟友围绕分担防务经费闹掰，但他奉行激进的民族主义和利己的强硬外交，拒绝受制于多边制度，倾向于交易型的双边往来。就地区战略而言，他的核心关切仍是双边基础上市场竞争。总的看，由于美国对以往的贸易协定深感疑虑，又迟迟不拿出足以取代TPP、NAFTA的新选项，在推进公平、对等的贸易过程中未能建立合适的制度架构，这削弱了美国对国际合作所做承诺的可信度。
　　
　　（四）“美国优先”比国际秩序重要
　　
　　受到社会焦虑情绪的支配，特朗普外交整体上呈现收缩甚至“大撤退”的态势。美国先后退出了一些新生的或非核心的制度平台。对于WTO、世界银行、国际货币基金组织、二十国集团等国际贸易和经济制度体系，美国多次要求放弃其对自由贸易的承诺，削减对中等收入国家的贷款，取消对气候变化的财政支持等。总体姿态就是不愿参与国际合作与全球性问题的解决。
　　
　　在地区秩序上，例如中东，特朗普则直接坐到以色列一边，白宫高级顾问库什纳通过与以色列、沙特等国讨论，提出一个巴方不可能接受的中东和平方案。而特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都，更是相当于退出了对中东和平进程的管理。此外，他威胁撕毁伊朗核协议，围绕伊朗“试射导弹”、“支持恐怖主义”、“威胁地区稳定”等问题“翻旧账”，把伊朗核问题与该地区复杂的地缘政治矛盾挂起钩来，公开支持沙特为反恐和抗衡伊朗的主要伙伴，在中东政治格局已经发生深刻变化的背景下，重拾过去那种“拉一派、打一派”的分裂性做法。可以说，美国作为自由主义国际秩序的捍卫者这一角色正在被自己所撼动。
　　
　　三、制约因素
　　
　　特朗普执政不仅折射出美国政治、经济、社会的深层变化和制度困境，还暴露出自身领导力不足的缺陷。他受到内政掣肘多，外交分心严重，这在一定程度上磨去了“美国优先”最初的锋芒。
　　
　　（一）政策思辨的混乱
　　
　　特朗普频发推文，用舆论喧嚣取代了实质性的政策思辨，导致政策制定缺乏深层战略思考。特朗普的“美国优先”追求经贸获利，缺乏全球视角，没有将“使美国再度伟大”同美国的国际地位和领导权联系起来。上台以来，其外交政策制定没有完成对美国全球战略三大重心即欧洲、中东、亚太的优先次序排列。此外，特朗普对短期收益和利益集团思维的偏好，倚重“小圈子决策”和“推特治国”的倾向，也无助于加强外交决策的效率和稳定性。
　　
　　（二）缺乏体制支撑
　　
　　特朗普施政需要通过官僚体制来完成，而他本人是反建制的，总统与体制持续碰撞，双方较量削弱政策的稳定性和实施的效果，也削弱了政策实施所需的体制支持。特朗普执政团队组建缓慢，白宫、国务院、国防部等部门要职至今仍有大批空缺。官僚体系中高层出现“人荒”和“断档”。小圈子林立并且各自为政，导致决策班子的不稳定，增加了政策的不确定性。一年来，白宫高层就先后有10余名主要官员离职，关键人事安排上始终存在“低烈度战争”。国务院方面，由于经费削减、部门重组、高层职位裁撤、部分人事任命冻结等问题，人才流失严重，规划不足，士气低落，加剧了政策难产。 织梦内容管理系统
　　
　　（三）国内议程的牵制
　　
　　特朗普政府面对国家经济转型之苦和政治掣肘之困，未能充分改革和调整自身，而是把矛头指向全球化，任由国内矛盾激化和升级。在此背景下，特朗普急于做事，提亮执政成绩单，以满足国内政治需要。在两级政府体制下，虽然联邦政府对气候变化、国际合作态度消极，但地方政府的联合行动意义重大，各州和地市在气候变化、经贸等议题上仍有较大权限。要警惕的是，特朗普可能为缓解国内压力，而在外交方面采取更加强硬的态度，特别是在与美国实际利益直接相关的领域，局部冒进仍可能增多。
　　
　　（四）强硬的“弱势总统”
　　
　　特朗普执政以来扩大自身权力的努力普遍受挫或引起反弹。他的一些行为方式，正在削弱总统职位的权力地位和影响力。目前，国会两院、最高法院及政府已在加大对总统的约束，导致特朗普难以推进其多项政治议程。此外，虽然通俄、妨碍司法等罪名均未坐实，“扳倒”特朗普证据不足，但“通俄门”调查已经制约特朗普在调整美俄关系上代表国家行事的能力。他还面临利益冲突、亲信干政、收受外国政府钱财等一系列指控，这些都是掩埋在他执政道路上的“地雷”。建制派精英期盼特朗普下台的情绪十分强烈，希望通过“通俄门”调查触发弹劾，甚至考虑援引宪法修正案第25条解除总统职务。任何重大瑕疵的发现，都可能演化为特朗普的生存之战。 dedecms.com
　　
　　四、“美国优先”的影响
　　
　　美国不会放弃对世界首要地位的坚持，但奉行特朗普的“美国优先”方针，可能导致对外投入持续缩减，软实力和盟友信心受损，并对现行世界秩序形成冲击，增加出现国际重大危机事件的风险。
　　
　　（一）美国软实力优势钝化
　　
　　美国自建国以来就笃信自己的道路将照亮并塑造人类的命运。被特朗普视为“负担”的外交努力，包括在国际上设置议程、制定计划、调动联盟、推动合作等，恰恰是美国发挥领导作用的“资产”，是美国软实力的重要组成部分。特朗普推动的“美国优先”，不仅不利于国家的长期经济竞争力，还动摇了美国国际承诺的可信度。在相当一部分观察者看来，“放弃美国深层价值观，弱化对国际人权保护的承诺”，是“美国领导力终结的最后标志”。
　　
　　（二）同盟体系深层次演变
　　
　　特朗普曾声称要“卸下”同盟包袱，并不时“唱衰”欧盟。一年来，他不提美欧之间共同的历史价值观，未与欧盟领导人发表过一份共识声明。他不顾盟友劝阻而决定退出《巴黎协定》，并抛弃旨在解决巴以问题的“两国方案”。这些做法拉大了美国与欧洲盟国间的距离，同盟感情疏远，大西洋联盟裂痕加深。欧洲对美国警惕上升，纷纷提出告别对美国的过分依赖，转向更加自主、独立的外交政策。主要大国面对“美国治下的和平”可能会随美国“一超”领导意愿和作用的衰退而加速走向终结的前景，开始寻找新的联盟，大国关系进入新的活跃互动和重组时期。
　　
　　（三）冲击地缘政治格局和世界秩序
　　
　　“美国优先”让世界各地对美国的意图和能力感到不确定，主要地区的地缘政治变迁加速。而特朗普把不可预见性当成资产的政策偏好，进一步使建立国家间互信、发展全球合作、致力于共同的解决方案更加困难。基于对美国政策和发展前景的不确定，各地区主要国家加紧对自身战略进行多样化投资，确保自救能力。它们根据不同议题，选择性地对不确定性予以“对冲”，走上更加独立的道路。更重要的是，特朗普几乎放弃了冷战后贯穿美国外交政策制定领导权的诉求，包括制订国际规则、维护国际秩序、分享价值观念、整合地区平台等。“美国优先”理念上所包含的“退出主义”和“美国独行”要义，已经严重冲击了战后西方世界以美国马首是瞻的秩序，令西方国家担忧特朗普可能将亲手终结美国七十年来悉心创建和维护的国际体系，进而把对世界的领导权拱手让人。特朗普的“退出”政策虽不是改变美国战后世界地位的根本原因，但这种举动在国际上缺少“刹车”制衡，可能给世界秩序带来复杂而危险的后果。

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　　五、结语
　　
　　“美国优先”构成了特朗普首年外交的主线，因未厘清美国与世界领导权之间的关系这一根本问题，它暴露出特朗普政府在战略思考层面的混乱。特朗普的一些外交主张实际上找准了美国外交的弊端，例如承诺退出在其他国家的国家重建、主张对旧有的贸易安排进行更新和改进、要求与盟友更加平衡地分担防务责任等，在一定程度上道出了美国外交界长期存在的呼声。问题是，他提出的“美国优先”不仅无助于问题的解决，反而恶化解决问题的环境和条件。无论特朗普政府是否是一个特殊现象，相关政策是否会在他下台后得到“纠正”，还是他本质上体现了美国社会一种不可逆的结构性变化，都有可能使美国错过当下的自我改革机遇。历史在前进，时代在变革，从长远看，以“美国优先”为口号的特朗普外交的最大受害者可能就是美国自己。