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摘要：利用PPP模式实施土地二次开发：一是通过科学规划，使开发地块的社会效益与经济效益相匹配，实现更加集约化的利用土地资源，使存量用地能挤出更多的空间用于公共服务。二是引入市场竞争比选合作主体，鼓励各类不同性质的社会资本参与，以提高土地资源利用效率和公共服务运营水平。三是整合一次性招标平台，强化各类主体协调配合，合理分配政企双方风险承担责任，强化合作双方的契约意识。 织梦好，好织梦

关键词：PPP模式 土地二次开发 土地资源利用 本文来自织梦

政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，以增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率。

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一、社会资本参与上海土地二次开发主要模式

上海自1990年代起，对社会资本参与的住宅、工业（产业）用地等不同性质土地二次开发进行一系列的试点探索和实践，取得了一定的成效。

（一）住宅用地

1.旧区改造地块。1992年，上海启动大规模旧区改造工程。为解决旧改地块资金需求难题，旧区改造、危棚间屋改造主要采用“毛地出让”的方式：政府按土地现状出让，开发商承担拆迁补偿安置费用，其动力则是土地的级差地租收益。上海普陀区潘家湾、潭子湾和王家宅地区是历史遗留下来的上海市区最大最集中的危棚简屋集中区，以“毛地出让”的方式完成旧改，成为“中远两湾城”。2004年后，国家土地管理政策的调整。商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以及必须“净地出让”等政策，进一步规范了土地管理，但也带来旧改的难度。旧改新启动地块只能采取政府土地储备进行改造的方式，政府的融资压力陡然上升，旧改速度明显放缓。部分旧改地块通过探索创新模式取得一定进展。2013年，瑞安集团采取拓展政府增信渠道、银政企三方联动合作方式创新融资模式，使得虹镇老街旧区改造的动拆迁取得突破性进展。不过，对于多数无法取得“毛地证”的旧改地块改造主体而言，融资瓶颈仍是阻碍旧区改造推进实施的一大难题。

2.“城中村”改造地块。随着城市土地价值上升，一些历史遗留问题导致的“城中村”地块动迁改造成本增加明显，令区镇财力难以承担。为了解决资金问题，2014年上海建管委等11部门联合发布《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，允许当地集体经济组织引入合作单位，共同开发。同时，考虑到成本收益可能存在倒挂的情况，开发主体可享受建设规划指标适当支持、土地出让收入在计提国家和上海有关专项资金后由各区统筹安排、免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金等优惠政策。“城中村”地块改造2014年试点以来，已有30多个“城中村”地块获批，通过社会企业与集体经济组织共同开发等方式实施改造，提升当地百姓生活质量。但由于“城中村”合作主体的选择方式、土地出让等具体操作路径并未在《意见》中明确，对社会资本在“城中村”地块经营性土地出让环节的合法性有一定影响。

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3.新型城镇化。相比较其他类型的城市更新，新型城镇化项目具有开发范围广、投资规模大、建设运营内容多样、资金回收时间长等特点，模式更为复杂。而政府和社会资本合作开发，尤其考验政府的管理能力和执政水平。以重固镇新型城镇化项目为例，其开发模式是青浦区政府授权并委托重固镇政府作为发起社会资本合作的主体，通过竞争性磋商方式选择合作伙伴。由镇集体经济组织、区级国有企业和社会资本成立合资项目公司后，地方政府对开发主体按照一次授权、分期实施的方式，鼓励社会资本发挥片区开发、经营、管理优势。项目公司负责实施咨询策划、规划设计（含规划修编报批）、投资、土地整理、基础设施建设、公共设施建设、城镇更新、产业发展、功能提升等服务。该模式下，政府方不再对PPP项目提供担保责任。 织梦好，好织梦

（二）产业用地 本文来自织梦

1.原业主就地转型。在中心城区，为适应产业结构调整的需要，部分老工业园区、厂房通过就地转型的方式，置换区域功能，将高能耗、低产出的工业企业升级为科研、商办类产业。其中比较成功且具有代表性的转型方式，是由具备一定片区开发实力和招商能力的原业主，将原厂房等物业拆改建，并完善周边配套基础设施，实现“腾笼换鸟”。例如，普陀区桃浦科技智慧城由上海华谊（集团）公司、M50系列园区由上海纺织集团、徐汇区上海华鑫科技园由原上海仪电集团作为实施主体，在片区原业主不变的条件下，通过规划调整、闲置厂房改建的方式，优化环境，置换新功能、引进新企业，提升园区整体经济效益。近年来，工业地块的拆迁成本逐年走高。对于原业主较为分散的工业存量用地，其片区转型不可避免的面临收储成本过高等现实困难。而在原业主缺乏片区整体开发能力、较好的招商能力和功能品牌运营能力情况下，产业园区的增值效应难以显现。 织梦好，好织梦

2.工业园区联合开发。对郊区和乡镇等财力有限地区，在21世纪初，一些郊区采取联合开发的模式，由地方财政和社会企业共同出资，对工业园区进行二次开发试点。其中，地方政府通过配合调整规划、让农民集体持股等方式，改善民生、调整产业结构、增加就业岗位。企业通过市场化运营，充分发挥融资能力和经营能力，解决资金和招商资源瓶颈，与地方政府分享经营商办物业、配套服务等带来的经济收益。工业园区联合开发的典型代表之一，是2007年由新桥镇农村集体经济组织和漕河泾开发区共同出资开发的漕河泾松江园区。镇级集体资产与国有资产以捆绑形式共同开发，由漕河泾开发团队发挥在招商引资、筛选项目、服务企业等方面的专业优势，新桥镇和松江区政府则积极营造良好的外部环境，让农民集体持股、分享发展红利，也赢得了农民在动拆迁等方面的大力支持。调研发现，由于部分介入开发主体为尽快回笼资金、实现经济效益，产业园区在开发时序上可能先期开发和出售配套经营性住宅物业，而产业地块的建设、运营进度较慢，且招商成效欠佳。地方政府对园区整体开发进度和招商成效难以实施控制，对园区的整体运营缺乏长期有效的激励。

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（三）小结 内容来自dedecms

土地二次开发过程中，政府和社会资本合作的重要目的是进一步提升土地资源的功能和价值。上海作为全国超大城市和一线城市，土地资源有限，市场价值变动较为显着。一方面，在前期阶段，土地二次开发资金需求巨大；另一方面，住宅用地溢价较高而工业（产业）用地出让的经济效益不足。因此，地块配置的住宅用地规模越大，社会资本参与开发意愿越高。

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住宅用地二次开发，如旧区改造、“城中村”地块改造、新型城镇化项目，由于其土地高溢价，二次开发地块容易受到社会资本热捧，政府在选择社会主体、合理配置利润、乃至二级土地资源分配方面，多处于探索阶段；而产业用地（包括工业、商办、研发等）试点转型开发则具有政府主导的特点，通过一定的优惠措施引导社会资本参与。例如，由于纯产业地块在短期内收益仍较为有限，依靠产业税收及租金产生的收益回收期较长，对开发主体产生较大的资金压力，因此会配置适当比例的经营性商住用地，向社会合作主体进行适量的可行性缺口补贴。 dedecms.com

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二、上海土地二次开发PPP模式制约因素

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社会资本与政府合作参与土地二次开发，符合PPP模式对提高公共资源供给效率、提高土地利用价值的要求，但同时也受到土地、财政资金等资源管理的法定约束。严格的土地管理制度下PPP合作模式有待探索。 dedecms.com

（一）前期介入阶段

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1.政府方：难以明确投资回报方式。PPP项目是通过吸引社会资本合作，进一步提升政府投资效率，改善公共服务供给水平，推进供给侧改革。然而，改善服务水平的关键在于能否制定出合适的激励机制。PPP项目管理制度中，国家财政部和发改委联合发文要求杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。[1]也就是说，难以向社会资本承诺固定回报承诺，获得土地开发收益。在国家土地出让金管理制度中，出让金收入只能按成本报销方式分配；[2]上海按照土地出让金管理办法，一级开发仅可获得不超过开发总成本1.5％的管理费。[3]另一方面，企业也很难通过返税补贴形式获得收益。[4]也就是说，企业仅获得较低的固定收益，政府很难以激励的形式将增值收益部分向社会资本进行分配。

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2.社会资本合作方：合作身份受限影响积极性。相比较其他社会公共服务，土地二次开发中，规划部门和地方政府作为土地资源供给的管控方，必须“守土有责”，严控建设用地规模和容积率等指标。为提高土地利用效率，优化区域环境，不少土地二次开发项目区域的用地规划、建设规划都将进行调整。社会资本很难直接干预规划调整事项，也难以实现在设计、策划和后续运营上的主动性。 copyright dedecms

（二）选择主体阶段

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1.政府方：边界条件复杂多变，难以公开招标。与一般政府采购项目不同，土地二次开发通常涉及范围大、工程和服务内容多样，且边界条件复杂多变。由于无法在招标前确定全部工程技术和经济参数边界，使用公开招标方式存在较大困难，因此，过程公开且在招标过程中允许对部分采购条件进行调整的竞争性磋商，被采购单位认为是较为合适的采购方式。 织梦好，好织梦

2.社会资本合作方：土地获得时面临二次招标。采取竞争性磋商方式的土地二次开发中标单位，是否能够在后续环节中采用定向发包方式选择分包单位，目前在上海具体操作路径中仍存在争议。在“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”情况下，社会资本可以不必采用公开招标选择项目后续建设分包单位。[5]但现行法律明确招标方式仅公开招标和邀请招标两种，[6]非招标采购方式中也没有将竞争性磋商这一方式列入。[7]因此，竞争性磋商作为采购方式，是否属于公开招标方式之一，这一法律定义较模糊。另一方面，为避免连带追索，同时保证地方群众的利益，社会主体在土地二次开发中大多以与区、镇级合资成立新的项目公司。新成立项目公司往往设计、建设等资质等级有限，尤其是面对土地二次开发这样一个综合性复杂性较高的项目，较难满足“自行建设、生产或者提供”这一条件。因此，项目公司（非社会资本）是否被认为是具备相关资质而可以直接发包进行工程建设或运营服务，目前尚难形成统一的认识。

（三）项目融资阶段

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1.政府方：政策调整导致债务规模受限。土地二次开发需承担巨额资金压力。从上海近年实践经验来看，无论是几十亿的工业园区地块改造，还是上百亿的新型城镇化项目，政府亟须引入社会资本合作的最重要原因之一，仍然是解决债务规模受限问题。一个典型的土地二次开发项目，包含了基础设施建设、公共服务、产业导人、动迁安置等多类别、大资金量的事项。受到中央对地方政府债务实行规模控制和预算管理的规定影响，[8]在PPP合作项目中，政府无论是安排财政预算、财政担保、通过融资平台公司举债等方式，都列入地方政府负债。而由于土地开发年限长、资金量大，以及不少地块存在成本收益倒挂情况，一些地方无法新增财政负债的限制对其财政承受能力提出更高要求。 copyright dedecms

2.社会资本合作方：难以利用现有融资方式。一方面，“毛地证抵押”方式不再适用于PPP项目。根据规定，土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让。[9]土地一级开发作为政府主导行为，国家一再明令禁止土地储备机构以外的其他机构从事储备。[10]自2013年后，以“毛地出让”方式让社会资本参与片区开发的模式受到限制，社会资本无法通过“毛地证”进行融资抵押。另一方面，“项目融资”方式难以被金融机构接受。有限追索权项目融资指贷款人除依靠项目收益作为偿债来源，并得在项目公司的资产上设定担保物权之外，还要求由项目公司以外的其他与项目有利害关系的第三方当事人提供的各种担保或者承诺。项目的债务不反映在项目投资人的资产负债表上，是属于资产负债表外的融资。然而，目前国内金融机构普遍按照传统企业融资方式，提供债务资金。项目投资人往往被要求向金融机构承担还本付息的连带责任，尤其加大了项目投资人的PPP项目融资风险。

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此外，目前法律规定PPP项目合作期限可以长达30年、[11]超过一般长期贷款15年期限，以及收益权质押登记机关没有对PPP项目收费权质押进行统一规定、[12]旧改地块产权证抵押后更换新产权证存在时间衔接问题等因素，都在客观上导致PPP项目的融资条件较难被金融机构广泛接受。

（四）绩效激励阶段 本文来自织梦

1.政府方：缺乏有效的管控激励方式。为激励合作社会资本，一般采用配套建设用地方式进行可行性缺口补贴，但由于土地开发收益收到土地和房地产市场波动、动拆迁成本、利率水平等外部因素较大，社会资本进行土地二次开发项目的资金收益水平往往和开发、建设、运营效果没有必然联系。因此，地方政府一旦出让项目用地，尤其是含配套住宅用地的工业园区，政府对其后续开发、基础设施建设、招商、运营等无法实施有效管控。在实施土地二次开发PPP项目中，政府必须设计有效的激励手段和必要的管控措施，否则容易造成住宅用地早早完成开发、销售，产业用地缺开发进度较慢甚至无法完成动拆迁。

2.社会资本合作方：较难分辨增值收益及增量收益。对将要投入大量资本进行片区开发设计和土地整理等事项的社会主体而言，无法参与到二级开发，其片区规划理念和实施设想很难落实，企业的市场资源配置优势无法得到发挥，难以激励社会资本提升服务水平。尽管社会资本承担了较大的项目风险，但目前以PPP实施土地二次开发项目中，很难建立充分激励社会资本积极性的收益回报机制。而另一方面，收益分配不合理也可能影响当地民众的利益，引发社会稳定风险。土地二次开发无论是片区规划、产业导入还是动拆迁、基础设施改造等工作，都难度都远高于一般的一级开发项目。因此，回报机制在现行规定下很难提升社会资本的积极性，尤其是难以吸引那些具有较好的建设、经营、管理能力的社会资本。 dedecms.com

（五）小结

在实施全生命周期的PPP土地二次开发项目中，社会资本由于在前期发开阶段（土地一级开发阶段）与后续经营阶段（二级开发阶段）难以建立直接的关联。因此，社会资本的难点在于无法成为PPP项目全生命周期的完整主体，因而缺乏提高效率的积极性。

政府在PPP土地二次开发项目中，由于社会资本合作方为主要出资方，政府方的话语权有限。但地方政府必须保证土地、财政资金等关键公共资源合法、合理管控，同时适度承担风险、让度收益。因此，地方政府的难点在于如何通过PPP合作机制实现政府对公共资源的管控又不至于过多干涉企业经营行为。 本文来自织梦

三、其他地区经验和创新模式借鉴 本文来自织梦

（一）北京棚户区改造 本文来自织梦

1.运作模式：一次性招标、提升一级开发回报率。2013年以前，北京市棚户区改造按照“房改”带“危改”土地一级开发模式推进。2007年后，由于一些新政策、新条例的颁布使得原有的改造路径无法走通，政府难以实施，企业无法参与，一些棚户区改造项目因此停滞。2014年，为破解棚户区改造路径难题，北京市国土局出台了《北京市棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的指导意见（试行）》。该文突破性地提出棚户区改造前期工作，以及拟改造土地使用权采取一次性招标，且投资利润率上限提高到15％（此前上限为8％[13]）。这一系列新政策有助于棚户区加快改造步伐。 内容来自dedecms

2.融资模式：采用政府购买服务方式提供融资。2016年，北京市提出通过大力推进以政府购买服务的方式为棚改工程融资。按照相关政策规定，采用政府购买服务方式实施的棚改项目应在北京市棚户区改造和环境整治、棚户区改造定向安置房计划目录内，政府购买棚户区改造服务范围严格限定在政府应当承担的棚户区改造征地拆迁服务，以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。同时，以政府购买服务的方式来推动棚改项目的实施，将采取以区为主、全市统筹，市政府统筹全市重大的、公益性棚改项目的政府购买服务工作，市、区两级政府共同配合做好政府购买棚改服务工作。 dedecms.com

3.实施情况。截至2016年6月，北京市已有丰台看丹村棚改项目、丰台东河沿棚改项目、丰台张郭村棚改项目和房山城关中心区棚改项目4个，已落实政府购买服务的方式，完成授信258亿元。而房山区拱辰渔儿沟和长阳黄官屯两个棚改项目也正在履行政府购买服务的相关程序。 内容来自dedecms

（二）深圳城市更新 织梦内容管理系统

1.运作模式：优化土地供应方式和地价政策。在工业用地方面，根据《深圳市前海深港现代服务业合作区土地供应暂行办法》，2013年，深圳市在前海深港合作区出台创新政策，实施差别化土地供应和地价政策，土地可分期出让、分段计收地价、以适应前海深港合作区开发建设和现代服务业发展要求。在前海土地批租制度改革事项中，采取弹性年期制度，区分自用或出售两种情况，分片区核定标定地价并每年更新，自用部分原则上10年内不得转让，出售部分原则上5年内不得再转让。此外，为鼓励工业地块转型开发主体积极性，深圳市对工业地块改造项目，可配置30％的配套用地（商住、商业等）并按写字楼的基准地价出让。同时，工业园区配套商住物业不能销售给个人业主。 内容来自dedecms

2.主体选择：注重原土地使用人利益保护、整合采购平台。深圳市“三旧”改造在意见征询阶段，注重原土地使用人利益保护。根据2009年《深圳市城市更新办法》，[14]采用提高容积率、就地安置等方式提高开发主体和动迁主体积极性。参与主体可在土地开发前期阶段，与村集体协商，确定规划调整方案，不仅保证原权益主体可享受原居住面积一定比例的回搬条件，也保证调整后的建筑面积配置可满足开发主体合作双方在改造区域内实现资金平衡。对旧住宅区改造，2011年《深圳市城市更新提速专项行动计划》进一步明确规定，以旧住宅区为主的城市更新单元，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等工作，由区城市更新职能部门进行计划申报；在城市更新单元规划经批准后，由区政府组织制定搬迁补偿安置指导方案和公开招标方案，经占建筑物总面积90％以上且占总数量90％以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，方可形成单一主体。在交易主体选择阶段，深圳市通过土地交易平台与政府采购平台整合，逐步实现了以公开程序对合作主体身份的确认。

3.实施情况。采用BOT（建设—经营—转让）建设模式，万科公司以“零”地价的方式向前海管理局租赁相关土地8年经营权，以从事办公楼宇开发和租赁业务，特许权期限届满时，建筑将无偿移交给政府。万科打造的企业公馆不仅是前海首个落成的商业办公项目。从2014年底开放至今，灵活、个性、辅以园林景观的企业公馆建筑群以新颖、现代化的形象，成为前海的形象展示窗口，也成功凝聚起前海首个实体产业生态圈。 织梦好，好织梦

（三）汕头濠江区中信地产项目 copyright dedecms

1.运作模式：“股权合作”和“契约合作”相结合。汕头市滨海新城项目的规划面积涵盖濠江区168平方公里，总投资额超过500亿元。预计开发周期为25年，将采用分片区滚动开发的模式。2011年9月，根据市政府授权，濠江区政府通过公开招标程序，确定中信房地产股份有限公司为“汕头市濠江区城市运营和苏埃通道项目”主体及合作方，双方采取“股权合作”和“契约合作”相结合的模式进行合作，具体实施这一超大型综合城市开发运营项目的建设。

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2.扶持方式：首个人大表决通过的PPP项目。位于汕头市濠江区的中信滨海新城成为了首个获得区、市两级人大审议通过的项目。2015年10月29日，汕头市第十三届人大常委会举行第三十五次会议，通过了汕头市政府所提请的关于濠江区城市运营和苏埃通道项目重大事项的议案。

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3.实施成效。作为中信集团地产板块的主要载体，中信地产全面负责汕头市滨海新城项目的规划、开发和运营。中信滨海新城项目定位为生态型的汕头市南岸新城、现代服务业发达的粤东首邑、亚太高端文化商务休闲之都。项目开发建设内容主要包括土地一级开发整理，过海隧道、市政道路等基础设施建设，同时配套学校、医院、公园、酒店、商业等高端城市公共服务设施，建设会议中心、博物馆、展览馆、体育中心、影剧院、歌剧院、会展中心等大型场馆。 dedecms.com

（四）西安未央区徐家湾地区综合改造PPP项目 本文来自织梦

1.运作模式：采用组合付费机制。西安市徐家湾综合改造项目位于西安市未央区，规划总面积约12平方公里，是西安市近年来唯一拟成片开发的区域，项目预计总投资约167.22亿元。该项目采用政府付费和使用者付费组合付费机制，较好的实现了对开发主体的风险分担和绩效激励。具体为：（1）区域规划、产业规划、产业导入、产业发展服务等城市综合运营服务：政府根据城市综合运营服务质量、引入规模、税收贡献、就业岗位等运营绩效考核结果付费。（2）土地一级开发（包括土地整理、配套基础设施及回迁房建设）：政府付费。（3）回迁房建成后的管理、运营、维护：物业管理费、受托运营收益用于弥补项目运营成本，不足部分由政府提供可行性缺口补助。（4）市政道路、城市文化公园及停车场、广告设施、露天集市等公益性基础设施项目，运营期间产生的经营性收入用于弥补项目开发成本及收益，不足部分由政府提供可行性缺口补助。 dedecms.com

2.扶持方式：设立PPP基金。陕西省财政出资引导设立“陕西省PPP融资支持基金”，向省内PPP项目提供资金支持、提高PPP项目的融资能力。按照《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》精神，陕西省财政厅制定了奖补政策。另外，陕西省级财政还将出资引导设立“陕西省PPP融资支持基金”，采取股权、债权或股债组合等多种形式，重点投向纳入陕西省PPP项目库且通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目。 本文来自织梦

3.实施情况。该项目将由中建方程投资发展有限公司投资建设。2015年5月，中建方程与汉长安城国家大遗址保护特区管委会签约。该项目入选财政部第二批PPP示范项目。 dedecms.com

（五）无锡南长滨河新城产业园区项目

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1.运作模式：园区孵化+住宅地产开发。2012年6月18日，华夏幸福基业股份有限公司与南长区正式签订《关于整体合作开发建设经营江苏省无锡南长区约定区域的合作协议》，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作模式，协议约定项目整体开发运营工作由华夏幸福承担，合作内容设计征地、基础设施建设、公共设施建设、城市规划、城市营销、城市运营等，合作至今累计投资45亿元。土地获取使用情况方面，动拆迁形成净地后，通过招拍挂方式公开出让。全部资金由华夏幸福负责筹集并投入，全部开发建设管理运营事项（行政管理和审批除外）由华夏幸福负责。2012—2015年，滨河新城范围内累计启动拆迁739亩，完成拆迁433亩，完成339亩建设用地出让，累计投资16亿元。资金回报以土地出让金区级留存部分、税收区级留存部分、非税收收入部分为主按双方协商比例进行资金偿还。

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2.融资模式：产业投资基金。华夏幸福与深创投合作发起成立纳入无锡产业引导基金出资的“华夏幸福红土一带一路产业投资基金”，总规模6亿元，首期规模2亿元，2016下半年正式运作。

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3.实施情况。滨河新城总面积3.52平方公里，目前可供开发基地5个，总面积143亩；产业园区项目6个，总面积11万平方米，空置面积6万平方米。但由于开发时序采用“先住宅、后产业”方式，园区在通过住宅房地产回笼资金后，园区内产业发展的成效仍较为有限，且大多为本地区存量企业。2014年起启动全面招商工作以来，截至2016年1月，累计引进签约项目16家，总投资额8亿元。同时将2家社会创业企业及5家学生创业企业纳入到众创空间。 copyright dedecms

四、破解制约因素创新路径

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（一）法制

1.探索社会主体地位的授权机制。土地开发涉及财政资金和土地配置等关键资源的使用，广受关注且涉及《土地法》《预算法》《土地出让金管理条例》《政府采购法》等法律法规的约束。PPP模式有别于传统的BT（代建）模式，更强调社会主体发挥除建设以外，运营、管理的能力。在土地二次开发过程中，社会主体具有片区开发、建设、运营能力，因此社会资本在开发中的角色地位需要加以明确。从北京、深圳、汕头等地经验来看，可以通过政策文件、特区立法、人大决议等方式，确立社会资本作为政府委托开发运营主体、参与土地二次开发的地位。对政府管理能力较强、地区发展较为均衡的地方，可采用颁布文件的形式，明确社会资本的参与方式、开发责任和权利义务，如北京允许对土地使用权采取一次性招标方式，进行棚户区改造前期工作及改造。对地区情况较复杂的地方，可采用更为灵活的人大决议方式，对社会资本进行授权，如汕头市在人大常委会议上，审议表决通过了关于滨海新城PPP模式开发的实施意见。 内容来自dedecms

2.探索后续开发运营的保障机制。PPP项目的合作期限一般在10年以上。片区开发规模大、周期更长，存在较多不确定因素。在授予社会主体开发权利的同时，其他地方也采取了弹性出让、分区出让、带条件出让等形式，避免项目商住用地过早过快整体打包出让。一方面，可实现风险可控；另一方面，可实现绩效激励。

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（二）规制

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1.选择社会主体方式。合作路径设计过程中，要保证依法合规地配置土地及财政资金资源的前提下，尽可能符合国家财政部、发改委关于推进PPP模式的相关部门规章的要求。因涉及土地及财政资金，采用公开比选方式选择合作伙伴是较为合适的。但必须考虑到，片区开发的规模较大、运作模式复杂，合作条件往往需要政府和社会资本合作双方以及法律、工程、税务等专业咨询机构及有关专家充分协商沟通后方能确定。因此，相较于谈判条件固定的公开招标，竞争性磋商模式更适合片区二次开发的PPP项目。选定社会主体后，在实施开发过程中，社会资本为主导的项目公司将面对子项目的设计、工程建设、运营管理选择发包对象，选择方式可参考招投标法实施条例、政府资金建设项目管理办法等。对通过公开方式人选、且有能力自行实施建设等工作的，可采用直接发包，即“两招合一”方式。 copyright dedecms

2.风险收益分配方式。不同地方的财政实力、政策制度、政府管理水平、土地价值等，将会对引入社会资本的合作条件，比如规划调整、融资担保、产业导人、配置土地价格、运营服务等，产生差异。在项目融资阶段，政府和社会资本不同担保资源的嫁接，是投资成本之外的隐性成本和风险。因此在设计回报机制方面，需考虑不同担保条件下收益的分配。与一般PPP项目不同之处在于，社会资本在土地二次开发前期阶段，可供担保的项目资源相当有限，但该阶段却需要大量资金，因此社会资本承担大量风险，既包括动拆迁进度、贷款利率调整、土地市场变动等客观因素或不可抗力，也包括规划调整、法律变更等政策性因素。在合作模式中，政府和社会主体应当根据自身的资源禀赋、管控能力，针对不同的风险类型，形成相互匹配的合作条件。

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3.事中事后管控机制。为保证社会资本发挥主要作用，在PPP项目公司中，社会资本一般为控股方。为保障公共利益，可设计弹性出让、一票否决、违约事项熔断等管控机制。（1）弹性出让。在运营阶段，采用分幅、分阶段向社会资本弹性出让用地的模式。分幅出让模式下，先出让需要招商的产业地块、配套基础设施地块等需持续运营地块，并根据招商企业入住率、税收水平、公益类场馆使用情况、片区风貌等情况进行整体评价，达到合格程度再启动后续商住用地供地。分阶段出让模式下，社会资本按5～10年为限获取地块使用权，届满后整体评价，达到合格程度再续签供地协议。（2）一票否决机制。政府投资人股东对涉及到民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全、项目公司股权变动等项目公司重大事项时，应当具有“一票否决权”，以保证项目的公共服务属性。（3）熔断机制。在合作过程中，如遇不可抗力、违约事件或当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害公共利益时，可启动熔断机制。对启动熔断机制的情形，建议具体和数量化。例如，擅自转让项目或股权的；3个及以上项目决算超概算的；有项目验收两次无法合格的；要求社会资本或其项目公司限期改正、逾期仍未改善或拒不改正的等情况下，地方政府可要求社会资本或项目公司退出，并由地方政府指定的单位临时接管。一旦出现熔断，项目公司解散的情形，可按照法律规定启动清算程序。 内容来自dedecms

（三）税制

因土地在开发过程中权属发生变更，导致社会资本在转移产权过程中的二次纳税，实际上是将企业的部分收益转移到政府部门，可视为项目收益在合作中的“二次分配”。对这部分政府无风险收益，应当根据责权利对等的原则，鼓励社会资本与地方政府，尤其是税务部门，提前沟通、积极筹划。 织梦内容管理系统

五、对策建议 织梦好，好织梦

（一）增加资源：合理规划释放资源价值 织梦内容管理系统

1.释放资源用于公共服务。建议通过科学规划，如提高容积率、合理配置不同区域用途等方式，使开发地块的社会效益与经济效益相匹配，实现更加集约化的利用土地资源，使存量用地能挤出更多的空间用于公共服务。作为土地二次开发主体，政府、社会资本都需要对存量土地的功能、规模等规划进行调整，才能实现土地功能转换，从而盘活低效存量土地，激发土地更高的开发价值和效用。在目前土地二次开发前期成本高昂的现状下，允许适当提高存量用地容积率，增加公共空间，也有利于鼓励原权利人回搬，减轻前期动拆迁阻力。 本文来自织梦

2。鼓励社会力量前期参与。建议逐步放开社会资本在前期参与项目地块的规划调整、运营方案的设计、策划工作。由市场主体通过市场化的运作及测算，介入地块规划调整，有利于进一步提升土地未来开发价值的经济性。同时，由地方政府对规划的公益性、协调性把关，保证公共资源的需求，协助区域规划修编报批。

（二）分配资源：发挥市场主体配置作用

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1.充分竞争比选合作主体。建议充分引入市场竞争，鼓励各类不同性质的社会资本参与，进一步提高土地资源利用效率和公共服务运营水平。例如，对资金量需求较大的市中心地块二次开发，可选择具有较强融资担保能力的机构参与开发。对综合性片区开发，优先选择配套公益设施建设、运营、管理能力较强的社会资本。对工业（产业）用地，优先选择具有较强的规划策划、招商能力、产业链资源整合能力等符合工业（产业）园区定位要求的社会资本。 本文来自织梦

2.优化绩效指标合理分配。建议依据区域发展目标不同，在合作主体选择阶段，设置建设规模、运营维护、管理质量、资金回报等不同维度的评分指标和项目业绩、资质条件等要求，通过公开比选的方式，优质优价地选择合适的合作伙伴，并设计针对性的绩效考核方式，在规划、融资、管理、招商、运营、风貌保护等方面政府按绩效付费或行使二级开发的权利，进一步优化土地二次开发质量。

（三）整合资源：强化各类主体协调配合 本文来自织梦

1.整合一次性招标平台。根据现有法律规范，以及土地项目的复杂性质，地方政府通常更愿意采用竞争性磋商方式选择社会资本。通过整合后的交易平台，地方政府仅需一次招标，便可确立社会主体作为前期开发、配套土地资源、后续建设项目的主体地位，避免了需要在政府采购平台、土地交易事务中心、建设工程交易服务中心等不同平台分别进行操作和协调的麻烦。建议规土、财政、建设、国资等各相关管理单位能够打破部门壁垒，加强协调配合，整合现有上海市土地交易事务中心、上海市政府采购平台、建设工程交易服务中心、上海联合产权交易所等四大交易平台，统一、规范土地二次开发合作主体的选择方式和流程，提高信息的透明度和对称性，从而提高不同管理部门之间、政府和企业之间的合作效率，在区域开发实施思路上达成共识，保证项目的顺利推进。同时，也为土地二次开发项目的准入便利、事中事后监管提供支持。

2.完善风险防范与控制。建议根据土地开发主体责任，合理分配政企双方风险承担责任，强化合作双方的契约意识。按照政策规定、合同条款、行业惯例、合作主体能力等，搭建合理的项目结构，明确固化风险分配条款，界定清晰的项目边界。对需要转移、嫁接、回避的特定风险，需要制定相应的协调机制、补偿机制等制度保障。对于涉及社会公共利益、原权利人（被拆迁主体）利益等外部性事项，更需要由政府合作方通过空间和时间上的弹性出让、“一票否决”、熔断机制等制度设计，保障政府在土地资源开发上的管控权力。 本文来自织梦

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[1] 《进一步做好政府和社会资本合作有关工作的通知》（财金[2016]32号）。 copyright dedecms

[2] 《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综（2006]68号）。

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[3] 《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）。 织梦好，好织梦

[4] 《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发（2014]62号）。 织梦好，好织梦

[5] 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八、第九条。 织梦好，好织梦

[6] 《中华人民共和国招标投标法》第十条。 织梦好，好织梦

[7] 《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条，“非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式”。

[8] 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国发[2014]43号、《中华人民共和国预算法》（2014年修正）。

[9] 《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二十一条，2012年修订。 dedecms.com

[10] 《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综[2016]4号。

[11] 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。

[12] 《物权法》第223条、第224条和第228条。 内容来自dedecms

[13] 《北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》。 织梦内容管理系统

[14] 《深圳市人民政府令》第211号（2009年）、《关于印发深圳市城市更新办法实施细则的通知》（深府[2012]1号）。

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