派智库

摘要：上海在推进落实创新创业人才政策过程中，存在人才驻留成本高、人才评价机制不完善、激励机制作用未充分发挥、人才培养机制尚不健全、政策出台本身存在缺陷等问题。针对以上问题，建议降低驻留成本，优化人才居留环境，使各类人才在沪扎根；完善人才评价机制、推进人才分类评价，优化人才评估环境；允许高校、科研院所获取科研成果转化收益，允许兼职兼薪、离岗创业，引导科技人才向企业集聚；健全人才培养机制，集聚国内外人才创新创业，打造高端人才聚集区；突破政策梗阻、保证政策落实。 织梦好，好织梦

关键词：科技创中心 创新创业 人才政策

2015年以来，为了加快建设具有全球影响力的上海科技创新中心，上海颁布并实施了一系列积极开放的海内外人才引进政策。这一系列政策致力于集聚世界创新人才、科技要素和高新科技企业，形成了人才引进的开放、便捷、灵活和优化的特点，上海已经基本建成创新创业人才政策体系（见表1）。

dedecms.com

copyright dedecms

一、上海创新创业人才政策整体推进情况及成效

（一）创新更具竞争力的人才集聚制度

1.出入境政策助力海外人才引进数量。公安部支持上海科创中心12项出入境政策积极推动了海外人才的引进。一是永久居留方面，截至2016年6月底，上海共受理外籍高层次人才及其家属申请永久居留503人，较新政实施前同比增加8倍，申请量占全国50％以上。二是居留许可方面，上海共办理外国人居留许可申请5213证次，为在上海工作的外国人办理5年期居留许可1700余份，同比增长9倍。其中为96名外籍人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，为21名外籍人才办理私人事务类居留许并加注“创业”，有效支撑了海外人才引进。在外国留学生毕业在沪就业启动试点方面，上海目前已办理39人。在海外人才居住证（B）方面，上海将有效期延长至10年，目前共办理1343人。另外，对于五大人才业绩和贡献，分别给出了居住证积分、居转户和直接落户政策优惠。三是外国留学生毕业后直接留沪就业启动试点，截至2016年6月底，已办理39人。 copyright dedecms

2.便利化服务助长海外人才引进加速度。一是实施为海外高层次人才签发R字人才签证，扩大了R字签证的申请范围、简化了申请手续，截至2016年6月底，已办理5人。二是实施为来沪就业外国人签发Z工作签证，大幅度降低在境外获取Z签证的时间和办理费用，已办理352人。三是为来沪创新创业的外籍人员办理S2私人事务签证，已办理76证次。四是延长海外人才居住证（B证）有效期，最高至10年。五是设立外国专家证和外国人就业证一门式受理窗口，突破申办外国专家证测年龄限制，为72位65岁以上的外国专家办理了外国专家证。 copyright dedecms

3.“双通道”助推等国内人才集聚。“双通道”是指基于人才的市场化评价导向与人才主管部门认定。针对国内人才，划分创业人才及其核心团队、创业投资管理人才、企业科技和技能人才、企业家人才、创新创业中介服务人才及其核心团队等5类人才，根据市场的认可程度及其成果，分别给予居住证计分、居转户和直接落户政策优惠。 织梦好，好织梦

2015年11月，上海市人社局、科委、发改委及经信委等发布实施了《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进的实施办法》，在评价方法、引进标准、引进对象、政策梯度及办理便捷等方面取得创新性突破，进一步确立了人才引进的市场主体评价权。截至2016年6月底，居住证积分达到标准分值并审核通过的人才新增4044人，居转户年限由7年缩短至5年并审核通过的人才新增244人，直接落户并审核通过的人才新增60人。2015年，上海共办理应届大学生落户19034人，留学人员落户7459人，居转户7083人，直接落户5829人。 内容来自dedecms

copyright dedecms

（二）建立更加灵活的人才管理机制

copyright dedecms

1.改革高校人才培养制度，优化科技创新人才培养土壤。2015年，上海市发改委、人社局联合出台《上海市高等教育布局结构与发展规划（2015—2030）》，并制定《上海市关于深化高等学校创新创业教育改革的实施方案》，这两个政策明确了上海高校人才的培养规模、层次和结构类型，同时将创新创业人才的教育培养作为人才培养的基础。另外，依托“高峰”学科建设引进了一批高水平人才。截至2016年6月底，纳入I类高峰学科建设计划的21个学科点已引进72名人员，经第三方评估，已引进的44名人才中有13人具有“国际水平”，8人具有“国内顶尖水平”。 织梦内容管理系统

2.制定科研人才双向流动政策，打通双向流动渠道。一是制定了科研人员双向流动的实施意见，支持科研人员双向兼职，并鼓励科研人员离岗创业。二是鼓励行业人员的高校兼职，推动创新创业人才的培养以及科技成果的转化。三是探索政府与高校“旋转门”机制。通过高校教师政府挂职，推动高校智库与政府决策需求的对接。2015年12月，上海市人社局制定下发了《关于鼓励和促进博士后工作与企业科技创新平台融合发展的意见》，鼓励博士后“两站”“一基地”与企业“四平台”的对接融合。 内容来自dedecms

3.完善人才分类评价体系，加快高层次人才职称评定。2015年，上海市人社局出台《关于完善本市科技创新专业技术职称评聘工作的实施细则》，对海外高层次留学人才和国内特殊人才进行新的职称评定方式。该年度通过海外高层次留学人才采用“直通车”方式评为副高以上职称的有5人，而国内特殊人才通过“绿色信道”方式评上副高以上职称的有7人。

本文来自织梦

4.“双自”联动优势显现，人才机制改革取得新突破。2015年，上海市多部门共同制定出台《关于“双自”联动建设国际人才试验区的实施意见》，提出到2020年，初步形成具有全球影响力的“国际人才自由港”和“大众创业策源地”的建设目标。依托“双自联动”优势，上海推动了自贸试验区海外人才离岸创新创业基地建设接轨国际用人模式，张江高新区管委会依托重大项目平台，面向全球集聚高端人才已达470余名。 织梦好，好织梦

（三）优化人才发展综合环境

1.创新创业环境上，资金和低成本双重供给。主要表现在拓宽投资融资渠道以及提供低成本便利开放的众创空间。2015年8月，上海市科委、工商局、财政局等部门联合发布《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》及其配套文件，进一步放宽企业经营范围等管制及市场主体的转入条件，为鼓励发展众创空间创造条件。截至2015年底，上海现有各类众创空间孵化机构超过450家，较2014年末增加约50％。上海众创空间成立的天使投资基金已达到16.75亿元，近700家企业获得天使投资引导的基金投入。 copyright dedecms

2.人才服务环境上，便利化措施多政策齐发。主要表现在加强创新创业服务体系建设和大力发展众创空间。通过大力发展市场化、专业化的研究开发、技术转移、知识产权等专业服务以及科技中介服务机构，推动科技服务业集群的建设；通过集中登记、一址多照等商事制度改革以及一站式窗口、网上申报、三证合一等便利措施培育发展众创空间。 内容来自dedecms

2015年4月，上海市科委出台《关于试点开展上海市科技创新券工作的通知》，对创业团队和科技企业进行补贴，降低企业研发成本。2015年7月，上海市知识产权局制定实施了《关于加强知识产权运用和保护支撑科技创新中心建设的实施意见》，将知识产权战略贯穿于上海科技创新中心建设全过程，营造良好的知识产权法治环境、市场环境和文化环境。截至2（116年6月底，上海共审核通过1789家企业及14家创业团队的科技创新券申请。发放额度为9380万元，另有72家单位发放额度达10万元。上海市知识产权局明确把知识产权贯穿于上海科技创新中心建设全过程，积极营造更好的知识产权法治环境、市场环境和文化环境。上海市人社局设立了《外国专家证》和《外国人就业证》一门式受理窗口。上海市公安局及自贸试验区分局出入境接待大厅增加了外国人永久居留受理、签证、居留许可受理窗口并提供自助服务设施，在居住证管理方面对符合条件的自动延长居住期限。上海市公安局、人社局和外传局在外高桥保税区设立了“举一窗口”，将原来需要分别到以上3个部门的办理的12类20余种业务，通过“一口办理，一并发证”，简化办理流程，办理时间可减少3～5天。 织梦内容管理系统

3.人才生活环境上，“住医教”政策日臻完善。通过解决各类人才住房、医疗、子女入学等现实问题，对人才的生活环境进行补贴和优化。2015年，为鼓励和支持创新创业人才集聚的企事业单位等，上海市规土局等制定出台《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办（试行）》。为解决海外人才的就医需求问题，上海市卫计委发布了海外人才在沪就医指南，并探索完善了涉外医疗服务模式与流程。为解决引进人才子女入学就读问题，上海市教委发布了《上海市外籍人员子女学校就读需求蓝皮书》，根据外籍人员工作区域分布和子女数量来确定学校建设的安排，另增加上海惠灵顿国际学校和上海法德学校2所外籍人才子女教育学校，进一步扩大国际教育资源供给。此外，在住房方面，继续推进政府主导建设的公共租赁住房，并对优秀的科技创新创业人才提供租房补贴。

二、上海创新创业人才政策在落实推进过程中出现的问题 本文来自织梦

（一）驻留成本高，人才在沪扎根难

大多有意愿来沪发展的人才都是基于对国际化大都市的向往和广阔的就业空间，以及上海本身的时代感和节奏感。由于在上海扎根成本高，使很多海内外科技、管理、科研等人才在初始期感到力不从心，难以扎根上海。

一是落户难。调查中反映，上海落户政策虽不断完善，但国内人才落户仍然很困难。关于落户的问题，目前需要满足7个基本条件，即居住证必须满84个月，社保缴纳满84个月，税单必须满84个月，无违法生育，无犯罪记录，落户房产证，上海市认可的中级职称或同等资格证，或最近36个月的社保基数是平均值的2倍。此外，新的人才引进政策指出有五类人才满足相关要求可以直接拿到上海户口：创业人才、创新创业中介服务人才、风险投资管理运营人才、企业高级管理人才和科技技能人才、企业家，但需要满足相当高的条件。下面是北上广深津积分落户申请条件对比表（见表3）。

内容来自dedecms

上海要求积分满120分才可以申请居住证，并且上海落户申请需要按规定缴纳社保7年，持有上海居住证满7年，这些要求远远高于广州、深圳、天津，基本与北京持平。 copyright dedecms

二是生活成本高。据美国人力资源咨询公司美世发布的2016年全球生活成本排行榜显示（见表4），上海的生活成本名列全球第7位，超过北京、深圳。这主要体现在买房、租房、交通、婚姻、子女上学、日常开销等方面。这些都制约着人才在沪的聚集和贡献，影响人才的驻留和稳定性。高房价、高消费和子女教育等问题对科技创新人才的挤出效应相对明显。

织梦内容管理系统

（二）人才评价机制不完善，人才评估环境有待优化 内容来自dedecms

上海人才政策实施以来，人才评价的市场化导向已经初步形成，但在具体实施过程中还存在一些问题。比如，职称依然与落户、居住证积分、养老等公共服务紧密挂钩，依然被作为申报科研项目和人才计划等的准入条件；专业性人才评价机构建设滞后，符合现代人力资源开发发展趋势的先进手段还没得到有效应用，影响人才评价的公信度。为了改进人才评价机制，促进人才效用的发挥，北上广深都出台了一些完善政策（见表5），从不同方面促进了人才评价机制的改革。 内容来自dedecms

通过对北上广深在人才评价方面变革的比较，上海推进人才由体制内评价为主向市场主体评价为主的转变，并且加强鼓励力度，取得了良好的效果。但上海在对人才分类评价方面有所欠缺，职称评审与人才特点相结合还不够，高层次人才市场化认定机制仍需完善，岗位管理与职称制度的衔接仍需加强。

织梦好，好织梦

（三）激励机制作用未充分发挥。科研人员创新动力不足 内容来自dedecms

调研中反映，科研人才培育和约束机制仍然不够完善，导致科研人员积极性降低和动力不足，阻碍人才资源作用的发挥和知识成果的转化。高校、科研院所创新创业人才受条件限制，难以发挥作用。

内容来自dedecms

一是科研经费激励机制存在缺陷。按照财政部门规定，无论是国家级、省部级的科研项目，还是其他横向科研项目，其经费支出中都不承认或很少承认活劳动消耗和补偿支出。只报销科研劳动中的各种物质消耗支出，如购买设备、办公用品、支付出差住宿、交通费用等，而对于科研活动中发生的各种活劳动支出，则基本不能支付。再者，科研经经费申请和使用，仍然存在管理不规范以及“小圈子”现象，原有组织创新动力不足，积极性不高，严重影响新生创新力量的衍生和发挥。 织梦内容管理系统

二是“离岗创业”人员被掣肘。“离岗创业”政策，仍然面临着体制机制等问题，不能充分发挥各类主题的创业热情，需进一步深入推进商事制度改革。主要存在融资难、初创企业和小微企业成长障碍，以及创业服务平台的薄弱，削弱了离岗创业精神的发挥，使“离岗创业”人员亦步亦趋，难以充分发挥其效能。

（四）人才培养机制尚不健全。功能未能充分发挥

在创新创业人才政策实施过程中，企业和高校院所等用人单位对人才引进后的培育和维护阶段存在很大的工作缺失，除了引进人才类别比例和培养对象不均衡外，亦不能充分地将引进人才“人尽其用”“各得其所”，造成人才浪费和效益不明显。

一是人才培养专业受限，人才储备不平衡。据统计，2016年上海工商管理硕士人才占比最高，高达7.7％，显着高于全国平均水平5.1％。上海呈现出管理专业人才和海归人才偏多、资深人才少、高端研究型人才引进不足的现象，导致人才资源储备不平衡，增大人才培养和转化的压力，亦产生专业间局域性的不良竞争。对于高学历研究型人才，上海具有博士学历的人才比例为4.5％，低于全国主要一线城市平均水平5.3％。如何吸引和培养高学历的研究型人才，使其扎根上海，将成为上海进一步提升产业核心竞争力的关键因素。

二是部分用人单位人才培养动力不足、效益不高。作为人才培养开发的主体，部分用人单位动力不足，不能充分发挥自身的主观能动性，有的甚至因为害怕人才流失而不愿投入过多的经费，培训创新创业人才的意愿不强；少数培训机构存在只有形式，效果较差，如师资水平不高、项目设置不科学、培训手段不新、培训实效性不强，导致人才培训开的整体效益不高。 内容来自dedecms

（五）政策出台本身存在缺陷，落实环节受阻 织梦内容管理系统

在人才体制改革方面，政策不断完善，实施过程也不断推进，基本构建了完整的人才政策体系，为各类人才在沪发展提供了广阔的平台和优越条件，但同时也存在一些不足之处。在调研和访谈过程中我们发现，上海创新创业人才政策存在系统庞大、政出多门的现象，在政策落实的过程中，受多种因素的制约，使落实环节受阻。如在股权激励等政策方面，国家部委规定与上海相关政策不尽相同，致使部属高校和科研单位无所适从；高校申请科技成果无形资产投资科技企业，以及由此形成的对外投资无偿划转高校资产经营有限公司，需要8余项材料申报，且材料获取单位也不尽相同，致使“相关文件”层出不穷。另外，在调研中发现，只有12％的人才反映比较了解政策的内容，其中50％以上表示了解一般或者不太了解；不少企业反映这些政策过于庞杂，难以全面了解，甚至有部分企业根本不清楚有哪些政策，更谈不上利用这些政策的优势。

三、上海创新创业人才政策落实的对策建议 本文来自织梦

（一）降低驻留成本，使各类人才在沪扎根

内容来自dedecms

一是通过阶梯式住房政策，帮助创新创业人才安居。近年来，上海虽相继推出一系列人才安居工程如人才公寓、住房补贴等，来减轻人才住房压力。但很多政策面向高端人才，对于草根人才、青年人才这样的“潜力股”，政策覆盖还不够。上海生活成本较高，可以设计一个阶梯式的住房政策，让各类人才安居乐业。灵活应用公共租赁房、经适房以及人才公寓的特性，结合人才的实际需求，形成激励与扶持并重的保障体系。

二是加大力度，降低户籍政策门槛。人才在这座城市站稳脚跟，除了需要一份稳定的工作，还需要身份的认同。要深化居住证制度改革，继续探索和完善积分管理办法，这是留住人才的一大举措。针对战略性新兴产业人才缺乏问题，上海应在重点产业、重大项目、重点领域给予政策倾斜，多渠道打通“身份认同”这一关。

三是优化人才居留环境。人才像候鸟一样，哪里温度最适宜，就会飞去哪里。随着经济全球化全面深入，上海的人才吸引能力也面临考验。允诺以经费、头衔的传统引才体制亟待提升，今后上海应在营造创新创业环境方面着力。当一个地区新兴产业集聚、创业环境合理、教育和医疗环境完善，此时政府无须以待遇留人，人才自然会争相前来。全球城市间的人才竞争，比拼的正是一座城市的综合人才环境。 织梦好，好织梦

（二）完善人才评价机制、优化人才评估环境 dedecms.com

一是推进人才分类评价，改进人才评价方式，坚持重业绩导向，注重在实践中评价人才，克服过分强调学历、资历和论文的倾向，科技人员创办企业所缴纳的税收金额等同于纵向项目经费。在重点产业发展中作出重要贡献的专业技术人才和高技能人才，可破格晋升职称和职业资格等级。提高中小学教师评聘中高级职称岗位结构比例，对乡村教师、基层医务人员和农技推广人员职称岗位结构比例给予倾斜。

织梦内容管理系统

二是职称评审权下方、不同所有制及不同类型企业共同参与职称评审。下放职称评审权限，赋予高等学校、科研院所、高职高专等事业单位高级职称评审权，按照事业发展需要和规定的岗位结构比例，实行职称直聘制度。逐步扩大企业和地区职称评聘自主权。

内容来自dedecms

三是职称作为限制性条件的功能减弱且逐步与相关福利待遇脱钩。职称外语和计算机应用能力不再作为职称评审的前置条件，职称不作为申报科研项目和人才计划的限制性条件，逐步与相关福利待遇脱钩。

（三）充分发挥激励机制的作用，加大科研人员创新动力

一是允许高校科研院所获取科研成果转化收益。深化科技成果转化收益分配改革，促进就地转化、快速转化。充分调动科技人员的积极性，赋予高等学校、科研院所科技成果转化自主权，所获收益留归本单位，不再经主管部门审批或备案。赋予成果完成人（团队）成果转化处置权，成果鉴定登记后本单位未及时转化的，成果完成人（团队）有权自主处置实现转化，促进科技成果尽快转化为现实生产力。 本文来自织梦

二是允许兼职兼薪、离岗创业，引导科技人才向企业集聚。鼓励高等学校、科研院所创办经济实体，允许和鼓励科技人员离岗创业，高等学校、科研院所和国有企事业单位的专业技术人员，经所在单位同意，可领办创办企业，一定期限内保留其原有身份和职称，档案工资正常晋升。建立企业与高等学校、科研院所人才联合聘用机制，允许兼职兼薪。退休人员再创业或就业不重复交纳养老金。对各类人才创业，所在单位要提供必要的支持，园区管委会在启动资金、办公用房、融资贷款等方面提供专业化服务，省属金融机构和投资担保机构为人才创业优先提供风险投资和融资担保。

本文来自织梦

三是发挥财税政策作用，加大分红奖励力度。重奖有突出贡献的科技人才，扩大人才奖励普惠范围。高等学校、科研院所和企业以转让或许可科技成果等方式获得收益的，可提取有关科技人员（团队）一次性分红奖励。促进高层次人才和草根型创新创业人才都能在上海扎根。

（四）健全人才培养机制，集聚国内外人才创新创业 内容来自dedecms

一是企业要重视人才培养，“引才”先要“育才”。企业可以筛选出忠诚度高、心态积极、品德优秀的员工逐步培养，根据他们不同的性格特征、成长经历、教育背景、从业过程、个人规划进行合理的定位、开发和培养。企业要给人才提供真正施展的机会，给予培养出来甚至招聘而来的合格人才一定的发挥平台和合理的决策空间。不管是高管，还是员工，企业应当主动为他们制定符合志趣的职业生涯发展规划。企业还应当提供一定的学习培训机会，并制定、实施激励制度，切实关心员工的衣食住行、健康冷暖，帮助他们解决工作、生活中遇到的困难。 dedecms.com

二是以上海科技创新中心为平台，打造高端人才聚集区。充分发挥上海科技创新中心的优势，以创新团队引进培养开发为重点，以综合性创业孵化平台建设为抓手，不断打造有利于大众创业、万众创新的良好环境，进一步发挥以人才为支撑的项目和产业对城市发展的辐射作用，鼓励企事业单位采用柔性引才方式引进人才，采取团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目及特大项目带动引进等方式，形成多元化的引才格局，吸引和培养高学历的研究型人才，使其扎根上海。

三是继续广泛吸引海外高层次人才。上海作为一座国际性大都市，一直以来是大量海外人才向往的工作或创业地区。上海要充分发挥该项优势，进一步利用招商引资、举办海外专题说明会等载体，搭建海外高层次人才引进平台，积极参与国际人才竞争与合作。 织梦内容管理系统

（五）突破政策梗阻、保证政策落实 dedecms.com

借鉴国际人才发展经验，鼓励科技创新，支持科技创业，保护和激发各类人才的积极性、创造性。

一是简化政策系统、加强部门协调。政策要具有系统性，各政策之间要融会贯通、相得益彰。这就要求从顶层设计出发，加强组织领导，积极争取公安部、人社部等相关国家部委的支持，建立部门工作联动机制。部门之间出台政策之前要加强协调，避免政出多门且相互冲突。

二是政策体系要简洁明了，政策条文要简洁清晰，要加大人才政策宣传力度，通过发放宣传页、开展专题座谈会等多种形式，让广大群众了解政策规定，把人才政策落到实处。 织梦好，好织梦

三是监督到位。做好监督工作，对创新创业人才的优惠措施要落到实处，如住房保障中的廉租房制度要确保落在符合条件的人手中，不能让部分投机分子投机取巧。再如向创新创业人才发放的科研补助也要确保落到实处，不能落入不法分子之手或被挪为他用。 copyright dedecms