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内容提要：新常态下地方政府在创新公共服务供给方式上积极探索实践，取得显着成效，但仍面临一些薄弱环节和发展短板，特别是社会资本在公共服务领域具有很大的发展潜力和现实需要。必须坚持问题导向和创新思维，着力探索公共服务第三条道路的理念与模式，在公共服务的供给主体、配置方式、工作机制和配套措施等方面加强顶层设计和系统谋划。 本文来自织梦

公共服务与广大人民群众切身利益和改革获得感息息相关，也是现代国家和政府在法理意义上的逻辑起点和必备职责。为全面掌握新常态下我国公共服务的发展状况和存在问题，扩展和深化公共服务供给侧结构性改革的顶层设计思路，中国宏观经济研究院市场与价格研究所与中国人民大学等相关机构组成调研组，于2017年5月上中旬赴河南省开展实地调研，调研组先后赴郑州市、洛阳市和三门峡市，与教育、卫生、民政、体育、文化等政府部门和郑州颐和医院等多家民营企业进行了座谈交流，对新常态下政府提供公共服务的职责与形式有了新认识，对社会资本在公共服务领域的发展态势、存在问题和改革方向进行了全面深入的分析，对探索公共服务第三条道路的理念、路径和对策等方面进行了总结归纳。现将调研情况报告如下。 织梦好，好织梦

一、河南省创新公共服务供给方式的积极做法和实践成效

河南是我国中部地区的人口大省和经济大省，在公共服务供需两侧的发展态势和工作做法具有代表性。2016年全省总人口10788万人，常住人口9532万人，城镇化率为48.5％。全省生产总值4.016万亿元，比上年增长8.1％，经济总量跨入4万亿元俱乐部，稳居全国第5位。一般公共预算支出7457亿元，其中民生支出5785亿元，占比达到77％。 织梦内容管理系统

近年来，河南省坚决贯彻落实党中央、国务院的工作部署，不断改革创新公共服务提供方式，在政策及资金上扶持民办教育、社会办医、养老服务等公共服务机构发展，支持社会力量通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，举办非营利性教育、医疗卫生、文化体育、社会服务等机构，督促各地各部门落实民办非营利性机构与公立机构在税收政策、水电气暖价格、行政事业性收费减免、人才培养引进流动等方面的同等待遇，积极引导和促进社会资本加快进入社会服务领域。 copyright dedecms

（一）大力扶持民办教育发展

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河南省先后出台指导文件，鼓励和引导民间资本进入教育领域，并在土地使用、水电配套、税收、科研立项、投融资渠道等方面予以大力支持。省财政设立民办教育发展专项资金，每年拿出8000万元奖励民办教育专项品牌建设。2011年以来，河南省民间新增教育投资额超过480亿元。目前，河南省民办学校达到17718所，占全省总校数的10.36％；在校生数566.27万人，占全省在校生总数的21.86％；民办普通高校37所，占全省28.68％。

（二）全面支持社会资本办医

河南省加强政策引导，积极鼓励社会资本直接投向资源稀缺及满足多元需求的医疗健康领域，推动社会资本以多种形式参与公立医院改制重组，引导社会办医向高水平、规模化方向发展。同时，在放宽社会投资准入、对社会办医项目和健康服务业实行备案制、加大财政引导、落实民办机构与公立机构同等待遇、完善投资奖励及收费价格、加快推进医疗卫生和养老服务衔接融合等方面出台了一系列配套政策措施。目前河南省在建二级以上民办医疗机构达到了58所，吸引社会投资146亿元，郑州、洛阳等六个地市的社会办医床位占比已超过20％。

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（三）加快引导养老服务社会化 织梦内容管理系统

从简化审批程序、制定发展规划和用地、税费减免、投融资、人才培训、医养融合等方面制定了促进养老服务业发展的具体扶持措施，形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系。2016年，河南省利用专项建设基金8亿元，支持36个社会办养老项目建设。郑州、洛阳、三门峡等地市已采取PPP模式引入国内知名养老服务企业和社会资本，合作共建政府示范性养老机构或委托运营管理。

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（四）积极创新公共体育体制机制

河南省通过采取政府和社会资本合作、共建共赢的模式，积极创新公共体育服务体系建设，持续推进全民健身公共服务设施大发展。目前，这种模式以累计带动社会资本投资近14.5亿元。近年来，洛阳市在大型体育设施建设方面，制定了发展和扶持政策，鼓励企业、社会资本采用BOT模式投资建设公共体育设施，取得了良好社会效果。洛阳市体育中心体育馆副馆建设、美年大健康体检等项目建设均采取了上述模式。 织梦好，好织梦

（五）持续推进公共文化服务体系建设 dedecms.com

近年来，河南省公共文化建设投入稳步增长，公共文化服务效能明显提高，人民群众精神文化生活不断完善，公共文化服务体系建设成效显着。目前社会资本投资公共文化领域主要有两种模式，一种是社会捐赠，另一种是社会资本参与公共文化服务。社会捐赠主要集中在经济相对发达的地区。以安阳市林州市为例，群众自筹建设文化基础设施蔚然成风。近年来，林州市社会各界投入文化建设资金1.5亿多元，在市区、镇、村兴建了大批文化设施。

二、社会资本进入公共服务领域面临的障碍与难点

由于人口众多，经济总量相对有限，还有430万人尚未脱贫，人均财力尚排位全国倒数，河南省在公共服务领域还存在一些薄弱环节和发展短板。从公共服务的总量上看，依然是公共服务的规模不足与水平不高并存，部分农村、基层地区的弱势群体的基本公共服务尚未得到有力保障。从公共服务的结构上看，城乡、区域和行业发展不均衡的矛盾依然十分突出，人民群众反映强烈的“看病贵、大班额”等一些医疗卫生、教育、养老方面的社会难点、热点问题并未根本缓解。从公共服务的供给层面看，供给的主体和形式都较为单一，政府依然是主要的公共服务提供者，社会资本在参与形式和发挥作用等方面存在较大差距；供给的效率和层次不高，存在供求结构失衡现象，特别是在基层、农村和行业领域，设施不足与利用不够并存，硬件完善与软件滞后现象同在，对人民群众急需而实用的资源和服务供给依然短缺等等。

调研发现，公共服务无论在满足人民群众需要还是在供给侧结构性改革都面临着一些薄弱环节和发展短板，说明社会资本在公共服务领域具有很大的发展潜力和现实需要，也凸显和折映出当前社会资本在进入公共服务领域时，难以回避发展过程中的一些制度障碍、政策约束和监管难题，集中表现在以下五个方面。

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（一）分类管理的制度模式增加了社会投资的门槛难度 内容来自dedecms

目前，我国公共服务机构实行营利性和非营刹性的分类管理模式，内容形式清晰，但实践中让社会资本面临选择困惑，导致民办公共服务在社会效益和经济效益之间难以平衡。营利性模式虽能取得回报，但需面对上缴税收负担较重、土地不能划拨等问题，发展成本较高；非营利性模式虽然有政策优惠，但用途管制严格，收支结余不能分红，资产不能抵押贷款，资本退出受到限制。例如，在三门峡市教育方面，社会资本主要集中在学前教育阶段，但办学规模较小，而社会资本比较感兴趣的义务教育则由于受政策限制而不能举办营利性民办学校。 织梦好，好织梦

（二）政策不衔接、不到位增加了社会资本的经营难度

调研发现，由于卫生、工商核定医疗机构名称时各自执行国家卫计委、国家工商总局有关命名规定，导致《医疗机构职业许可证》和《工商营业执照》上名称核定不一致，给医疗机构在医保定点准入、银行开设账户、刻制公章、出具发票等日常运营造成很多困扰和麻烦。养老机构要取得消防、房屋质量安全、卫生食品药品监督管理、环保等部门相关审批后方可获得养老机构设立许可证，然而由于绝大多数养老机构很难通过消防等相关前置验收许可，导致民政部门很难对其进行养老机构设立许可。此外，国家鼓励发展的医学影像、消毒供应等第三方专业服务机构标准和健康管理、健康体检机构、老年医院、临终关怀医院等还没有准入标准。

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（三）融资扶持力度不够增加了社会资本的发展难度 dedecms.com

河南省发改委反映，按照担保法规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务规定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。但实际情况是，目前绝大部分金融机构不愿意以社会办公共服务的非公益财产以及收费权、知识产权为质押，加之地方又缺乏行业风险补偿金等市场化增信机制，从而导致融资困难，进一步阻碍了社会办公共服务条件的改善及发展速度。 织梦好，好织梦

（四）人才资源的瓶颈制约增加了社会资本的生存难度

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公共服务事业长期由政府举办，品牌、技术、人才资源大多集中在公立机构。考虑到事业身份、职称评聘、职业前景、社会保障和行业声誉等，民办机构人才尤其是中青年骨干严重缺乏，“一老”（公立机构退休专家）“一少”（刚招聘的大学生）现象较为普遍。据郑州颐和医院反映，民办医院在技术准入备案、科研项目申报、学术组织地位等方面受到歧视。最近，执业变更、多点执业审批已有改善，但保留身份、接续社保等问题依然限制人才的流动。

（五）市场组织结构低端化增加了社会资本的监管难度

社会资本虽然以提供公共服务形式出现，但“低、小、散、乱”现象和问题较为普遍，大多以追求利益为最大化目标，为节约成本、增加利润，在提供公共服务时“短斤少两”、虚假包装、过度宣传、抄袭他人专利等不规范现象时有发生，容易损害人民群众和服务对象的合法权益，降低社会各界对民营机构和服务质量的信任度，为此带来的监管要求和压力也随之不断加大。

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三、探索公共服务第三条道路的理念与模式 本文来自织梦

通过调研掌握的大量基础资料和案例，我们深切感受到：公共服务涉及经济发展和社会治理的诸多环节，是点多、线长、面广的复杂系统工程，更是衡量社会文明进步和国家治理能力的重要标志。随着我国经济发展进入新常态，提供“又多又好”公共服务的经济环境和社会条件发生了深刻而显着的变化，一方面，经济增长转换为中高速，经济结构深度调整，居民消费需求升级呈现高品质、多层次和差异化，人口老龄化冲击不断深化和显化，保民生、兜底线的任务更加艰巨；另一方面，社会利益格局深度调整，人民群众的公平意识、权利意识和民主意识不断增强，科技革命日新月异，交通、运输、通信和共享等技术或业态深刻影响着社会交流方式和发展节奏，孕育催生的公共服务业态和方式更趋多样化。 织梦内容管理系统

在经济社会转型升级的时代背景和上述相关因素影响下，广大人民群众的公共服务需求必然呈现出大量体现鲜明时代特色的新特征、新要求和新趋势。 织梦好，好织梦

一是既有“旧”服务，又有“新”服务。既要保障大量中低收入人群的基本公共服务，也要提供水平更高、标准更细、形式更新的发展享受型服务，特别是城镇化、网络化和智能化伴生引发的社会管理和公共服务新型需求与日俱增。 dedecms.com

二是既有“大”服务，又有“徼”服务。既需要规模优势、品牌保障和创新能力强的大型企业提供差异化、多样性的公共服务，也要有机制灵活、费用较低和手续简单的微型服务企业，为中低收入人群提供便民亲民的大量日常服务。 dedecms.com

三是既有“远”服务，又有“近”服务。既有从全生命周期和代际延续的预期角度，将远期的、甚至隔代的服务需求短期化、集中化；又有紧贴群众生产生活中的利益诉求和细节小情，以“最后一公里”为特征的便利化服务需求。 本文来自织梦

四是既有“动”服务，又有“宽”服务。要尊重经济社会规律，加强常规型、季节型、增量型人口变化流动的动态管理服务；又要把公共服务的工作流程向事前、事后延伸，改变“救火不防火、治病不防病”的服务思维和工作意识。 内容来自dedecms

五是既有“快”服务，又有“慢”服务。立足提高供给效率，要满足由于技术进步、政策调整和市场淘汰引发的阶段性应急性需求，也要关注聚焦基层、低端和特定人群的持续性需求，久久为功，避免政策效果层层递减，脱节断线。 dedecms.com

结合上述这些公共服务需求的新特点，我国目前公共服务的供给方式和效率还存在不适应、不协调和不平衡问题，一些深层次的矛盾根源和障碍还未根本解决。一是社会治理改革进程长期滞后于经济发展，政府干预主导的思维定式和路径依赖根深蒂固；二是管理流程和供给机制大多采用“自上而下”集中式，与“自下而上”分布式的部分公共需求在时空上错位配置；三是管理方式依然是“管机构、管单位、管审批”为主，“见物见文不见人”，缺乏基层观念、服务意识和监管责任；四是缺乏协同治理机制，部门利益牵绊掣肘，影响决策、组织、执行和监督各环节的供给效率等等。

新常态下做好公共服务工作，必须坚持问题导向和创新思维，在公共服务的供给主体、配置方式、工作机制和配套措施等方面加强顶层设计和系统谋划。

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同时，我国经济发展、改革开放和社会进步的实践充分说明，探索新时期公共服务的新思路、新模式、新机制（即第三条道路）的物质基础和改革时机已经具备和成熟，突出表现在：技术进步变革下的企业功能和社会价值加速转变，公共企业特别是腾讯、阿里巴巴等一大批独角兽式的巨型企业已经成为公共产品和服务的重要形式和服务提供商。据统计，截至2016年10月，蚂蚁金服提供包括政务办事、医疗服务、交通出行、生活缴费等9大类58种服务，已经为超过15亿用户提供便捷的服务体验。不同社会主体参与社会治理的能力和机制已经发生重大改变，社会环境和服务对象对信息化的适应性不断增强等等。 织梦好，好织梦

另一方面，从公共服务的国际经验和理论演变考察，其表现形式和供给机制经历了一系列复兴与创新的“钟摆式”轮回选择，其发展过程表现为从政府集中统筹提供、到市场一体化供给、再到以政府提供为主的多元化供给体系。从公共服务的政策工具选择看，早在20世纪90年代，国际经合组织OECD就总结出了数十种公共服务的供给机制，如公共支付、使用者付费、内部市场、BOT机制、成本管理等（OECD，1993）。美国、英国、加拿大等一些国外学者从政策工具上，把公共服务分为强制性（政府为主）、意愿性（市场为主）和混合性三种形式，其中，混合性工具的选择和应用最为广泛，它介于强制性和意愿性工具之间，包括信息劝导、政府补贴、产权拍卖、使用者付费等等。 织梦好，好织梦

综上所述，从理论上，公共服务供给机制受到多重因素影响，包括经济社会结构、区域水平、公众偏好、技术可行和获益范围等，但是从实践上，我们更多面对的难题是如何分类推进公共服务的多样化形式和精细化管理，构建权责对称、高效公平的公共服务制度模式。 织梦好，好织梦

四、探索公共服务第三条道路的基本思路与重点任务

著名哲学家罗素认为，“参差多态才是幸福之本”，从哲学的高度揭示了公共服务第三条道路的深刻内涵和重大意义。我国人口规模大，已经迈入中高收入发展阶段，满足公共服务需求的快速增长成为新常态下的重大经济社会课题，推进公共服务第三条道路的基本思路是，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成以提高公共服务供给效率为导向的市场环境、产权制度、投融资制度、分配制度、人才使用制度等一系列政策支撑和制度安排。加大供给侧结构性改革力度，创新公共服务供给机制，能由政府通过购买提供服务的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。 织梦内容管理系统

在政策导向上，必须坚守并遵循社会价值和市场规律，分类发挥政府和市场在供给服务层面的主导作用，政府重在提供和主导保基本、促公平的公共服务，市场重在提供和发展选择性、多样化的公共服务，最大限度地满足人民群众不同层次、不同水平的公共服务需求，两者之间既不能交叉越位、又不能空转缺位，而是以功能互补、利益均沾和责任共担的新型关系体现。现阶段需要着力探索和重点破解以下几个方面的制度障碍和政策短板。

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一是加大制度创新，探索破解社会资本进入公共服务领域的选择性难题。难题的核心在于，当按照机构或企业的产业资本属性（盈利原则）来划分并加以监管时，从法理权责上是对称的，但从前置选择上增加了社会资本进入公共服务的难度和顾虑。应从引导和吸引社会资本提供有效公共产品的角度考虑，通过区分资本回报用途的正向外部化和社会化（是否用于公共产品或公共服务的非盈利性），加大制度创新，探索推广实践中的有益做法，实现政府投入和社会资本在公共服务方面的最大化组合。国外新加坡“公共交通加商业物业”，国内杭州的“地铁上盖街口加商业设施”等具体做法都体现了较好的实践示范。

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二是加快树立大系统思维，建立健全统筹衔接的公共服务支撑体系。继续加大放管服的改革力度，在管理体制上推进扁平化、综合类和标准型的管理模式，清晰界定和优化政府行政管理职能。要综合运用大数据等信息化和智能化手段提升管理服务水平和能力，制定教育、医疗、养老、体育、文化等机构设置的跨部门全流程综合审批指引，着力推进一站受理、窗口服务和并联审批，持续增强相关部门协作配合，提高公共服务领域信息技术手段的精准化和集成度。要树立以人为中心和对象的服务理念，发挥公共服务体系中政府机构、社会企业、非政府组织、志愿者团体等多元主体协同治理的功能和作用。

三是探索优化财税分级制度的动态管理，不断提高财政资金的使用效率。中央财政要进一步加大对教育、卫生、民政、文化体育等基本公共服务的投入，并向人口大省和贫困地区倾斜，继续推进基本公共服务均等化。同时，要增强财政政策和资金使用的弹性和针对性，跟踪适应不同地区之间的城镇化和人口流动变化特点趋势，通过反馈调节机制在中央与地方的转移支付财力分配上逐步体现和相应落实，避免财政资金利用效率不高与投入不足并存的问题。 本文来自织梦

四是探索培育公共利益为导向、满足多种层次服务需求的社会企业体系。市场组织程度散、供给效率低和监管难点多是公共服务供给侧改革的重点和短板。从行业自律和市场规范的长远角度看，当前的重点工作任务是，加强政策引导倾斜，以追求公共利益和提高市场组织化程度为导向，扶持一批上规模、有品牌、实力强、善经营的民营龙头企业和行业领军集团，作为行业样板和舆论引导，既能提高行业的自律意识和监管水平，又能提升社会资本进入公共服务领域和广大人民群众心中的形象与可信度。

五是完善制度配套和监管协同，不断激发社会资本的市场活力。进一步落实土地供给政策，将公共服务用地纳入土地用地总体规划、城乡规划和年度用地规划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当倾斜，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或入股的方式提供土地，支持实行长期租赁、先租后买、租让结合的更加灵活多样的土地供应方式。加快出台实施商业银行抵押品管理指引，支持社会领域企业用股权进行质押贷款，鼓励各地方完善市场化增信机制建设。加强知识产品评估、价值分析及质押登记服务，建立健全风险分担及补偿机制。建立健全公共服务领域的统计监测制度，加强统计核算和分析，为政府监管和服务提供数据支撑。（nc-0120170627）